14 מיליארד שקל מהתקציב החליפו ידיים במחשכים

בתוך שלוש דקות מפתיחת הישיבה של ועדת הכספים אתמול הספיק יו"ר הוועדה ח"כ ניסן סלומינסקי (הבית היהודי) לאשר לבדו העברות תקציביות של 880 מיליון שקל. פקק תנועה שנוצר בכביש 1 בעקבות תאונה גרם ליתר חברי הוועדה לאחר לישיבה, כך שהסעיפים אושרו בקול בודד, בהם 17 מיליון שקל ל"תרבות יהודית", 15 מיליון שקל לחינוך יהודי בתפוצות ו־78 מיליון שקל לחינוך התיישבותי. הבקשה גם כללה קיצוץ של 40 מיליון שקל בתקציב החינוך התורני של ש"ס.  

חברת הוועדה ח"כ סתיו שפיר (העבודה) התרעמה על המהלך והודיעה כי תפנה בעניין לוועדת האתיקה של הכנסת: "זו עוד הוכחה לזלזול של יו"ר ועדת הכספים, שמגן אך ורק על האינטרסים הפוליטיים הצרים של מפלגתו, ולשם כך מוכן לעבור על כל כלל אתיקה בכנסת ולמנוע פיקוח פרלמנטרי אפקטיבי על תקציב המדינה", אמרה. לזעמה הצטרפו גם חברי הכנסת החרדיים משה גפני (יהדות התורה) ויצחק כהן (ש"ס).

לאור המחאות הסכים סלומינסקי לקיים בנושא דיון חוזר, אף שעל פי הנוהלים הוא לא היה מחויב בכך. בסך הכל אושרה אתמול העברה של 1.7 מיליארד שקל במשך רבע שעה של דיון, בהם 487 מיליון שקל עבור שיקום אתרי טבע וטיפול בפסולת במגזר הבדואי; 254 מיליון שקל עבור מחקרי מדע ותכנית החלל, ו־18 מיליון שקל להקמת מערכות שיקוף סחורות בגשר אלנבי.

הסכומים הללו הם רק קצה הקרחון של עשרות מיליארדי השקלים שעוברים מצד לצד בתקציב המדינה באמצעות חברי ועדת הכספים. בעגה המקצועית קוראים לכך "העברות תקציביות" והן האופן שבו משרד האוצר מנהל את תקציב המדינה במהלך השנה באמצעות חברי הכנסת.

מבדיקת "כלכליסט" עולה כי מתחילת השנה נעשו שינויים תקציביים בסכום כולל של 30 מיליארד שקל בתקציב המדינה. חצי מהסכום הזה (16 מיליארד שקל) מורכב מהעברת עודפי תקציב מ־2013, והיתר - כ־14 מיליארד שקל - הם העברה של סכומים למטרות שונות ומשונות.

כך למשל, 6.9 מיליארד שקל הועברו ממש בתחילת השנה מסעיף הרזרבה הכללית בתקציב המדינה לתקציב הביטחון. הלכה למעשה זהו תקציב המוסד והשב"כ, שמשום מה אינם משויכים לתקציב משרד ראש הממשלה ומסווגים בסופו של דבר תחת משרד הביטחון.

1.4 מיליארד שקל נוספים הועברו לטובת הפרטת תעש, מרביתם לפיצויי פיטורים ולתשלומי משכורות. הכסף הזה הועבר מסעיפי רזרבה סמויים בתקציב המדינה כמו סעיף "הוצאות פיתוח שונות". מדובר בסעיפים שמלכתחילה כוללים סכומים שאנשי אגף התקציבים "שומרים בצד" עבור אירועים תקציביים גדולים שיכולים לקרות במהלך השנה, כמו הסכמי שכר חדשים שצפויים להיחתם במגזר הציבורי.

סכומים גדולים נוספים הועברו למערכת הבריאות: 91 מיליון שקל עבור מימון תקופת הקפאת ההליכים של בית החולים הדסה, ועוד 511 מיליון שקל לכיסוי הגירעונות של בתי החולים הממשלתיים. 250 מיליון שקל נוספים הועברו למערכת ההשכלה הגבוהה, ועוד 700 מיליון שקל הועברו להגדלת תקציב המדען הראשי. כאן מדובר בריטאול שחוזר על עצמו: בכל שנה הממשלה מגדילה את תקציב המדען הראשי אחרי שהוא מסיים את תקציבי התמיכה שלו במחקר ופיתוח, כלומר שמלכתחילה התקציב שלו קטן מדי, ועליו להילחם על תוספות.

