ריכוזיות, חסמי יבוא ומיסוי גבוה מייקרים את המזון בישראל

השווקים בישראל סובלים מריכוזיות גבוהה ותחרות נמוכה, המסחר מוגבל ויבואנים זרים מתמודדים עם הגבלות נרחבות ומסים כבדים. זוהי השורה התחתונה בניתוח של השוק הישראלי שפרסם בסוף חודש ספטמבר המגזין הבינלאומי היוקרתי Global Competition Review (GCR), העוסק בדיני תחרות והגבלים עסקיים. הירחון שיוצא לאור בלונדון עורך מדי פעם סקירות עומק על מדינות בעולם, והתמקד בגיליונו האחרון בניתוח חוק המזון הישראלי, שמטרתו להגביר את התחרות בשוק המקומי כדי להוריד את יוקר המחיה. בנוסף, ערך המגזין ראיון מקיף עם הממונה על ההגבלים העסקיים דיויד גילה.

הריכוזיות אחראית לכל

בסקירה ההיסטורית של השוק מציינים במגזין כי הבלעדיות על שיווק מוצרים בשוק הישראלי הוענקה בעבר כגמול למי שבחר להשקיע במדינה. ההתנהלות הזו מורגשת עד היום, כששווקים רבים בארץ נשלטים על ידי שחקן אחד או שניים דומיננטיים. הניסוח של המגזין אולי מעודן, אבל הקביעות שלו משקפות מצב מאוד בעייתי מבחינת התחרותיות במשק הישראלי.

המגזין מזכיר מחקר שפרסמה ביוני 2013 מחלקת המחקר של הכנסת, לפיו חמש יצרניות המזון הגדולות - תנובה, שטראוס, אסם, החברה המרכזית למשקאות, ויוניליוור ישראל - חולשות על 43% מכלל הייצור. בתחום מוצרי החלב שאותו מביא המגזין כדוגמא, תנובה שולטת על יותר מ־70% מהשוק. ביחד עם המתחרה שלה שטראוס, הנתון הזה מתקרב כבר ל־100%. במילים פשוטות יותר: תנובה ושטראוס הן תאגידי ענק שחולקים ביניהם את השוק, מה שמקשה על מתחרים חדשים להשתלט על נתח שוק משמעותי. המספר המועט של מתחרים גם מקל על שתי החברות ליישר קו מבחינת מחירים, וזאת מבלי שיהיה להן צורך להחליף מידע או לתאם מחירים - פעולות האסורות בחוק.

לתופעה הזו יש השפעה על המחירים. על פי המגזין, בעוד שהמשכורות בישראל נמוכות בחצי מאשר בארה"ב, המחירים על מוצרים ושירותים הם כפולים ביחס אליה. ב־2004, כך מציין המגזין, מחירי המזון בישראל היו נמוכים ב־10% מהממוצע במדינות ה־OECD, אך עד 2013 הם טיפסו ל־25% מעל לממוצע.

הממונה על ההגבלים דיויד גילה. הסביר את עמדת הרשות צילום: אוראל כהן

לא בטוחים בחוק המזון

המחאה החברתית בישראל, מציינים במגזין, הבהירה היטב כי הממשלה צריכה למצוא פתרון מהותי וארוך טווח לטיפול ביוקר המחיה. באוגוסט 2011 הקים ראש הממשלה בנימין נתניהו את ועדת קדמי לבחינת המחירים והתחרות. הוועדה הגישה את המסקנות שלה לכנסת ביולי 2012, מהם עלה כי שוק המזון סובל מריכוזיות, הוא אינו תחרותי ואינו ידידותי לצרכן. עוד עלה כי השחקנים הגדולים מתנהגים ב"בריונות כלפי היצרנים והספקים הקטנים", לשון המגזין. ההצעה היתה להחיל חוק חדש: החוק לעידוד תחרות בסקטור המזון, או בקיצור חוק המזון. החוק עבר בכנסת במרץ, וצפוי להיכנס לתוקף בינואר 2015.

