האוצר בדרך לבור תקציבי של 17 מיליארד שקל

"בלי צעדים משמעותיים מאוד למשרד האוצר יהיה קשה מאוד לעמוד בתקרת הגירעון ב־2015". כך מתריע ד"ר עדי ברנדר, מנהל אגף מאקרו־כלכלה ומדיניות בבנק ישראל, בשיחה עם "כלכליסט". לדבריו, "גם אם באוצר יחליטו להעלות את יעד הגירעון ל־3% (כפי ששר האוצר הצהיר שיעשה במסיבת עיתונאים לפני שבועיים — ש"א), הם עדיין לא יוכלו לעמוד בו בלי להביא צעדים מתאימים. אמרנו להם כבר בסוף דצמבר שזה מה שיהיה, כשהם החליטו לבטל את העלאת מס הכנסה בתחילת 2014. אמרנו להם ששנת 2014 תהיה בסדר, אבל זה רק יגדיל את האתגר ל־2015. וזה בדיוק הסכום שחסר להם עכשיו".

ברנדר הוא האיש היחיד שעוקב אחרי נתוני האוצר, אוסף אותם, ומתריע כל אימת שנבחרי הציבור מבטיחים לציבור הבטחות שחורגות מהמסגרת התקציבית המותרת. במאי האחרון הוא פרסם תחזית מבהילה, שלפיה ההבטחות של הפוליטקאים חורגות במיליארדים רבים בשנה הבאה מהמסגרת המותרת, וכתוצאה מכך יהיה צורך בקיצוצים נרחבים בתקציב 2015. במקביל, הוא חזה כי בהכנסות המדינה יהיה חור של כמה מיליארדי שקלים נוספים.

בעקבות הפרסום ההוא "כלכליסט" ביקש מבנק ישראל את הטבלה המלאה, כלומר את פירוט המספרים שמראה בדיוק היכן וכמה חורגת הממשלה במה שהיא הבטיחה לציבור. בסוף השבוע ניאות בנק ישראל להעביר ל"כלכליסט" את המספרים, והם נחשפים כאן לראשונה.

בשורה התחתונה, האוצר צריך להתמודד כרגע עם בור בתקציב בגודל של 17 מיליארד שקל: ההתחייבויות שפיזרה הממשלה בשנה החולפת חורגות כרגע ב־6.5 מיליארד שקל מהמותר; ותחזית ההכנסות נמוכה ב־10.5–5.5 מיליארד שקל ממה שהממשלה צריכה כדי לעמוד ביעד הגירעון (הטווח נובע מאי־הבהירות לגבי מה יהיה אותו היעד כרגע). וכל זה עוד לפני שהבאנו בחשבון את התוספות הצפויות למשרד הביטחון כתוצאה מהמלחמה בעזה.

בשיחה עם "כלכליסט" מעריך ברנדר כי הסיכוי שהגירעון ב־2015 יהיה 3% הוא נמוך מאוד, וההערכות בירושלים הן שהוא יגיע כנראה ל־3.5% (הרבה יותר מהיעד המקורי של 2.5%). אם הפעילות הכלכלית תאט, והמשק לא יצמח ב־3%, הגירעון יהיה אפילו גבוה יותר. כל זה בניגוד גמור למספרים שמשדרים פקידי האוצר בשבועות האחרונים.

אם העניין הזה עם הגירעון נשמע לכם חשבונאי מדי, ברנדר מסביר בפשטות כיצד אתם תהיו אלה שישלמו את מחיר הגירעון: "מה שהממשלה עושה זה לתת למשקי הבית לשלם פחות מסים היום, אבל הם יידרשו לשלם יותר מסים בעתיד. וכשמשקי הבית יצטרכו לשלם יותר מסים, זה עלול לקרות כשהריבית תהיה גבוהה יותר, כך שהם יצטרכו לקחת הלוואות בריבית גבוהה יותר בשביל הצריכה השוטפת". כלומר, בשורה התחתונה, לציבור רק נדמה שהממשלה הפחיתה לו את המסים. בפועל, זו רק אנקדוטה של שנה או שנתיים. מתישהו האשראי הזה ייגמר, והציבור יצטרך לשלם את המחיר.

"לאוצר אין איפה לקצץ, אז התשתיות ייפגעו"

לפי ד"ר ברנדר, כאב ראש של משרד האוצר גרוע במיוחד בצד ההוצאות, משום שכבר היום היקף השירותים הציבוריים של הממשלה ביחס לתוצר הוא הנמוך ביותר מבין מדינות המערב, מה שהופך את הקיצוצים הנדרשים לכמעט בלתי אפשריים. "לאגף התקציבים כבר אין דברים קלים לקצץ מהם. אז מייבשים את התשתיות וזה פותר קצת את הבעיה, אבל בסוף אין תשתיות. אז הכביש החדש לירושלים יתעכב וכך גם הרכבת הקלה בתל אביב. זה אולי פותר בעיה השנה, אבל בסוף אלה צרכים אמיתיים", אומר ברנדר.