האוצר מודה שיש מקום לשיפור בשקיפות

ביום רביעי הבא יתקיים דיון בבג"ץ בעקבות עתירה שהגישה ח"כ שפיר בדצמבר האחרון על האופן שבו עובדת השיטה - מדוע מאשרות הממשלה והכנסת תקציב מסוים ומיד לאחר מכן חברי ועדת הכספים מתבקשים לאשר שורה בלתי נגמרת של העברות תקציביות. לטענתה, חלק גדול מהבקשות להעברות היה ידוע למשרד האוצר עוד לפני שתקציב המדינה אושר בכנסת.

השבוע הגישו האוצר והכנסת (היועץ המשפטי של ועדת הכספים) את תשובתם לבג"ץ. לטענת האוצר, כל ההעברות שהובאו לפתחה של ועדת הכספים הועברו במסגרת הוראות החוק, שמגדיר בדיוק את האופן שבו האוצר רשאי לנהל את תקציב המדינה במהלך השנה.

עם זאת, במשרד מודים כי בעקבות העתירה נעשתה בשנה האחרונה חשיבה מחודשת באגף תקציבים, שבמסגרתה הוחלט כי תקציב המדינה הקרוב יכלול גם תקציבים לפרויקטים חד פעמיים. מדובר בפרויקטים שעד כה לא תוקצבו באופן שקוף - התקציב שלהם הסתתר עד כה תחת סעיפים אחרים, ולאחר אישור התקציב בכנסת ועדת הכספים התבקשה להעביר אליהם את הסכומים הרלוונטיים. על פי בדיקת "כלכליסט" מדובר בתקציבים לפרויקטים בתחום התחבורה בקנה מידה קטן יחסית, למשל, סלילת או חידוש כבישים אזוריים.

אחד הדברים המדהימים שנחשפים במסגרת התשובה של האוצר הוא חלק מהותי בשיטה שבה אגף התקציבים מתקצב מטרות שונות עליהן החליטה הממשלה. באגף קוראים לזה "ניהול סיכונים", ובשורה התחתונה הם לא מתקצבים ב־100% את כל הדברים שהממשלה החליטה עליהם, כי יש סיכוי שחלק מהם פשוט לא יתממשו במהלך השנה, ולכן אם הם יתוקצבו במלואם הכסף הזה פשוט לא ינוצל.

ח"כ סתיו שפיר. לטענתה, חלק גדול מהבקשות להעברות היה ידוע עוד לפני אישור התקציב בכנסת, לכן היא שואלת מדוע המדינה מאשרת תקציב שמיד ישונה צילום: עומר מסינגר

לפי האגף, "מבחינת מתמטית, אם יש 15 פרויקטים, שסיכויי ההתממשות של כל אחד מהם הם 95%, אזי הסיכוי לכך שכל הפרויקטים יתממשו הוא נמוך מ־50%! (סימן הקריאה במקור - ש"א) ... חלק מפרויקטים אלה, בדגש על פרויקטים שוודאותם אינה גבוהה, נכללים אפוא בחוק התקציב השנתי באופן חלקי. במהלך השנה, כאשר מתברר שפרויקט אחד בוצע במלואו בעוד פרויקט אחר לא בוצע כלל, מוגשת פניה לוועדת הכספים לצורך ביצוע שינוי פנימי בתקציב".

פקידי ממשלה רבים איתם שוחח "כלכליסט" בחודשים החולפים סיפרו כיצד השיטה הזו משמשת את אגף התקציבים ־ לעיתים, לא תמיד ־ בשביל לעכב ביצוע של פרויקטים שונים. אחרי ככלות הכל, אם למשרד עצמו אין די כסף בשביל לבצע משהו, והוא תלוי באישורו של אגף התקציבים לתוספת נוספת, מובן מאליו שמוקד הכוח לביצוע הפרויקט נמצא בידי אגף התקציבים.

