איך מחלק משרד החינוך 44 מיליארד שקל בשנה?

כל מי שצפה בסרט הישראלי "הערת שוליים" ודאי זוכר את הסצנה המוזרה, שבה חברי ועדת פרס ישראל יושבים בכוך קטן במשרד החינוך ומנסים לבחור את הזוכה בפרס ישראל בתלמוד. הכוך קטן עד כדי כך שבכל פעם שמישהו פותח את הדלת, כל היושבים צריכים לקום. החלק העצוב בסצנה הזו הוא שהיא מבוססת בדייקנות מופלאה על המציאות, כפי שיודע כל מי שביקר פעם בבניין משרד החינוך - בניין לב רם בירושלים. הסיפור על הצפיפות הבלתי אפשרית בבניין משרד החינוך, על ניהול עקום של משאבים, הוא משל טוב עם נמשל עגום במיוחד.

לפרויקט המלא לחצו כאן

וזה הנמשל: תקציב משרד החינוך יגיע בשנה הבאה לשיא של 44 מיליארד שקל. זהו התקציב השני בגודלו מיד אחרי משרד הביטחון. ולמרות זאת, משרד החינוך לא ממש יודע לענות היכן מושקע כל שקל מהתקציב הזה, כיצד הוא מחולק ולמי ומאילו שיקולים - בעיקר בגלל האופן המורכב וחסר השקיפות שבו מערכת החינוך מתנהלת. הנה כמה נקודות למחשבה לקראת הדיון בתקציב משרד החינוך שיתקיים היום בוועדת הכספים.

משכורות המורים הן החור השחור בתקציב

תקציב משרד החינוך מוקדש ברובו לתשלומי משכורות המורים בבתי הספר היסודיים והעל־יסודיים (חטיבות ביניים ותיכונים). בנוסף, המשרד משלם גם את משכורות הגננות בגני הילדים (החינוך הקדם־יסודי) - תקציב שצפוי לגדול מאוד בשנתיים הקרובות כתוצאה מאימוץ מסקנות ועדת טרכטנברג להפוך את החינוך לחינם כבר מגיל 3, כך שב־2014 הוא יהיה גדול ב־82% לעומת 2012.

המערכת שבנו "כלכליסט" והסדנא לידע ציבורי במסגרת פרויקט "מחלקים את העוגה" אמנם מגלה שליבת משרד החינוך היא בחינוך היסודי והעל־יסודי, אולם כשצוללים לעומקם של הסעיפים התקציביים בכל אחד מאלה, מגלים מהר מאוד שהדרך חסומה. ובמילים אחרות, בחינוך היסודי שוכבים 15.6 מיליארד שקל: 4.7 מופנים לטובת החינוך המיוחד; עוד 1.4 מופנים לטובת "שירותי עזר במערכת", כלומר בעיקר למימון ארוחות חמות בבתי הספר שזכאים לכך; עוד כמה מאות מיליונים למטרות כמו שירותי רווחה שונים ומימון חוק לימודים ארוך; ועוד כ־12 מיליון שקל לתלמידים מחוננים. היתר, כ־8 מיליארד שקל, מקוטלגים תחת "שעות תקן - חינוך יסודי" - הסעיף הזה, כמו גם מקבילו בחינוך העל־יסודי, הוא החור השחור של תקציב משרד החינוך.

תחת סעיף זה נמצאות משכורות המורים בבתי הספר היסודיים ברחבי ישראל, בזרם החינוך הממלכתי, הממלכתי־דתי ובמגזר הערבי (המגזר החרדי מתוקצב בנפרד בכ־2 מיליארד שקל). משרד החינוך לא מציג בשום צורה את חלוקת התקציב לזרמים השונים, ולא מאפשר שום השוואה ביניהם. שאלות בסיסיות כמו "כמה תקציב מועבר לבתי הספר במגזר הממלכתי לעומת המגזר הממלכתי־דתי או המגזר הערבי", או "האם בית ספר בדימונה מקבל יותר או פחות תקציב מבית ספר בהרצליה" לא יכולות לקבל שום מענה במסגרת ספר התקציב של המשרד, אף לא ברמז.

