התקציב תקוע, אבל יש עודפי רזרבות לביטחון

52 מיליארד שקל. זה הסכום שחברי ועדת הכספים של הכנסת העבירו מצד לצד בתקציב המדינה מתחילת השנה ועד לתחילת נובמבר. כ־23 מיליארד שקל מתוכם לפחות הועברו בין המשרדים השונים. והסכומים הללו לא סופיים כלל. כבר השבוע מתבקשת הוועדה להעביר עוד 3.6 מיליארד שקל לביטחון על חשבון עודפי רזרבות מתקציב 2013, כשבמקביל "נתגלתה" לפתע רזרבה של 1.54 מיליארד שקל שלא נוצלה בשנה שעברה. ויש עוד חודש שלם עד סוף השנה, שאותו חברי הכנסת, האוצר ומשרדי הממשלה השונים ירצו לנצל כדי להעביר כמה שיותר תקציבים, ודאי אם הבחירות יוקדמו בסוף.

העברות תקציביות הן הכלי שבאמצעותו אגף התקציבים במשרד האוצר מנהל את התקציב בפועל במהלך השנה, לאחר שהתקציב המקורי מאושר בממשלה ובכנסת. לכאורה, זהו כלי ניהולי שנועד לאפשר למשרד האוצר להתאים את התקציב להתפתחויות בלתי צפויות כמו מלחמה, מחאה חברתית, החלטות ממשלה יקרות מאוד, הסכמי שכר שנחתמים במהלך השנה וכיוצא באלה. בפועל, בכל שנה האוצר יוזם שינויים של עשרות מיליארדי שקלים בתוך התקציב.

המשבר הקואליציוני נמשך לפיד ביום שבת: "הכול תקוע ונתניהו עומד מהצד" שר האוצר אתמול: "הדיור תקוע, התקציב תקוע, היחסים הבינ"ל שלנו בהידרדרות" כלכליסט, 13 תגובות לכתבה המלאה 

ההעברות תקציביות מגיעות לרוב ל־10% מהתקציב כולו, ואף יותר. בשנה שעברה, למשל, הועברו כ־60 מיליארד שקל, מתוכם 18 מיליארד שקל במסגרת העברות עודפי תקציב משנת 2012.

איך זה עובד? משרד האוצר מגיש לוועדת כספים בקשות להעברות תקציביות של הכנסת שאמורה לאשר אותן (בחלק קטן מהמקרים הוועדה אפילו לא אמורה לאשר אותן, אלא רק לדעת מהן) או לדחות אותן. עד לפני שנה כל המיליארדים הללו היו מתרוצצים ממקום למקום מבלי שחברי הוועדה בכלל יטרחו להגיע לדיון. פעמים רבות יו"ר ועדת הכספים היה יושב לבדו בחדר הוועדה יחד עם נציגי אגף התקציבים, ומאשר לבדו העברה אחרי העברה בתוך דקות ספורות.

נתניהו. לפיד מעוניין להישאר איתו בקואליציה צילום: רויטרס

בשנה ומשהו האחרונות גבר העניין של כמה מחברי ועדת הכספים במנגנון ההעברות התקציביות ובתוכן שלהן, עד כדי כך שפעמים רבות הדיון הטכני בהעברות הפך להיות דיון מהותי שמושך אליו חברי כנסת רבים ואת תשומם ליבם של התקשורת ושל הציבור.

שיאה של תשומת הלב הציבורית היה בעתירה לבג"ץ שהגישה לפני שנה חברת ועדת הכספים סתיו שפיר (העבודה), נגד עצם השיטה. הבג"ץ עדיין תלוי ועומד וצפוי להתברר רק בפברואר הקרוב, אבל בינתיים ההעברות ממשיכות כסדרן.

"כלכליסט" צלל למעמקי טבלאות האקסל של משרד האוצר, שמפרטות את ההעברות שכבר אושרו מתחילת השנה ואלה שעוד ממתינות לחברי ועדת הכספים, בניסיון למפות לא רק איפה הכסף, אלא מאיפה הוא בא, ולאן הוא הולך. הבדיקה נעשתה, בין היתר, בעזרת כלי המעקב אחר ההעברות התקציביות שפיתחו מתנדבי הסדנא לידע ציבורי. הכלי יושק רשמית בכנסת ביום רביעי הקרוב.

תקציב הביטחון כבר התנפח ב־11 מיליארד שקל

מדי שנה, תקציב הביטחון הוא הסעיף התקציבי שסופח אליו הכי הרבה מיליארדים מסעיפי תקציב אחרים בתקציב המדינה. על פי מסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, שבחן את השינויים בתקציב המדינה בשנים האחרונות, ב־2009 קיבל תקציב הביטחון תוספת של 7.9 מיליארד שקל במהלך השנה, ב־2010 הוא גדל ב־8.3 מיליארד שקל, ב־2011 ב־8.7 מיליארד שקל וב־2012 ב־9 מיליארד שקל.