כפי שברנדר מזכיר, הבעיה היתה יכולה להיות קטנה יותר, אלמלא לפיד החליט לבטל את העלאת המסים שתוכננה בתחילת השנה. אגף התקציבים תכנן להשתמש השנה בכל מיני עודפים שנוצרו בתקציב (כאמור, משרד התחבורה לא ניצל את מלוא הכסף שלו, הרשויות המקומיות לא בנו מספיק מעונות יום ועוד) כדי להוסיף כסף למערכת הביטחון ולהתחייבויות אחרות שלו. אבל אז הגיעה המלחמה, וכל העודפים בתקציב ישמשו רק לכיסוי עלות הלחימה.

עדי ברנדר. "הסיכוי לגירעון של 3% הוא נמוך" צילום: עומר מסינגר

וזה בדיוק המסר של בנק ישראל, זו בדיוק הסיבה שמבחינתם הגירעון צריך להיות נמוך. בסביבה גיאו־פוליטית בעייתית כמו של ישראל, כשבכל רגע נתון יכולים לפרוץ מלחמה או משבר כלכלי, הגירעון צריך להיות נמוך כדי שנצליח להתמודד איתם בקלות יחסית (כפי שקרה ב־2008). אחרת, הגירעון עלול להגיע ל־5% ויותר, מה שעלול להסיג לאחור את המשק כולו, ואיתו את רמת החיים של הישראלים.

בשביל להמחיש עד כמה לדעתו ניהול התקציב של השנה הבאה נעשה בצורה בעייתית, ברנדר מדגיש כי תקציב 2013–2014 נבנה בצורה מוצלחת, בעיקר בגלל יישום ההחלטה להפחית את יעד הגירעון בהדרגה. ב־2012 יעד הגירעון היה כ־4%, בשנה שעברה קצת יותר מ־3%, והשנה הוא צפוי לעמוד על שיעור דומה (והיה נמוך יותר אלמלא צוק איתן).

בשורה התחתונה, כל עוד המשק הישראלי צומח ב־3% בלבד, וכל עוד הוצאות הביטחון כל כך גדולות, הדרך היחידה לתת לציבור הישראלי את מה שהממשלה מבטיחה לתת לו — כבישים, חינוך, בריאות ועוד — היא העלאת מסים.

הממשלה פיזרה יותר מדי הבטחות ללא כיסוי

לפקידי האוצר יש טייס אוטומטי. מדובר בשם חיבה שהם העניקו לאוסף שהם מכינים מכל ההבטחות שנבחרי הציבור פיזרו לציבור במהלך השנה החולפת. מעונות יום חדשים? הצלת בית החולים הדסה? רפורמה ברשות השידור? מענק לאינטל? כל אלה ושורה ארוכה של הבטחות נוספות הולכות לטייס. אבל מה עושים אם הפוליטיקאים הבטיחו יותר מדי, ואין מספיק כסף? פשוט מאוד. בכל שנה מחדש, עם אישור התקציב, הממשלה מקצצת קצת מההבטחות שלה. ככה, בשוליים. הבעיה היא שהיקף ההבטחות שיקוצצו ממסגרת התקציב של השנה הבאה גדול במיוחד.

תקציב המדינה כולו אמור לגדול בשנה הבאה ב־7.5 מיליארד שקל בלבד. אבל ההבטחות העודפות של הממשלה מהשנים האחרונות מצטברות ל־15.2 מיליארד שקל. וזה עוד לפני שמשקללים את ההתחייבויות האחרונות שלה.

התקציבים הגדולים ביותר של הממשלה הם תקציב הביטחון, תקציב החינוך, תקציב הבריאות ותקציב התחבורה. יחד, מדובר ביותר מ־160 מיליארד שקל (כמחצית מתקציב המדינה כולו). בכל התחומים האלה הממשלה הבטיחה יותרממה שהיא מסוגלת לתת.

ראשית, במאי 2013 החליטה הממשלה כי מערכת הביטחון תקבל בשנה הבאה תוספת של מיליארד שקל. כבר עתה ברור כי מערכת הביטחון תקבל סכום גבוה בהרבה, לא רק בגלל המלחמה בעזה, אבל בואו נניח לרגע שמדובר רק במיליארד.

