130 מיליארד שקל של חלומות על הון שחור

ארגון ה־OECD פרסם לאחרונה מחקר על היקפי ההון השחור ב־16 מדינות החברות בארגון, שבו דורגה ישראל במקום טוב באמצע בשל היקף הון שחור של 70 מיליארד שקל בשנה, שהם 6.6% מהתמ"ג (נכון ל־2012). הגם שמדובר בסכום עצום, הרי שהוא נמוך בכ־70% מנתוני משרד ראש הממשלה, משרד האוצר ורשות המסים - הנתונים שקובעי המדיניות מסתמכים עליהם בבואם לתכנן את התקציב לשנה הבאה ולהעריך את פוטנציאל גביית המסים בישראל.

בירושלים מסתמכים על נתון ישן יותר של הבנק העולמי משנת 2010, שלפיו ההון השחור בישראל הוא כ־200 מיליארד שקל, שהם 22% מהתמ"ג. לפי האומדן הזה, רשות המסים מעריכה כי אובדן ההכנסות ממס בגלל ההון השחור בישראל הוא כ־40–50 מיליארד שקל. ואולם, אם מסתמכים על הערכות ה־OECD, הרי שמדובר במס של 14–17.5 מיליארד שקל בלבד.

מנהל רשות המסים, משה אשר. "הכלכלה השחורה נאמדת בעשרות עד מאות מיליארדי שקלים"

כיצד בכלל ייתכן פער אדיר כזה בין שתי ההערכות, השקול לכשליש מתקציב המדינה? ומה זה אומר על היכולת להסתמך על גביית יתר של מסים מההון השחור כדרך למימון תוכניות של הממשלה?

מקבלי ההחלטות נסמכים על נתון בעייתי

המונח הון שחור מתייחס להכנסות של אזרחים המוסתרות מרשות המסים, בין שמקורן בפעילות בלתי חוקית כמו הימורים, סחר בסמים או סרסרות ובין שבפעילות חוקית שאינה מדווחת לרשויות כדי לחמוק מתשלום מס הכנסה.

לפי נתוני ה־OECD, הענף העיקרי שבו נפוצה תופעת הכלכלה השחורה בישראל הוא הנדל"ן, ואובדן ההכנסות ממנו שקול ל־2.3% מהתמ"ג. אחריו בדירוג ענפי הבנייה (1%), חלקי החילוף לרכב (0.9%) והחינוך (0.4%). ככל שתופעת ההון השחור רחבה יותר, כך גדל נטל המס על כל האזרחים משלמי המסים. הפגיעה בציבור כפולה, משום שהירידה בהכנסות המדינה מובילה לצמצום השירותים שהממשלה מספקת.

אף שמטבע הדברים קשה לאמוד במדויק את היקפי ההון השחור, ההערכה שלהם קריטית כי היא משמשת להערכת היעילות של התוכניות להגברת האכיפה בתחום, ובעקבות כך משפיעה על תכנון הכנסות המדינה ממסים לשנה הקרובה - במיוחד השנה, כשבאוצר בונים על אכיפה מוגברת למימון פער של 10 מיליארד שקל שהם צופים בתקציב 2015. במצב כזה הבדל דרמטי של 130 מיליארד שקל בין הערכות ה־OECD לבין ההנחות שעליהן מסתמכות הממשלה ורשות המסים הוא יותר ממטריד.

בדצמבר האחרון הפליג מנכ"ל משרד ראש הממשלה הראל לוקר בתיאוריו על ההקלות הצפויות בנטל האזרחים אם תוגבר האכיפה על ההון השחור, זאת על פי האומדן שמבוסס על נתוני הבנק העולמי: "כרבע מהכלכלה הישראלית היא כלכלה שחורה. לפני כ־20 שנה הוערכה הכלכלה השחורה בישראל בכשישית, קרי 16%. זה סכום אדיר ששקול לכל התקציב השקלי של מערכת הביטחון, או לכל התקציב של משרד הבריאות או לכל התקציב של משרד החינוך. תארו לכם מה יכולנו לעשות במדינה עם עוד 50 מיליארד שקל בחינוך, בתשתיות או בבריאות. יכולנו להוריד את המע"מ ל־8%. בסכום הזה יכולנו להוריד בכשני שלישים את שיעור המס הממוצע על הכנסה מעבודה - מכ־25% היום לכ־10%".