מבדיקת "כלכליסט" עולה כי הגידול בתקציב הביטחון ב־2013 הסתכם ב־12 מיליארד שקל. 2014 טרם הסתיימה, אולם עד עתה נוספו לתקציב הביטחון 10.7 מיליארד שקל בעשר העברות שונות, ובשבוע שעבר העביר האוצר בקשה להעברת 3.6 מיליארד שקל נוספים, כאמור, כחלק מהסכום עליו סוכם כפשרה למימון צוק איתן.

חלק גדול מהסכום שמתווסף לביטחון בכל שנה לא באמת מנוצל בידו, אלא בידי שירותי הביטחון של ישראל הכפופים למשרד ראש הממשלה - השב"כ והמוסד - אך הכסף נרשם תחת תקציב הביטחון. כך זה עובד: ב־26 במאי השנה אושרה העברה של 6.9 מיליארד שקל לתקציב הביטחון באבחה אחת. אין לכך אישור רשמי, אולם ככל הידוע העברה תקציבית זו היא למעשה "הפשרת" תקציב השב"כ והמוסד שמקוטלג בתקציב המדינה בתחילת השנה תחת סעיף "הרזרבה הכללית".

אבל זו לא היתה ההעברה היחידה לתקציב הביטחון. ממש לא. באותו היום אישרו חברי הכנסת עוד 180 מיליון שקל לתקציב הביטחון ועוד 33.5 מיליון שקל מעודפי השנה הקודמת. ב־13 באוגוסט, על רקע המלחמה בעזה, אישרה ועדת הכספים תוספת של מיליארד שקל לתקציב הביטחון. ב־6 באוקטובר הועברו עוד 140 מיליון שקל. ב־4 בנובמבר העבירה ועדת הכספים עוד 1.75 מיליארד שקל, וב־18 בנובמבר עוד 450 מיליון שקל.

העברות גדולות נוספות שהיו בוועדת הכספים מתחילת השנה הן 888 מיליון שקל שעברו ביוני לתקציב משרד החינוך. ההעברה אושרה על ידי יו"ר ועדת הכספים ניסן סלומינסקי לבדו בתוך דקות ספורות, וכללה בין היתר 110 מיליון שקל שהועברו ל"ישיבות המעודדות גיוס".

מימין: סלומינסקי ולפיד. עוד לפני אישור התקציב האוצר יודע על חלק מההעברות צילום: אוהד צויגנברג

בנוסף, כ־2 מיליארד שקל במצטבר כבר הועברו למימון תוכנית ההפרטה המתמהמהת של תעש (ובעיקר עבור חבילות פרישה נדיבות למפוטרי החברה); כ־800 מיליון שקל במצטבר למימון הקפאת ההליכים בבבית החולים הדסה ותוכנית ההבראה שאושרה לו (שמקרטעת בימים אלה); 310 מיליון שקל הועברו לטובת הגדלת הסיוע לניצולי שואה; ועוד כ־300 מיליון שקל נוספו לתקציב המשרד לביטחון הפנים.

רזרבות סמויות, תת-ביצוע וקיצוצים רוחביים

החלק הקשה באמת בסיפור המורכב של ההעברות התקציביות הוא להבין מניין בא הכסף. אחת הסיבות לכך היא השיטה שבה הכסף עובר מצד לצד: תקציב המדינה מחולק לסעיפים שונים (למשל, סעיף 20 הוא תקציב משרד החינוך), שנחלקים בתורם לתת־סעיפים ולתת־תת־סעיפים וכן הלאה. בכל פעם שיש צורך בהעברת כסף מתת־סעיף אחד לאחר, האוצר מעביר בקשה לוועדת הכספים לאשר אותה.

אלא שהכסף לא עובר ישירות. ברוב המקרים האוצר מבקש להעביר את הכסף מתת־סעיף מסוים (או כמה) לסעיף הרזרבה הכללית בתקציב המדינה. מלבד היותו הסעיף שבו "חונה" תקציב שירותי הביטחון, תקציב הרזרבה הכללית משמש כמעין בריכה תקציבית אחת גדולה, שאליה זורמים הכספים מתתי־הסעיפים השונים, ומשם מועברים לתתי־סעיפים שונים לגמרי. בקיצור, כל העסק סבוך למדי, וקשה מאוד לעקוב אחרי כל שקל שזז מצד לצד.

הסיבוך הזה לא תמיד מאפשר לדעת איזה תקציבים נאלצו לספוג קיצוץ בשביל לממן תוספת תקציבית למקום אחר. כך, למשל,חלק מהתוספות האדירות לתקציב הביטחון הגיע מקיצוץ רוחבי בתקציבי משרדי הממשלה כולם (כ־2 מיליארד שקל), אבל חלק הגיע ממקורות לא ידועים. ייתכן שחלק מתוספות הגיע מרזרבות סמויות שונות שמשרד האוצר מחביאבתקציבי המשרדים השונים (לפחות מיליארד שקל הועברו בדרך זו) - אלו רזרבות שמיועדות לכאורה לאותם משרדים, אך בפועל להם אין אפשרות לגעת בהן מיוזמתם, והן משמשות את האוצר ככלי גיבוי.