בהקשר של חוק המזון מציג המגזין ביקורת שנמתחת בין היתר מצד מומחים בתחום, ביניהם ראש תחום ההגבלים במשרד פישר־בכר־חן, עו"ד טל איל־בוגר, שמשרדה מייצג את תנובה, שטוענת כי "תעשייה רווית רגולציה כמו המזון דורשת יד מיומנת של מנתח, שהוחלפה בבולדוזר שמנסה לשטח את כל מה שנמצא בדרכו". במגזין מוסיפים כי יש מי שטוענים שרשות ההגבלים, שאמורה להיות גוף מקצועי ולא פוליטי, משמשת כעת ככלי ליישום יוזמות ממשלתיות. על פי המגזין חשש נוסף שמביעים אנשי מקצוע הוא כי הקנסות המתוכננים על הפרות וחוסר הוודאות הנובע מכך שהרגולציה מפורטת על גבי מאות עמודים, עלולים למנוע מעסקים להשקיע ולחדש, כך שהתחרות בעצם תיפגע.

בתגובה לשאלות המגזין, טען גילה כי הוא בטוח שהחוק יצליח להוריד במידה רבה את יוקר המחיה הגבוה במדינה. "התחרות תפחית בסופו של דבר את המחירים, וחוק המזון יוצר תחרות בצורה מקיפה ביותר", אמר. "מעבר לכך שהחוק מאפשר לנו למנוע מיזוגים בין רשתות סופרמרקט, הוא מונע גם מרשת אחת לפתוח באזור אחד עוד ועוד סניפים שלה בצורה שחוסמת את היכולת של חנויות אחרות להתחרות. אם רשת סופרמרקטים גדולה חולשת על יותר מ־30% מאזור, אנחנו יכולים למנוע מבעדה לפתוח סניפים נוספים, ואם היא חולשת על יותר מ־50% מהאזור, אנחנו יכולים לבקש מבית הדין להגבלים עסקיים לאלץ אותן למכור סניפים לרשתות אחרות".

גילה הוסיף שישנם גורמים נוספים שמובילים למחירים הגבוהים בישראל, כמו חסמי יבוא והכשרות. אלא שלשיטתו, "היעדר התחרות בשווקים עם ריכוזיות גבוהה מהווה חלק ניכר מהבעיה. חוקי הגבלים עסקיים נוקשים, חקיקה כמו חוק המזון וחוק הריכוזיות צריכים להיות מיושמים לצד עבודה על הסרת חסמי יבוא והורדת הדרישות המוגזמות לכשרות. אי אפשר להשתמש רק בכלי אחד ולהתעלם מכל השאר".

יש הטוענים כי גילה אופטימי מדי. היכולת של חוק המזון, טוב ככל שיהיה, לטפל בתופעה ששורשיה כה עמוקים הוא מוגבל. מבקרי החוק, שאינם מקרב יצרני המזון ורשתות השיווק שיש להם כמובן אינטרס כלכלי לבקר אותו, טוענים שרק פעולה קרדינאלית, כמו למשל פירוק תנובה למספר חברות, תוכל להניע תחרות אמיתית שתוביל לירידת מחירים.

הסוף לתמחור המוגזם?

מהלך נוסף שהניע גילה לאחרונה וזכה לביקורת מצד מומחים בתחום ההגבלים עוסק בהנחיה לפיה גביית מחיר מופרז מצרכנים על ידי מונופול תיחשב לניצול של כוחו לרעה. זאת אחרי למעלה מ־17 שנים שבהם לא נאכף האיסור בחוק לגבות מחיר לא הוגן מצרכנים. גילה קבע שהרשות עשויה להטיל קנסות מינהליים של עד 24 מיליון שקל על מונופול שיגבה מחיר הגבוה מ־20% מההפרש בין עלות הייצור למחיר המכירה.