החדשות הטובות הן שבמסגרת תקציב השנה הקרובה אגף התקציבים הולך להפוך את העניין הזה לשקוף. על פי תשובת הכנסת לבג"ץ, אגף התקציבים מתכוון לסמן את התקציבים האלה בתוך תקציב המדינה, כך שחברי הכנסת והציבור כולו יוכלו לראות בדיוק מהם התקציבים שמשרד האוצר מתקצב בתקצוב חסר, מתוך ההערכה שלא כולם יתממשו. הדבר יסייע לציבור לראות איזה מההבטחות שפזרו הפוליטיקאים הן לא בהכרח הבטחות עם כיסוי.

בנוסף, תשובת הכנסת לבג"ץ מגלה כי החל מתקציב המדינה הקרוב אגף התקציבים צפוי לסמן את הסעיפים התקציביים שהם פועל יוצא של הסכמים קואליציוניים בין השותפות השונות בממשלה.

"85% מסעיפי התקציב השתנו באופן כלשהו"

על פי הנתונים שהציגה שפיר בעתירה וחוברו בידי מרכז המידע והמחקר של הכנסת, בשנים 2009–2012 השתנו כ־85%–90% מכלל התקציב באופן כלשהו. כ־40% מהסעיפים קוצצו, וכמחצית מהסעיפים התקציביים גדלו. מחצית מהשינויים היו בקנה מידה של קיצוץ או תוספת של יותר מ־15%. במלים אחרות, מדובר על שינויים של עשרות מיליארדים לפחות בכל שנה. בתשובת משרד האוצר לבג"ץ, הוא טוען כי היקף השינויים בתקציב המדינה מדי שנה לא עולה על 10% (כלומר כ־30–40 מיליארד שקל "בלבד").

בעתירה, שפיר מציגה כמה דוגמאות לאופן שבו פועלת השיטה. למשל, העברה של 12 מיליון שקל למשרד התקשורת לצרכים שוטפים של מטה המשרד. שפיר צירפה לעתירה קטע מהדיון בוועדת הכספים סביב העברת הכספים הזו, בו סיפרה נציגת משרד התקשורת כיצד במשך שנים ארוכות משרד האוצר מתקצב מדי שנה את המשרד בגירעון (כלומר בתקצוב חסר), בידיעה גמורה שבמהלך השנה יעביר כספים נוספים.

בתשובתו לבג"ץ טען משרד האוצר כי זה לא המצב. על פי משרד האוצר, "עיון בפרוטוקול הדיון מעלה כי המידע שהוצג בפני הוועדה לא היה מדויק, ואף נציג אגף התקציבים לא היה נוכח בדיון".

בשלב זה משרד האוצר מבקש להציג בפני בג"ץ את האמת, כפי שהוא רואה אותה: "בעקבות קיצוץ רוחבי שערכה הממשלה בשנת 2012 נוצרו למשרד התקשורת גירעונות בחלק מתחומי התפעול ועל כן ביקש המשרד לייעד חלק מהתקציב שיועד לו במסגרת הסיכום התקציבי לצורך מימון התפעול השוטף". במלים אחרות, באוצר פשוט טוענים שהטענות של אנשי משרד התקשורת (טענות שמשמיעים גם פקידים במשרדים אחרים) פשוט מצוצות מהאצבע.

באופן כללי, הן בגלל העתירה של שפיר והן מתוך הבנה שהמעורבות הציבורית בנושאים הכלכליים גדלה, באגף התקציבים החליטו זה מכבר לשנות גישה, וינסו להפוך את התקציב לשקוף ולנגיש יותר. השבוע בישר סגן שר האוצר מיקי לוי כי המשרד מתכוון להגיש השנה את התקציב לכנסת כבר במהלך פגרת הקיץ (כלומר בסביבות אוגוסט). עד כה התקציב הונח על שולחן הכנסת רק עם חזרתה מפגרת הקיץ, כלומר אחרי אוקטובר, דבר שלטענת הח"כים השאיר להם זמן לא מספק ללמוד את החומר לפני הדיונים בוועדות הכנסת השונות.

בנוסף, כפי שנחשף ב"כלכליסט" בעבר, חוק ההסדרים הנלווה לתקציב המדינה יכלול השנה רק ארבע או חמש רפורמות מבניות גדולות, ולא אסופה של צעדי חקיקה כפי שהיה מאז 1985. במשרד האוצר הבינו כי דעת הקהל הציבורית לא מאפשרת עוד צורת עבודה שכזו.