בלעדי לכלכליסט
קנדל ינהיג צוות שינסה לפתור את העימות סביב הגז
נציגי המועצה הלאומית לכלכלה ומשרדי המשפטים, האוצר והאנרגיה יתכנסו מחר לראשונה כדי לדון בבעלות המונופוליסטית של יצחק תשובה ונובל אנרג'י על מאגרי הגז בישראל. בהמשך צפויים להצטרף לדיונים הממונה על הגבלים ונציגי רשות החשמל
המדינה מקימה צוות ייעודי לפתרון סוגיית הבעלות על מאגרי הגז. ל"כלכליסט" נודע כי הצוות, שנקרא בשלב זה פורום קנדל על שם יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה יוג'ין קנדל שיעמוד בראשו, צפוי להתכנס לראשונה מחר בהשתתפות אנשי המועצה הלאומית לכלכלה, משרד המשפטים (שייוצג ככל הנראה בידי המשנה ליועמ"ש אבי ליכט), משרד האוצר ומשרד האנרגיה והמים.
- לפיד תוקף את החלטת גילה: "אני לא אוהב שמדינה חוזרת בה מהסכמיה"
- משה כחלון: "הגז טבעי הוא מונופול וצריך לפרק אותו. אני יודע לטפל במונופולים"
- נתניהו הורה למועצה הלאומית לכלכלה לבחון את משמעות המהלך של דיוויד גילה
במשרדי הממשלה מכנים את הצוות האמור מיני ועדת צמח 2, שכן גם הוועדה בראשות מנכ"ל משרד האנרגיה הקודם שאול צמח ניסתה לקדם רגולציה בתחום הגז עוד ב־2012, אך ללא הצלחה. חברי מיני ועדת צמח 2 הם אותם חברים שהרכיבו את רוב ועדת צמח המקורית, והשלב הבא בעבודת הצוות יהיה להכניס לתמונה גם את הממונה על הגבלים עסקיים דיויד גילה ואת רשות החשמל.
הסיבה לשיתוף שני אלה היא הרצון להשיג תמיכה רחבה ככל שניתן להסכמות על מבנה שוק הגז והפיקוח הראוי שיוטל עליו, כמו גם ניסיון להתחמק מהטעות שעשתה ועדת יוגב, כשניסתה לגבש ב־2014 רפורמה במשק החשמל, אך הדירה את הממונה על הגבלים ואת רשות החשמל מדיוניה וכך יצרה מתנגדים בולטים לרפורמה המתוכננת. הפעם, כך מקווים במשק האנרגיה, הטעות לא תחזור.
על שולחן הצוות יונחו מחר ארבע הדרישות של חברת נובל אנרג'י, שכרגע הקפיאה את פיתוח מאגרי הגז בישראל (ראו מסגרת). מלבדן תעלה לדיון נקודה חמישית שצריכה להטריד מאוד את הפקידים הבכירים: מה עושים עם הסכמי הגז שכבר נחתמו בין חברת החשמל וחלק מיצרני החשמל הפרטיים ובין מונופול הגז?
הטרור המצרי יצר מונופול
חברת החשמל ויצרני החשמל הפרטיים משלמים כיום למונופול הגז מחירים מונופוליסיטיים. ליתר דיוק, הציבור הישראלי משלם את המחירים האלה, משום שהם מתגלגלים במלואם לתעריפי החשמל. את העדות הטובה ביותר לכך שקיומו של מונופול גז גורר העלאת מחירים אפשר למצוא במחירים שחברת החשמל משלמת כיום לתמר עבור הגז שהיא רוכשת ממנה. אלה גבוהים משמעותית מהמחירים שעליהם הוסכם בטיוטת חוזה מוקדמת יותר שנחתמה בין הצדדים בשלב שבו הגז ממצרים עדיין התחרה בגז של תמר.
מנכ"ל דלק קידוחים יוסי אבו: "המדינה היא שהעדיפה שנצמיד את המחיר למדד המחירים לצרכן במקום למחיר הנפט בשביל למנוע תנודתיות. הנוסחה הזאת אינה לרעתנו, אבל גם אינה לטובתנו" צילום: נמרוד גליקמן
בסוף 2009, כשנה לאחר שנתגלה מאגר הגז תמר, חתמו השותפות במאגר על הסכם עקרונות (שנקרא LOI בעגה המקצועית - Letter of Intentions) מול חברת החשמל, שהיה אמור להיות בסיס להסכם הסופי בין הצדדים. באותה התקופה היו שני שחקנים בשוק הגז בישראל: קבוצת תשובה ונובל אנרג'י, שהחזיקו במאגר ים תטיס שעוד פעל אז ובמאגר הגז תמר שהתגלה, וחברת EMG של יוסי מימן, שהזרימה לישראל גז ממצרים.