יום למחרת ההכרזות של לוקר, בישיבה של ועדת הכספים שעסקה בהון השחור, אמר יו"ר הוועדה ניסן סלומינסקי כי "במקום להעלות את מס ההכנסה או את המע"מ, אפשר להגביר את האכיפה על ההון השחור".

איפה טמון הבור השחור של ההון השחור

ישראל איננה המדינה היחידה שקיימים בה פערים משמעותיים בין הערכות ה־OECD לבין הערכות הבנק העולמי. כך למשל, היקף הכלכלה השחורה בקנדה מוערך ב־2.2% בידי ה־OECD, לעומת 15.7% לפי הבנק העולמי.

הסבר אחד לפער הוא שיטות החישוב השונות ששימשו את שני הגופים. ישנן דרכים רבות להעריך את היקף ההון השחור במשק. דרך אחת היא התבססות על נתוני מאקרו, כמו חישוב כמות המזומן במשק ויחס המזומן־תוצר. דרכים נוספות משתמשות בנתוני מיקרו כמו שיעור האזרחים בעשירוני ההכנסה הנמוכים, שהוצאותיהם גדולות מהכנסותיהם, או נתוני צריכת חשמל. אלא שהעובדה שחוקרי ה־OECD נעזרו בנתוני חשבונאות לאומיים ואילו הבנק העולמי נקט מודלים מאקרו־כלכליים אינה יכולה להסביר פער בסדר גודל האמור בין שתי ההערכות.

ייתכן שהסבר מתאים יותר מצוי בהבדלים בין הנתונים שההערכות מתבססות עליהם: הדו"ח של ה־OECD, זה שנוקב במספר נמוך משמעותית של הון שחור, לא שקלל במקרה של ישראל את ההון השחור שמקורו בפעילות בלתי חוקית, אלא רק את אובדן ההכנסות ממי שנקרא בשפה עממית "עובדים בשחור" - אזרחים שאוחזים במקצוע חוקי למהדרין, אך אינם מדווחים על הכנסתם. זאת אף שאומדן הבנק העולמי משקלל גם פעילות בלתי חוקית.

בהקשר זה יש לציין כי החישוב של ה־OECD נבע בין היתר מהעובדה שהנתונים לגבי ישראל (כמו גם לגבי מדינות כמו איטליה, מקסיקו ובריטניה) היו חלקיים, בעוד שלגבי מרבית המדינות המערביות, היה מידע מלא.

האם ניתן לתלות את הפער האדיר בין שני הנתונים בפעילות בלתי חוקית שמתבצעת במדינה ונכנסת להגדרת ההון השחור? מרבית המומחים מסכימים שלא ומאמינים כי אובדן המסים מ"העובדים בשחור" גבוה מ־70 מיליארד שקל, אך מנגד נמוך בהרבה מההערכות שאימצה הממשלה, 200 מיליארד שקל.

גם דורון ארבלי, שכיהן עד מרץ 2013 כמנהל רשות המסים, מסכים כי אף אחת מההערכות אינה מדויקת. "אף אחד לא יודע להגיד כמה כסף לא מדווח, בדיוק מכיוון שהוא אינו מדווח".