תקציב החינוך אמור לקבל תוספת של 3.7 מיליארד שקל, הכוללים תוספות לשכר של המורים שמצטרפים להסכמי אופק חדש ועוז לתמורה, תוספת למערכת ההשכלה הגבוהה כחלק מתכנית רב־שנתית, שנחתמה בסוף 2010, ותקציבים להמשך בניית גני טרכטנברג לילדים בגילי 3–4. הסכום הזה לא כולל עוד מיליארד שקל שהיו אמורים ללכת ליישום חוק לימודים ארוך לגילי 3–4, שהממשלה כבר החליטה לבטל.

מערכת הבריאות אמורה לקבל בשנה הבאה 2.2 מיליארד שקל. חלק הארי של הסכום נועד לכסות את הגירעונות של בתי החולים וקופות החולים כפי שקורה מדי שנה (כי מערכת הבריאות מתוקצבת מלכתחילה בחסר). עם זאת, הסכום הזה לא כולל את מה שהממשלה התחייבה לתת לבית החולים הדסה במסגרת תוכנית ההבראה שלו, כך שבפועל התוספת צריכה להיות גבוהה יותר.

יאיר לפיד וקרנית פלוג. הבור בתקציב עוד לא כולל הבטחות שלא תומחרו צילום: עמית שעל

תחום תשתיות התחבורה אמור לקבל בשנה הבאה תוספת של 1.7 מיליארד שקל לסלילת כבישים, למתיחת מסילות רכבת חדשות ולהרחבת מסילות קיימות, להקמת מחלפים ועוד. למזלו של משרד התחבורה (תלוי איך מסתכלים על זה), הוא לא הצליח לקיים את כל ההבטחות שלו השנה, כך שהוא יתחיל את השנה הבאה עם עודף של 1.5 מיליארד שקל. אלו עודפים מכבישים שלא נסללו ורכבת קלה שלא הוקמה, כי משהו לא תקתק כמו שצריך השנה.

רק שהעניין לא נגמר במשרדים הגדולים, כי הממשלה פיזרה עוד הבטחות שלא תומחרו עדיין, או כאלה שתומחרו אך לא ברור כמה מהסכום הנדרש יידרש כבר בתקציב 2015. קחו נשימה, זה ארוך: סיוע מיוחד לניצולי השואה (כ־900 מיליון שקל); תשלום דמי הבראה לעובדי המגזר הציבורי (שנדחו מ־2013 כתוצאה מהסכם בין לפיד לעופר עיני) בגובה של 700 מיליון שקל; תוספות למשרד לביטחון הפנים (500 מיליון שקל); תוכניות לשילוב חרדים וערבים במעגל התעסוקה ותוכניות נוספות בתחום משרד הכלכלה (כ־600 מיליון שקל); ועוד שורה של הבטחות ליתר משרדי הממשלה בגובה כולל של 1.6 מיליארד שקל.

וגם פה המספרים לא עוצרים. כי אפילו אם הממשלה לא היתה מתחייבת לכלום בשנתיים האחרונות, הבטחות העבר תמיד יזנבו בה. וכך, היא תידרש להוסיף בשנה הבאה 700 מיליון שקל לתשלומי פנסיה תקציבית לגמלאי המדינה ולפנסיונרים בקרנות הפנסיה שהולאמו בתחילת שנות ה־2000; עוד 1.1 מיליארד שקל יצטרכו ללכת לביטוח הלאומי לכיסוי קצבאות שהממשלה מחויבת לכסות; ועוד תוספת של חצי מיליארד שקל שהממשלה צריכה לשלם לביטוח הלאומי כריבית על הלוואה שהיא לוקחת ממנו.

כאמור, כל המספרים האלה מסתכמים ב־15.2 מיליארד שקל. כמעט כפול מהסכום המותר לה. תורידו מהמספר הזה 1.2 מיליארד שקל שהממשלה תחסוך בשנה הבאה בתשלומי ריבית על החוב שלה (בעיקר בגלל שהריביות בשווקים היום נמוכות יותר, והממשלה בהובלת החשבת הכללית באוצר השכילה לנצל זאת ולמחזר קצת מהחוב שלה), והגעתם למספר הסופי — 14 מיליארד שקל.

14 מיליארד שקל. זה סכום ההבטחות שהממשלה הבטיחה להוציא, כשבפועל מותר לה להוציא רק 7.5 מיליארד. כלומר היא תידרש לקצץ כ־6.5 מיליארד שקל (לפחות). מאיפה? סביר להניח שחלק הארי יקוצץ מתקציבי התחבורה ותשתיות אחרות. כלומר, אם צפוף לכם בכבישים, אתם מבלים יותר מדי זמן בפקקים, או מאוכזבים שאין לכם תחבורה ציבורית נורמלית, אנא נשכו שפתיים, זה צפוי להימשך כך עוד זמן מה.