הסכם העקרונות שנחתם הושתת על מחיר בסיס לכל יחידת אנרגיה ועל מנגנון שמצמיד את המחיר הזה לשלושה מרכיבים שונים: עלות ייצור החשמל, מחיר הנפט בעולם ושער הדולר. כלומר, אם מחיר הנפט, עלויות ייצור החשמל או שער הדולר היו עולים, מחיר הגז היה עולה בהתאם. אם הם היו יורדים, מחיר הגז שחברת החשמל קונה בו היה יורד בהתאם.
ואולם, אז קרה משהו ששינה את הכל. בפברואר 2011 פוצצו טרוריסטים מצרים את צינור הגז בסיני וקטעו בבת אחת את אספקת הגז ממצרים. הצינור תוקן, הגז חזר לזרום, אבל בחצי השנה לאחר מכן צינור הגז פוצץ חמש פעמים נוספות. באוקטובר אותה השנה, חודש לפני שהצינור פוצץ עוד פעמיים והושבת סופית, הממונה על הגבלים עסקיים דיויד גילה היה הראשון להבין את המציאות החדשה הנרקמת, והכריז שהוא מתחיל תהליך של שימוע בשביל לקבוע אם השחקן היחיד שנשאר בשוק - קבוצת תשובה ונובל אנרג'י - הוא מונופול גז. כעבור שנה, בנובמבר 2012, גילה קבע חד־משמעית שאכן מדובר במונופול.
בדצמבר 2011, חודש אחרי השבתת הגז ממצרים, חתמו השותפות במאגר הגז תמר על הסכם סופי עם חברת החשמל. אז רק גורם אחד יכול היה לספק גז, ומתברר שהמחיר עלה ב־20%.
הצמדה רק למעלה
הסיבה העיקרית לשינוי היתה החלפת מנגנון ההצמדה: בהסכם העקרונות המקורי מחיר הבסיס ליחידת אנרגיה (MMBTU) היה 4.5 דולר והוא היה צמוד לעלות הייצור, מחיר הנפט ושער הדולר. בהסכם החדש, לעומת זאת, המנגנון שונה לחלוטין. מחיר הבסיס חושב לפי מחיר חבית הנפט באותה התקופה (יותר מ־100 דולר לחבית) ולכן עלה ל־5.04 דולר ליחידת אנרגיה. נוסף על כך, לפי המנגנון החדש ההצמדה היתה למדד המחירים לצרכן בארה"ב בתוספת 1% בשמונה השנים הראשונות (אחרי שמונה שנים ההצמדה תהיה למדד מינוס 1%). מנגנון כזה משמעותו עלייה ממוצעת צפויה של כ־2.5% בשנה ב־20 השנים הקרובות. למעשה, בניגוד להסכם המקורי, בהסכם החדש בין חברת החשמל לבין מונופול הגז אין אפשרות סבירה שהמחיר יירד. הוא רק יעלה.
גילה ותשובה על קרע מאגר לווייתן. חמישה נושאים חשובים על הפרק צילום: עומר מסינגר, עמית שעל
מהי העלות של ההתייקרות הזאת? מכיוון שמדובר בחוזה ארוך טווח, ההערכה היא שהציבור ישלם למונופול הגז עוד 2 מיליארד דולר במצטבר עד שנת 2030. זה מחיר אובדן התחרות.
מונופול הגז אינו האשם היחיד במצב הזה. המדינה נתנה לו את האפשרות לעשות זאת. יתרה מזאת, במונופול הגז טוענים כי המדינה היא שחייבה אותו לחתום על חוזה המבוסס על הצמדה למדד המחירים לצרכן בארה"ב, במקום למחיר הנפט, אף שהחוזה הקודם של חברת החשמל עם קבוצת תשובה ונובל אנרג'י (כשעוד החזיקו רק במאגר ים תטיס, שהתחרה בגז ממצרים) היה צמוד להנפט.
מדוע משרד האוצר ורשות החשמל לא היו מעוניינים שהחוזה עם חברת חשמל יהיה צמוד למחיר הנפט? יוסי אבו, מנכ"ל דלק קידוחים (השותפה במאגר תמר), מסביר בשיחה עם "כלכליסט" כי באוצר ביקשו שהתנודתיות במחירי הנפט בעולם לא תגרום למחירי הגז להיות תנודתיים, כדי שתעריף החשמל שמשלמים הצרכנים לא יהיה תנודתי. "הם העדיפו את הוודאות וביקשו שנצמיד את זה למדד המחירים לצרכן, ואני מודה שיש לזה יתרונות מבחינתנו", אומר אבו ומוסיף: "כמו שאין בנוסחה הזאת דאונסייד, אין בה אפסייד".