מנכ"ל משרד ראש הממשלה, הראל לוקר. "בסכום הזה יכולנו להוריד את המע"מ ל-8% או להוריד את מס ההכנסה בשני שלישים" צילום: אוראל כהן

להערכתו, היקף הכלכלה השחורה בישראל הוא כ־100 מיליארד שקל, כלומר קרוב יותר להערכת ה־OECD. לדבריו, ההסבר לפער בין ההערכה שלו לזו של ה־OECD (כ־30 מיליארד שקל) הוא ההון השחור הנובע מפעילות לא חוקית. עם זאת, גם הוא אינו מסתמך על מודל חישוב שיכול לספק תשובה חד־משמעית.

הערכות האוצר ורשות המסים אינן ריאליות

על בסיס ההערכות המרחיבות, שלפיהן היקף ההון השחור בישראל הוא 200 מיליארד שקל, הוקמה לפני כשנה ועדה בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה לוקר לצמצום השימוש במזומן. אחד הטריגרים להקמת הוועדה היה דו"ח שחיברה חברת כרטיסי האשראי ויזה אירופה, שלפיו ההון השחור בישראל הוא כ־185 מיליארד שקל, בדומה לקביעה של הבנק העולמי.

לפני כחודש פרסמה ועדת לוקר את המלצותיה הסופיות. הנחת המוצא שלה היתה כי הגברת השימוש באמצעי תשלום אלקטרוניים על חשבון שימוש בכסף מזומן תביא להפחתת הכלכלה השחורה. בהתאם המלצתה העיקרית היתה להגביל את אפשרות התשלום במזומן לרף מקסימלי של 7,500 שקל (ובהמשך 5,000 שקל), ושחריגה מהרף תיחשב לעבירה פלילית.

בממשלה מאמינים כי הגברת האכיפה בתחום ההון השחור תייצר למדינה מספיק הכנסות שיאפשרו לה לא להעלות מסים בתקציב המדינה הקרוב ובשנים הבאות.

ברשות המסים מעריכים כדי להגדיל את הכנסות המדינה במיליארדי שקלים בכוונתם לנקוט צעדים כגון צמצום השימוש במזומן, שינוי חקיקה והסכמי החלפת אינפורמציה עם מדינות אחרות, קבלת מידע מהרשות לאיסור הלבנת הון, קבלת מידע מנותני שירותי מטבע על עסקאות חריגות (יותר מ־50 אלף שקל), הגדרת עבירות מס חמורות כעבירות מקור, מאבק בתופעת החשבוניות הפיקטיביות, שלילת פטור מניכוי מס במקור לחברות החשודות בהפצת חשבוניות פיקטיביות והרחבת פעילויות ה"מלשינון" - מוקד שמרכז דיווחים של אזרחים על גורמים שמעלימים מס.

ובכל זאת, ההערכות של האוצר ורשות המסים מתבססות על נתוני הבנק העולמי, שכאמור משקללים גם הכנסות ממקורות לא חוקיים, שהמדינה מבקשת למגר ולא למסות. כך שגם אם רשות המסים תצא למלחמת חורמה בהון השחור, קשה לראות כיצד מדינת ישראל תצליח לגבות בהיקפים הללו או בהיקפים דומים להם בשנים הבאות.

מרשות המסים נמסר: "הכלכלה השחורה נאמדת בסכומי עתק של עשרות עד מאות מיליארדי שקלים, וקיים קושי אמיתי לאמוד היקפים של תופעה שבמהותה חפצה להישאר חבויה".

לגבי בעיית הפערים נמסר מהרשות כי "לכאורה יש סתירה בין ההכנסות המדווחות לבין הקריטריונים במרשמים שלנו. ואולם, הסקר של ארגון ה־OECD על הכלכלה הלא מדווחת התבסס על נתוני החשבונאות הלאומית, תוך הכרה בעובדה שהם אינם מלאים - עבור ישראל לא קיימים נתונים לגבי כלכלה שמקורה בפלילים. התוצאות שהוצגו בעבודת המחקר המקיפה של הבנק העולמי התבססו על מודלים מאקרו־כלכליים".