בנימין נתניהו מציג: קרקס תקציב המדינה

3.8.15 - זה התאריך הסופי, לעת עתה, שנקבע לישיבה שבה תתבקש ממשלת נתניהו הרביעית לעשות מה שעדיין נראה בלתי אפשרי: לאשר את תקציב המדינה ל־2015–2016. הישיבה הזאת כבר נדחתה לפחות שלוש פעמים, ולא ברור אם הפעם לא תידחה.

מה שברור הוא שראש אגף התקציבים במשרד האוצר אמיר לוי שלח בשבוע שעבר מכתב למנכ"ל משרד ראש הממשלה וליועץ המשפטי לממשלה ובו הסביר כי אם הישיבה לא תתקיים עד 3 באוגוסט, אגף התקציבים לא יוכל לעמוד בהוראות החוק. על פי החוק, שתוקן בכנסת לפני שבועיים, על הממשלה להגיש את תקציב המדינה לכנסת עד 31 באוגוסט.

לוי אינו אומר זאת סתם כך. רק לאחר אישור התקציב בממשלה — אישור שקובע בכמה יגדל התקציב בכללותו, מה תהיה תקרת הגירעון, אם ואילו מסים יועלו ומה יהיה התקציב של כל משרד ומשרד — יכולים פקידי אגף התקציבים לפרוט את ההחלטה לפרטיה. למשל, אם בישיבה יוחלט שתקציב משרד החינוך יהיה 50 מיליארד שקל, רק לאחר מכן יוכלו פקידי האגף לשבת מול אנשי משרד החינוך ולקבוע איך יתחלק תקציבו של המשרד. אמנם רובו של תקציב המשרד קשיח, בדומה למרבית משרדי הממשלה, אך ישנה עבודה שצריכה להתבצע בטרם יוגש ספר התקציב לכנסת, ואותה אי אפשר לעשות בפחות מארבעה שבועות.

ולכן, לדבריו של לוי, דחייה נוספת של הישיבה משמעותה היא שהממשלה תיאלץ להפר את החוק. לא שמישהו יתרגש מזה, אבל זה בטח לא יבשר טובות על יציבותה של הממשלה.

מאיפה הכסף?

הדחייה הזאת משאירה לראש הממשלה שבוע בלבד לסגור את כל מה שעדיין לא נסגר.

מה שעדיין לא נסגר הוא הפער בין כמות הכסף שמותר לממשלה להוציא בשנה הבאה (כלומר, גובה התקציב, שנקבע לפי כלל מתמטי שעליו הוחלט בימי הממשלה הקודמת) לבין גובה ההתחייבויות התקציביות שהפוליטיקאים הבטיחו לחלק. לפי הערכת בנק ישראל, הפער הזה הוא 10 מיליארד שקל.

זה לא הפער היחיד. ישנו גם העניין הזה עם תקרת הגירעון. על פי החוק הנוכחי, תקרת הגירעון קובעת שהוצאות הממשלה בשנה הבאה יכולות להיות גבוהות מהכנסות הממשלה בכ־25 מיליארד שקל ולא יותר. לפי האומדנים של בנק ישראל, לממשלה יהיו חסרים בשנה הבאה כ־6 מיליארד שקל לשם עמידה בהגבלה הזאת. בשורה התחתונה יש פה פער של 16 מיליארד שקל. זה גודל כאב הראש של ראש הממשלה, שיודע שאם התקציב שלו לא יאושר, המשמעות היא שהממשלה שלו תיפול.

לכן בשביל שהממשלה תוכל לאשר את התקציב, צריכים להתרחש בשבוע הקרוב כמה דברים בסדר הבא: נתניהו מוכרח לסכם עם שר האוצר משה כחלון ועם ראשי הסיעות שמרכיבות את הקואליציה כיצד יש לפרוס את עלות ההסכמים הקואליציוניים, שמגיעה ל־8 מיליארד שקל בשנה. זה הדבר הראשון שעליו לעשות.

במשרד האוצר כבר העלו כמה הצעות, בעיקר ליהדות התורה (שעלות ההסכם איתה גבוהה מ־4 מיליארד שקל בשנה), שמהותן דחייה או פריסה של העלאת קצבאות הילדים בשנתיים במקום בשנה אחת. כרגע, ביהדות התורה דוחים את ההצעות.

רק לאחר שיושג פתרון בזירה הפוליטית, יוכלו יתר המספרים להסתדר. סביר מאוד להניח שהפתרון שנתניהו ימצא לפלונטר הזה יכלול שינוי של המגבלה שקובעת מה יכול להיות התקציב בשנה הבאה, כך שהממשלה תוכל להוציא יותר כסף. בעיקרון תקציב השנה הבאה אמור לגדול (ריאלית) ב־8.5 מיליארד שקל, אבל ראש הממשלה עשוי להחליט עם שר האוצר וראשי הסיעות כי הוא יגדל ביותר — 10 מיליארד שקל או יותר. וזה עוד לפני שדיברנו על תקציב הביטחון ודו"ח ועדת לוקר, שהוגש לפני שבועיים אך נחשף לציבור רק בשבוע שעבר וחולל מהומת אלוהים.