ולא נעים לומר, אבל זה רק הטייס האוטומטי. מלבדו, יש עוד המון כסף שהממשלה צריכה לשלם. מענקי פרישה נדיבים לעובדי תעש הפורשים, לעובדי רשות השידור שיפרשו, כסף להצלת בית החולים הדסה, מענק לחברת אינטל שאמורה להקים מפעל חדש בישראל, מיליארד שקל בתוספת שכר לעובדי המגזר הציבורי שלפיד הבטיח ב־2013 שישלם ב־2015, ועוד תוספות אדירות למערכת הביטחון בגובה של 5 מיליארד שקל לפחות.

מינוס בעומק של 10 מיליארד שקל

עד כמה שהמצב בצד ההוצאות של 2015 גרוע, הוא רק חצי מהתמונה השלמה. כי הבעיה נמצאת לא רק בצד ההוצאות של הממשלה, אלא גם בצד ההכנסות שלה. הכנסות הממשלה בשנה הבאה מכל המקורות האפשריים (בעיקר מסים, אבל גם מאגרות, דיבידנדים של חברות ממשלתיות, תמלוגים ומקורות נוספים) צפויות לעמוד על 307.2 מיליארד שקל, לפי בנק ישראל.

הסכום הזה נאה, אבל הוא לא מספיק. בקופה חסרים עוד 10 מיליארד שקל כדי שהממשלה תצליח לעמוד במגבלות הגירעון שהיא עצמה קבעה לעצמה. הגירעון הוא ההפרש בין ההוצאות של הממשלה (כלומר השירותים שהיא נותנת לציבור) לבין ההכנסותיה. ככל שהגירעון גבוה יותר, כך הממשלה צריכה לקחת הלוואות משווקי ההון בישראל ובעולם כדי לממן את הפער שנוצר. וככל שההלוואות גדולות יותר, כך הריבית שישראל תשלם עליהן גבוהה יותר. ותשלומי ריבית, כפי שיודע כל מי שלקח משכנתא, הם סתם כסף שהולך לפח.

הכנסות המדינה הצפויות ב־2015 לא יספיקו כדי לעמוד ביעד הגירעון משתי סיבות עיקריות. ראשית, שר האוצר יאיר לפיד ביטל בתחילת השנה את העלאת המסים שהיתה אמורה להיכנס לתוקף, וקופת המדינה איבדה כ־3–4 מיליארד שקל בשנה. בהמשך, הוא הבטיח להעניק פטור ממע"מ לזוגות הצעירים שיקנו דירות חדשות, שיביאו לאובדן של עוד 2.5 מיליארד שקל בשנה. נוסף על זה, הכלכלה העולמית מדשדשת והמשק הישראלי נכנס להאטה, וכשזה קורה, גם ההכנסות ממסים יורדות.

בשורה התחתונה, אם משלבים את החריגה בצד ההוצאות יחד עם החור בצד ההכנסות, ללפיד חסרים יחד כ־17 מיליארד שקל. אם המשק יצמח בקצב נמוך מ־3%, החור יהיה גדול עוד יותר.

התרחיש ל־2015 היה ידוע מראש ומזמן

לפני כשנה, ב־18 ביולי 2013, אחרי יום מפרך של דיונים והתקוטטויות סביב חוק ההסדרים, כתב לפיד בדף הפייסבוק שלו את הדברים הבאים: "התקציב שיגיע לכנסת, לא רק ישקם את הכלכלה שלנו, הוא גם יוציא אותה לדרך חדשה. אבל אנחנו לא מסתפקים בזה. בתוך שנה וחצי מצבו של מעמד הביניים יהיה טוב מאי פעם. למה? כי הפכנו את הקיצוץ הזה גם להזדמנות צמיחה: מחקנו סעיפים בזבזניים שהסתתרו שנים בתוך ספרי תקציב עבים, חתכנו מהמגזרים השמנים ביותר את הכספים שזרמו אליהם בלי הפרעה, שינינו את כללי המשחק מול חברות הענק, התחלנו בתהליך הוצאתם של עשרות אלפי חרדים לשוק העבודה בזכות חוק השוויון בנטל".

לשר האוצר יש עוד חמישה חודשים בשביל לעמוד בהבטחה שכתב בפייסבוק. וכבר עתה ברור שכשיגיע הדדליין בתחילת 2015, מצבו של מעמד הביניים לא יהיה טוב יותר במאומה. החלק העגום ביותר בסיפור הוא שהמצב הזה היה צפוי מראש, והיה ידוע ללפיד עוד לפני שכתב את הפוסט ההוא, בוודאי בזמן שכתב אותו.