שר החינוך הקודם גדעון סער (מימין) והשר הנוכחי שי פירון. אין מי שרואה את התמונה הכוללת צילום: עמית שאבי

מערכת החינוך מתנהלת כמו "תמנון ללא ראש"

אחת הסיבות לחוסר השקיפות הזה היא שגם המשרד עצמו לא באמת יודע. למה? בין היתר משום שהוא בנוי בצורה בלתי אפשרית, עם המון יחידות ואגפים, שרבים מהם יכולים להעביר תקציבים - מבלי שיש גוף אחד שרואה את התמונה הכוללת. ד"ר צבי צמרת, לשעבר יו"ר המזכירות הפדגוגית במשרד החינוך, הגדיר זאת בראיון לביטאון הסתדרות המורים "הד החינוך" כך: "המשרד עובד כמו תמנון שלא תמיד יש לו ראש. זרוע אחת לא יודעת מה קורה עם הזרוע השנייה, וזה אומר שהרבה מאוד החלטות מתקבלות ללא תיאום. יש בעיה מבנית גדולה במשרד שגורמת לקבלת החלטות אבסורדיות".

ואכן, מי שיתבונן בתרשים הארגוני של משרד החינוך יחטוף סחרחורת. הוא כה מסובך שממש קשה להסבירו במילים.

בתמצית, פועלים במשרד 7–8 מחוזות (תלוי איך סופרים), שמתחתיהם מנהלי בתי הספר, אבל מעליהם שורה אינסופית של אגפים שונים, עם הסתעפויות בלתי אפשריות בעץ המבנה. לראיה, המטה של המשרד כל כך מנופח, שתקציב המטה (והשכר של עובדי המשרד) לבדו מסתכם בכ־2.7 מיליארד שקל בשנה.

ומשום שאפילו משרד החינוך עצמו מתקשה לגבש את התמונה כולה, באוגוסט 2011 החליטה הממשלה לחייב אותו ליצור מערכת ממוחשבת, שתמפה לראשונה את כל התקציבים שמעבירה המדינה לבתי הספר, כדי שסוף סוף המשרד יוכל לענות על השאלות הבסיסיות האלה. בימים אלה ימלאו שנתיים לאותה החלטת ממשלה, ולא לגמרי ברור אם המערכת כבר פועלת. משיחות שערך "כלכליסט" עם גורמים שונים עולה כי המערכת כבר הוקמה ואף נוסתה, אולם לא ברור אם היא מפיקה את התוצאות המצופות.

יתרה מכך, לפני כמה שבועות פנה "כלכליסט" למשרד החינוך בבקשה לקבל נתונים ספציפיים מתוך המערכת החדשה, כדי לענות על השאלות הבאות: מה התקציב הממוצע לתלמיד במגזר הממלכתי, הממלכתי־הדתי, החרדי והערבי; מה התקציב הממוצע לתלמיד לפי חיתוך סוציו־אקונומי; ומה התקציב הממוצע לתלמיד במגזרים השונים ביחס לבתי ספר שברפורמת אופק חדש (הסכם שכר שנחתם עם הסתדרות המורים תמורת תוספת שעות עבודה, והוסיף תקציבים רבים לבתי הספר). ממשרד החינוך נמסר: "הנושא מצוי בדיונים שצפויים להסתיים בזמן הקרוב (שבועות בודדים)". אתמול, בתגובה לפנייה נוספת של "כלכליסט" ענו במשרד כי "הנושא מצוי בדיונים, וכי המשרד נערך לפרסם את הנתונים מוקדם ככל שניתן".

בנוסף, החלטת הממשלה מלפני כחודש, מחייבת את הרשויות המקומיות להעביר למשרד החינוך את הנתונים המלאים על התקציבים שהם מעבירים למערכת החינוך שבתחום אחריותם, שמתווספים לתקציבים הממשלתיים. זאת כדי שבעתיד המשרד יוכל לחלק את התקציבים שלו באופן דיפרנציאלי, כך שרשויות חזקות יותר יקבלו פחות תקציבים ממשלתיים.

הפערים בין המגזרים מצטמצמים, אך קיימים

מה שניתן לדעת בינתיים הוא שהפערים בתקצוב החינוך ככל הנראה מצטמצמים, אך עדיין קיימים. הצצה לכך מתאפשרת בספר התקציב רק לרגע, כשהאוצר משווה בין היקף השעות שמושקעות בחינוך הערבי לעומת בחינוך העברי (שכולל את החינוך הממלכתי והממלכתי־דתי).