מלבד זה, האוצר מעביר כספים מסעיפים שלא נוצלו למטרות שונות. כך, למשל, באופן מסורתי מועברים סכומי עתק מתקציב הסיוע במשכנתאות של משרד הבינוי (שלא מנוצל כמעט כלל מאחר שהריביות שמעניקים הבנקים למשכנתאות נמוכות מהריביות שהמדינה מעניקה) לתקציבים אחרים.

ביום שלישי הקרוב תדון ועדת הכספים בשורה של העברות כספים נוספות, בהיקף כולל של כ־2.5 מיליארד שקל.

מרבית הסכום הזה הוא טכני למדי, העברה של 1.9 מיליארד שקל שלא נוצלו בשנה הקודמת לתקציב השנה הנוכחית. אלא שעיון מעמיק בחומר שהועבר לוועדת הכספים עולה כי 1.54 מיליארד שקל מתוך הסכום מקורם ברזרבה הסמויה שהאוצר שומר בחלקים שונים של תקציב המדינה.

בשנה שעברה נותרו 6 מיליארד שקל של עודפי תקציב לא מנוצלים. מרביתם שימשו להגדלת תקציב הביטחון, המדען הראשי ומערכת הבריאות, וכעת מתברר כי האוצר שמר בצד עוד 1.5 מיליארד שקל לפחות, שכעת ככל הנראה יועברו למערכת הביטחון לכיסוי עלויות צוק איתן.

הוועדה תדון בהמשך השבוע גם בהעברת 3.6 מיליארד לביטחון, מתוכם 1.1 מיליארד שקל מעודפי הרזרבות של שנה שעברה. חצי מיליארד שקל נוספים יגיעו מהרזרבות המפוזרות בין משרדי הממשלה השונים בתקציב 2014, ו־2 מיליארד שקל מתת־ביצוע של משרדי ממשלה ב־2014 (לרוב מדוברבפרויקטים שלא התקדמו כמו שצריך או כאלה שלוקחים מספר רב של שנים). בניגוד לעודפי הרזרבה משנה שעברה, ההעברות על חשבון תקציב 2014 נחשבות כ"הלוואות" לביטחון, ובהמשך האוצר יצטרך איכשהו להחזיר אותן למשרדים שמהן נלקחו (וכמובן אז יתהדר ב"הגדלת" התקציב שלהם).

הבג"ץ, השיטה והשינויים בתקציב הקרוב

בדצמבר 2013 עתרה חברת ועדת הכספים סתיו שפיר לבג"ץ בדרישה למנוע שורת העברות תקציביות ספציפיות שאושרו בוועדת הכספים. זאת משום שבדיונים גילו נציגי האוצר כי כלל לא מדובר בהעברות שנולדו מצרכים חדשים, אלא כאלה שתוכננו מבעוד מועד. לטענת שפיר, הדבר מצביע על כך שהתקציב שהאוצר מביא לאישור הכנסת אינו התקציב האמיתי, משום שמלכתחילה הוא יודע בדיוק כיצד הוא צפוי לשנותו במהלך השנה, ולמעשה הופך את ועדת הכספים לחותמת גומי.

האוצר דחה את הטענות ונימק בפני בג"ץ את הסיבות לכל העברה והעברה. בנוסף, נציגיו טענו כי חלק מההעברות, אף אם הן ידועות מראש, הן חיוניות מסיבות שונות. כך, למשל, גם אם הממשלה החליטה לתקצב בתחילת השנה סכום מסוים לטובת סלילת כבישים, האוצר לא מתקצב בפועל 100% מהסכום משום שהוא מביא בחשבון שלא כל הכבישים ייסללו, ולכן מעמיד לטובת המטרה סכום נמוך יותר. אם בפועל קצב סלילת הכבישים יהיה גבוה יותר, האוצר יעביר כספים נוספים במהלך השנה.

בג"ץ הקציב לשפיר ולאוצר שלושה חודשים להגיע להסכמה על הדרך הנכונה לנהל את התקציב, אולם דבר לא עלה מהמגעים. הדיון הבא בעניין יתקיים בבג"ץ בפברואר, ועד אז ההעברות התקציביות ממשיכות לתקתק כמו שעון.

מה בכל זאת השתנה מאז הגשת הבג"ץ? ראשית, האוצר מקפיד להעביר את הבקשות להעברות תקציביות לוועדת הכספים מבעוד מועד ולענות על שאלות הח"כים לגביהן. שנית, בספר התקציב ל־2015 פירט האוצר חלק מההעברות הצפויות במהלך השנה. כך, למשל, האוצר צפוי להעביר 2.5 מיליון שקל מתקציב משרד הכלכלה לתקציב משרד הבריאות לטובת פרויקט הקמת בנק רקמות לאומי. אף שהפירוט אינו נרחב בצורה בלתי רגילה, זו תחילתה של שקיפות.