במילים אחרות, אבו שולל את הטענה שמדובר במחיר שמשקף רווח מונופוליסטי, ומבחינתו בכל מקרה האשמה היא על המדינה ולא עליו. "הסכם שההצמדה בו למדד הוא מאוד מאוד נדיר. ההסכמים שלנו על הגז שאנחנו מייצאים צמודים למחיר הנפט", הוא אומר.
ומה באשר לתוספת של 2 מיליארד דולר שיצר מנגנון ההצמדה? "מחיר הגז בהסכם הכוונות הראשון עם חברת החשמל יכול היה להגיע לכ־7 דולר ליחידת חום, בהתאם למחיר הנפט באותה העת", אומר אבו. "ההשוואה בין ההסכמים לא נכונה כיוון שלא ניתן לדעת את מחיר הנפט לאורך חיי ההסכם, שהוא 15 שנה. זה בדיוק מה שהמדינה רצתה - ודאות ביחס למחיר הגז ומחיר החשמל".
הסיפור הזה תמוה במידה רבה משום שממילא כל החוזים של חברת חשמל עד לחוזה הנוכחי היו צמודים לנפט, ומחירי החשמל לא סבלו מתנודתיות גבוהה במיוחד בגלל שינויים במחירו. ממילא את התנודתיות הזאת אפשר לרסן בכל מיני אמצעים, ובכל מקרה, מכיוון שמדובר בחוזים לטווח ארוך, השינויים לא חייבים להיות תכופים מדי. במילים אחרות, ממש לא ברור מי העדיף להצמיד את המחיר למדד המחירים לצרכן, שפירושה מחיר שרק עולה, ומדוע.
ומה יקרה אם המדינה תדרוש עכשיו לפתוח את ההסכם ולהצמיד אותו לנפט? אבו עונה באופן חד משמעי שההסכם לא ייפתח מחדש, משום שכעת מחיר הנפט נמוך ואם הוא יחזור לסכומים גבוהים, המדינה תרצה שוב לפתוח את ההסכם - ואין לספקי הגז כוונה לעשות זאת.
מלבד זאת, אבו טוען שהשוני במחיר בין שני ההסכמים לא נובע מהעובדה שמאגר תמר הפך למונופול, אלא מסיבה אחרת לגמרי: עלות פיתוח המאגר והפקת הגז הפכה להיות גבוהה יותר בין מועדי חתימת שני ההסכמים. זה קרה משום שהמדינה לא הקימה מתקן קליטה לגז בצפון המדינה (בגלל התנגדויות תושבי המקום) ונותרה רק עם מתקן הקליטה הקיים באשקלון, דבר שהגדיל את עלויות הפקת הגז והקטין את הכמות שמאגר תמר יכול למכור.
בכל מקרה אנחנו נשלם
כך או אחרת, את הפער במחיר בין שני ההסכמים נרגיש כולנו בחשבון החשמל, מפני שרשות החשמל (הרגולטור שקובע את התעריף) מאשרת לחברת החשמל לגלגל את המחיר העודף אל חשבון החשמל. לכן המחיר שיורד עכשיו יכול היה להיות נמוך יותר לולא המחיר הגבוה שחברת החשמל משלמת.
ההשלכות רחבות אף יותר. ההסכם בין חברת החשמל למונופול הגז הוא הגדול ביותר בשוק, כי חברת החשמל היא צרכן הגז הגדול ביותר בשוק. אבל מאז ההסכם איתה חתם מאגר תמר על הסכמים נוספים, עם יצרני חשמל פרטיים (הגדולים שבהם הם החברה לישראל, דוראד ודליה אנרגיה). בשנים הקרובות יצרני החשמל הפרטיים האלה צפויים לייצר יותר ויותר חשמל, כך שחלקה היחסי של החברה בשוק הזה יקטן לכ־60% בשנת 2020.
יצרני החשמל הפרטיים ייצרו חשמל על בסיס גז, וההסכם שנחתם בין חברת החשמל לבין מונופול הגז הוא הבסיס לחוזים בין מאגר תמר לבין יצרני החשמל הפרטיים. גם בהסכמים שלהם ניתן לראות זינוק במחיר בין הסכם העקרונות המקורי שנחתם לפני שתמר היה מונופול לבין ההסכם הסופי שנחתם לאחר שהגז ממצרים הפסיק לזרום. כך למשל, מחיר הגז של חברת דליה אנרגיה זינק בכ־20%. מנגנון ההצמדה החדש, זה שמצמיד את המחירים למדד המחירים לצרכן בארה"ב ומוסיף עליהם אחוז שלם (ולאחר שמונה שנים מפחית אחוז), צץ לו בכל ההסכמים החדשים עם יצרני החשמל הפרטיים.