עוד בימיו באקדמיה, עסק פרופסור גילה במחקרים בנושא התמחור המופרז שהוא נושא שנוי במחלוקת בעולם. "אנחנו מעוניינים להבהיר לסקטור הפרטי והציבורי את המדיניות בנוגע להתנהלות מסוימת, ותמחור מופרז הוא דוגמה מעולה לכך", אמר גילה בראיון. במגזין ציינו שעמדתו, וכן חוק קבוצות ריכוז המסמיך אותו לחלק הוראות עשה ואל תעשה למתחרים בשוק שבו התחרות מועטה, הם התרחקות מהנורמות הבינלאומיות.

"ישראל ייחודית מהבחינה הזו שמדובר בכלכלה קטנה שאינה חשופה מספיק לייבוא ומאופיינת בשווקים רבים עם ריכוזיות גבוהה", טען גילה בתגובה. "הרשות הגיעה למסקנה כבר מזמן שהחוקים המסורתיים לא מספיקים כדי להתמודד עם הבעיות הללו, שכן הן אינן נגרמות בהכרח מקיומה של חברה שלטת בשוק או בשל מגבלות על המסחר".

גילה גם הגיב לביקורת, שהושמעה בעבר על ידי בכירים בשוק המזון כגון יו"ר החברה המרכזית למשקאות רוני קוברובסקי, לפיה הוא נוטש את תפקידו כמחולל תחרות ומתמקד בצרכנים. "זה נכון שמבחינתנו התפקיד המרכזי הוא קידום התחרות, בתקווה שהתחרות בסופו של דבר תעשה את העבודה", אמר גילה. "אך אין פירוש הדבר שאיננו יכולים להשתמש במומחיות שלנו באיסוף וניתוח מידע כדי לפקח על המחירים היכן שהתחרות לא עובדת".

"התרבות בישראל היא שלא מלשינים זה על זה"

חלק מהראיון עם גילה ב־GCR עסק בשימוש בהליכים פליליים בעבירות על חוקי הגבלים עסקיים. במגזין ציינו כי עונש המאסר הארוך ביותר שהוטל על אדם שהורשע בעבירת קרטל בישראל הוא תשעה חודשים (קרטל המרצפות), לעומת עונשים של כמה שנות מאסר בארה"ב על עבירות דומות.

"אכן הענישה המסורתית על עבירות פליליות היא נמוכה במידה ניכרת מאשר העונשים המוטלים על עבירות מקבילות בארה"ב", הודה גילה. "למרבה המזל, אנחנו רואים שינוי לעבר טיפול נוקשה יותר במקרים פליליים. אני חושב שסימן ראשוני לכך בא לידי ביטוי בחודשיים מאסר שהוטלו על מנכ"ל שופרסל אפי רוזנהויז, לאחר שהורשע בהפעלת לחץ על ספקים להפסיק להציע הנחות ליריבה הגדולה ביותר שלה בשוק הקמעונאות - מגה".

במגזין ציינו בהקשר זה כי תוכנית החסינות לחושפי קרטלים, ולפיה שותף בקרטל שידווח עליו ראשון יזכה להגנה מהליכים פליליים, נחלה כישלון.

"אני מודה שהתוכנית לא התגלתה כאטרקטיבית לעסקים הישראליים", אמר גילה. "כדי שתוכנית מסוג זה תעבוד, המקל - כלומר העונשים - חייב להיות חמור מספיק. ישראל היא מדינה קטנה והתרבות היא שלא מלשינים זה על זה, כך שרק לעתים רחוקות משתמשים אנשים בתוכנית. אני חושב שברגע שהעונשים יהפכו חמורים יותר, התמריץ להשתמש בתוכנית יגדל".

גילה הוסיף כי "בשלב זה מרבית המקרים הפליליים שלנו אינם נפתחים ביוזמת חושפי שחיתויות, אלא בשל תלונות וחקירות מטעם המשרד".