אז אחרי שיימצא הפתרון הפוליטי, אם יימצא, השלב הבא יהיה להחליט על תקציב הביטחון לשנה הבאה. ואולם, אפילו אם המסגרת התקציבית תוגדל, ואפשר יהיה להוסיף 10 מיליארד שקל לתקציב המדינה כולו, ואפילו אם העלות של ההסכמים הקואליציוניים תיפרס לשנתיים, כך שבמקום 8 מיליארד שקל בשנה, עלותם תסתכם ב־4 מיליארד שקל בשנה — תקציב הביטחון יהיה בעיה.

מדוע? לפי הדוגמה הזאת יישארו לראש הממשלה ושר האוצר 6 מיליארד שקל שצריך לחלק בין כלל משרדי הממשלה. במשרד הביטחון רוצים את כל הסכום הזה ואף יותר מכך. ראש הממשלה יודע שכל שקל שיתווסף לתקציב הביטחון הוא שקל שצריך לקצץ ממשרדים אחרים — כאב ראש פוליטי.

נתניהו וכחלון צילום: אוהד צויגנברג

אם ראש הממשלה היה מאמץ את דו"ח ועדת לוקר לבחינת תקציב הביטחון (שהמליץ על הגדלת תקציב הביטחון ל־59 מיליארד שקל בתמורה לרפורמות), היה קל יותר לפתור את הבעיה התקציבית, משום שאגף התקציבים היה עושה מאמץ כדי לגרד תקציבים מרזרבות סמויות בשביל לאפשר את התוספת לתקציב הביטחון.

רק שבשביל לאמץ את דו"ח לוקר, או את חלקו, נתניהו צריך לפתור את הריב בין מערכת הביטחון למשרד האוצר. צמרת מערכת הביטחון יצאה למלחמת חורמה בהמלצות הדו"ח ובכותביו בטענות שרובן מופרכות כבר בתוך הדו"ח עצמו.

הגדלת הגירעון לא תספיק

איך שזה לא ייגמר, הצעד הבא יהיה להחליט אם להעלות מסים או לא. הואיל וראש הממשלה ושר האוצר כבר הודיעו כי לא יהיו העלאות מסים (לא של המע"מ ולא של מס ההכנסה), ההחלטה הזאת כבר התקבלה, ולכן ההחלטה הסופית שראש הממשלה ושר האוצר יקבלו תהיה להעלות את תקרת הגירעון — הוצאות הממשלה יגדלו והכנסותיה לא יגדלו.

לפי שעה ראש הממשלה ושר האוצר טוענים כי לא יגדילו את הגירעון מעבר ל־2.9% מהתוצר (שהם כ־10 מיליארד שקל יותר מהקבוע בחוק). אבל אם יקרה מה שתואר בפסקה הקודמות, הגירעון עלול לגדול בעוד כ־10 מיליארד שקל. מכך בדיוק חוששים בבנק ישראל.

וגם זה לא יספיק. עדיין יהיה צורך לקצץ במשרדי הממשלה בצורה רוחבית (ראו הרחבה במסגרת), אחרת הגירעון יהיה אפילו גדול יותר. רק אחרי שכל זה יקרה, אפשר יהיה להגיש את התקציב לאישור הממשלה. וכאמור, יש לה שבוע בלבד לכל זה. שיהיה להם בהצלחה. 

כל המשרדים מתנערים מאחריות

משרדי הממשלה לא ממהרים להגיב למכתבו של הממונה על התקציבים אמיר לוי משבוע שעבר, שקרא להם להחליט היכן במשרדם יחול הקיצוץ הרוחבי של 2016. מדובר בקיצוץ רוחבי של כ־3% (שהם כ־3 מיליארד שקל), שמטרתו לאפשר את מימון ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו להקמת הממשלה הנוכחית.

להתעלמות מהמכתב יש שני הסברים. ראשית, ייתכם שהמשרדים בורחים מאחריות ומעדיפים להפקיד אותה בידי האוצר, מה שמנציח את שליטתו ביתר משרדי הממשלה. שנית, ייתכן שההתעלמות היא טקטית ומטרתה לא לספק לאוצר מידע הנוגע למקומות שבהם באמת אפשר לקצץ, כדי שבעתיד לא ניתן יהיה ללחוץ את המשרדים מול הסעיפים הללו.

מכיוון שחלף המועד שבו יכלו המשרדים לדווח על החלטתם, המשמעות היא שאגף התקציבים יחליט איפה לקצץ. בכל מקרה, באוצר טוענים כי לא מדובר בקיצוץ, אלא בהקטנת התוספת למשרדי הממשלה. אך גם הקטנת התוספת מהותה קיצוץ, והתעלמות המשרדים משמעותה ניוון תפקודי מצדם.

שאול אמסטרדמסקי ועמרי מילמן