באופן תיאורטי חברת החשמל היא שחקן גדול בשוק הישראלי כדי שתהיה מסוגלת להוריד את מונופול הגז על הברכיים, גם אם אין שום ספק גז נוסף. למה? משום שאם חברת החשמל לא היתה מוכנה לקנות גז מהמונופול במחיר הזה, לא היה לו ממש למי למכור (ההסכם עם חברת החשמל הוא הסכם עוגן, בלעדיו השותפות במאגר תמר לא היו יכולות להשיג מימון מהבנקים לפיתוח המאגר ולהפקת גז).
אלא שיש בעיה בתיאוריה הזאת. במצב הנוכחי לחברת החשמל לא ממש אכפת באיזה מחיר היא קונה את הגז. אין לה תמריץ כלכלי אמיתי להתמקח על המחיר, משום שהיא יודעת שרשות החשמל תאפשר לה לגלגל אותו לתעריף החשמל שמשלמים הצרכנים (וממילא היא מונופול בייצור חשמל, הצרכנים לא יכולים לקנות חשמל ממישהו אחר). זו בדיוק הסיבה שמונופול הגז היה יכול להפקיע מחירים - לא היה אף אחד שיכול לעצור אותו.
ברשות החשמל היו מודעים לבעיה הזאת היטב. במאי 2012, במסגרת החלטה שפרסמה הרשות בנוגע להכרה בעלויות הגז הטבעי, היא הביעה במפורש את מורת רוחה מההסכמים שנחתמו. ברשות כתבו כי לדעתם העובדה שמספר ספקי הגז הצטמצם בעקבות היעלמות הגז ממצרים לא היתה אמורה להשפיע על מחירי הגז, ובכל זאת "הרשות סבורה כי מחירי הבסיס בהסכמים שנחתמו לרכישת גז טבעי מבטאים פערי עלויות לעומת הסכמי העקרונות, ועל כן עולה חשש כי הם אינם עולים בקנה אחד עם החלטת הרשות".
נוסף על כך, ברשות ציינו כי ההסכמים החדשים לא מאפשרים לחברת החשמל לסגת מהמחיר לכל אורך תקופת ההסכם, גם אם בינתיים ייכנסו לשוק ספקי גז חדשים. בהחלטתה ציינה הרשות כמה כשלים נוספים בהסכמים והציעה כי הרגולטורים ישתפו פעולה כדי לתקן את המצב. מאז חלפו שנתיים וחצי, והאסימון נפל לרגולטורים רק השבוע, לאחר שהממונה על הגבלים דיויד גילה הודיע כי אין בכוונתו לאפשר למונופול הגז להמשיך להתקיים.
באוצר לא אופטימיים כרגע
מי שעומדים כעת במרכז הביקורת על ההזנחה של סוגיית הפיקוח על משק הגז הם משרדי האנרגיה והאוצר. בעקבות החלטתו של גילה משרד האנרגיה כבר שלח לו מכתב, ובו הוא מצביע על פגיעה אפשרית במשק הגז הלאומי כמו גם ביחסים דיפלומטיים עם מדינות ערב, ומעריך שתוצאותיה יעלו למשק בכ־12 מיליארד שקל ובעיכוב של שלוש־חמש שנים בפיתוח המאגרים.
משרד האוצר מבחינתו הודיע שהוא מקבל את הביקורת שהוטחה עליו. עם זאת, סגן הממונה על התקציבים אודי אדירי אמר בשבוע שעבר בכנס התחזיות של "כלכליסט" שהוא לא בטוח שהמדינה לא איחרה את הרכבת בכל הקשור לפיקוח על יזמי הגז ואולי כבר מאוחר מדי. המשק הישראלי נשען על אספקת גז באמצעות צנרת בודדת של מאגר תמר, ובעוד שנה וחצי קיבולת ההולכה שלו תתמלא ויכולת אספקת הגז למשק תוגבל.
באוצר יודעים שגם אם המדינה תחייב את מונופול הגז להקים צינור הולכה שני או אפילו תעשה זאת בעצמה, אין כרגע מקום לחבר אותו לחוף. לפיכך באוצר ינסו להגיע להסכמות שיאפשרו את פיתוח המאגר תוך שמירה על תחרות במשק.
בתגובה לשאלה מדוע רשות החשמל אישרה את החוזה של מאגר תמר מול חברת החשמל השיבו ברשות כי "בסוגיית הצמדת הסכמי הגז למדד המחירים לצרכן בתוספת 1%, הרשות הביעה עוד לפני מספר שנים את הסתייגותה ממנגנון זה שנועד לנפח את מחירי הגז ולהשית עלויות של עשרות מיליארדי שקלים על צרכני החשמל בישראל. העובדה שתמר בחרה להצמיד מנגנון זה כעת גם ליתר הסכמי הגז החדשים מחמירה את הנטל על הצרכנים אף יותר".