על פי הנתונים, ב־2005 המדינה העניקה בממוצע 1.65 שעות שבועיות לכל תלמיד בבית ספר יסודי בחינוך העברי ורק 1.34 שעות שבועיות בממוצע לכל תלמיד בבית ספר יסודי בחינוך הערבי - פער של 23%. ב־2013 הפער הזה קטן משמעותית, בגלל תוספות תקציביות שניתנו בשנים האחרונות. כעת בחינוך העברי משקיעה המדינה בממוצע 1.7 שעות שבועיות בתלמיד, ובחינוך הערבי 1.69 שעות שבועיות בממוצע, כלומר פער של פחות מאחוז. גם בחטיבות הביניים ובתיכונים הפערים הצטמצמו מאוד עם השנים, אם כי פחות.

במבט ראשון אפשר לחשוב שהפערים בין הילדים במגזר הערבי לבין הילדים במגזר היהודי הם נחלת העבר. אלא ששוויון בשעות לימוד לבדו לא מקנה שוויון בהזדמנויות, כשהפערים בין המגזרים כל כך גדולים מלכתחילה - הרשויות המקומיות העניות במגזר אינן יכולות להוסיף תקציבי חינוך בהיקפים של מקבילותיהן במגזר הכללי, כך שלילדים אין גישה למורים פרטיים ולשיעורים נוספים. כמו כן רבים מהתלמידים מגיעים מרקע סוציו־אקונומי נמוך, ואין להם גישה למחשב אישי או לאינטרנט מהיר. לכן, אם המדינה היתה רוצה לקדם שוויון אמיתי, היה נכון יותר לתקצב את המגזר הערבי בהרבה יותר שעות מאשר את המגזר היהודי. בנוסף, בהיעדר מידע על פילוח תקציב החינוך העברי לזרמים השונים שמרכיבים אותו, מידת העומק של הפערים בחברה נותרת פתוחה.

הבלגן במערכת החינוך הוא קרקע להפרטה

השילוב של חוסר השקיפות במשרד החינוך והמבנה הארגוני הבלתי אפשרי מניח קרקע פורייה להפרטה במערכת החינוך. מפני שמבנה המערכת שלו כל כך מסובך, משרד החינוך בוחר פעם אחר פעם להעביר את הביצוע של שירותים ממשלתיים לקבלנים פרטיים. תחקיר "כלכליסט" מיולי אשתקד הראה כיצד חברה אנונימית בשם מרמנת השתלטה על פעילות בשווי חצי מיליארד שקל, שמקיפה את בדיקת בחינות הבגרות, העסקת מורי קבלן, טיפול במשלחות הנוער לפולין, פיקוח על הארוחות לתלמידים, רישוי בתי ספר חרדיים ופרטיים ועוד שורה ארוכה של פעילויות. ומרמנת היא ממש לא היחידה. כל הפניות שהגיש "כלכליסט" אל משרד החינוך לברר מה היקף ההתקשרות שלו עם קבלנים חיצוניים עלו בתוהו. בשורה התחתונה, זה מסובך מדי עבור משרד החינוך לבדוק, משום שיש יותר מדי התקשרויות כאלה.

במקביל למהלכי ההפרטה שמובילים ראשי משרד החינוך, מתקיימת גם הפרטה מלמטה שמתאפשרת הודות לנתק ששורר בין המשרד לדרג השטח - מנהלי בתי הספר. במקרים רבים, במשרד החינוך פשוט לא יודעים מה קורה שם. דו"ח מבקר המדינה מהשנה שעברה המחיש זאת לגבי סוגיית התכנים המסחריים ותכנים במימון מסחרי, שנלמדים בבתי הספר מבלי שמשרד החינוך אישר אותם, או שהיה בכלל מודע לקיומם.

ובכל מקרה, גם כשהתוכניות מאושרות בידי המשרד - כמו התוכנית "חכמים בריבוע" במימון ובחסות רשת רבוע כחול, שמלמדת צרכנות נבונה וכוללת סיורים בסניפי הרשת, או התוכנית "תפור עלי" במימון ובחסות תלמה, העוסקת בתזונה נכונה ובחשיבות של ארוחת הבוקר - שתיהן פועלות יותר מעשור במערכת החינוך - להורים אין שום אפשרות לדעת שילדיהם לומדים בבית הספר תוכניות בחסות מסחרית. זאת משום שהאתר בנושא, שמשרד החינוך הכריז על הקמתו בדצמבר 2010, טרם הוקם.