גפני שוקל להעיף מחוק ההסדרים את הכלי לריסון תקציבי

יו"ר ועדת הכספים משה גפני שוקל לפצל מחוק ההסדרים את הצעת החוק של משרד האוצר שמטרתה להגביל תקציבית את הממשלה, כך שלא תנפק הבטחות חסרות כיסוי תקציבי בשנים הבאות. מדובר בהצעת חוק שיזם אגף תקציבים וקרויה "הנומרטור", על שם המערכת הממוחשבת שפיתח האגף שעוקבת אחר ההשלכות התקציביות של החלטות הממשלה לשנים הבאות.

ההצעה ליצור את הנומרטור נולדה בעקבות הכישלון בניהול התקציב הדו־שנתי בשנים 2011–2012, אז סיימה הממשלה את השנה בגירעון כפול מהמתוכנן (כ־40 מיליארד שקל), בין היתר בשל צבירת התחייבויות תקציביות משנים קודמות שלא היה להן כיסוי.

גפני כבר קיים דיון אחד על הצעת החוק, ובשיחה עם "כלכליסט" אמר כי הוא מבין את חשיבותה, אך חושש מהגברת כוחו של אגף תקציבים באופן שיגביל את האפשרות של הח"כים לחוקק הצעות חוק בעלות משמעות תקציבית. לדבריו, בכוונתו לקיים דיון נוסף בהצעת החוק, אך הוא חושש שמסגרת הזמנים שנותרה עד לאישור תקציב המדינה ב־19 בנובמבר לא תאפשר דיון מעמיק בהצעת החוק, ולכן הוא שוקל לפצל אותה מחוק ההסדרים.

נתניהו וכחלון בעד הנומרטור

הצעת החוק להקמת הנומרטור היא הצעת דגל עבור אגף תקציבים. ראש האגף אמיר לוי גייס לשם כך את תמיכתם האישית של שר האוצר משה כחלון ובעיקר של ראש הממשלה בנימין נתניהו, שתומך בנומרטור מאוד, אף שבמהותו הוא כובל את ידיו ואת ידי הממשלה.

בינתיים, עד שוועדת הכספים תקיים את הדיון בהצעת החוק, אגף תקציבים מפרסם לראשונה את הנתונים התקציביים של השנים הקרובות, שמראים כיצד ולמה תקציב המדינה צפוי לגדול. זה נקרא "טייס אוטומטי", ומדובר בשם קוד לכל תוספות התקציב שצריכות להינתן לכל משרד או יחידה ממשלתית בשנים הבאות כתוצאה מתהליכים טבעיים (כמו תוספת לחינוך בגלל גידול טבעי במספר הילדים) וכתוצאה מהחלטות ממשלה שינויי וחקיקה נעשו במהלך השנה.

הטייס האוטומטי היה עד עתה הסוד השמור ביותר של האגף, שסירב לפרסם לציבור, לממשלה או לחברי הכנסת, מה מתווה הגידול התקציבי. כעת, במסגרת ניסיון לשנות גישה, הנתונים נחשפים - אבל, לא במלואם, אלא רק השורה התחתונה שלהם, כלומר בכמה תקציבי המשרדים השונים אמורים לגדול.

כך למשל, על פי הנתונים, תקציב החינוך אמור לגדול בשנים 2016–2019 ב־2.3 מיליארד שקל רק בשל הגידול במספר הילדים. זכרו זאת כששר האוצר הבא יתגאה בכך שהוסיף מיליארדי שקלים לחינוך בתקציב חברתי במיוחד. זה כסף שהיה מגיע בלאו הכי. תקציב פיתוח הרכבות, מנגד, צפוי דווקא להתכווץ בשלוש השנים הקרובות ב־100 מיליון שקל, מכיוון שאוצר מתכנן להביא את הכסף מגופי הפנסיה שילוו לרכבת ישראל את הכסף על ידי רכישת אג"ח. תקציבי הרכבת הקלה בתל אביב ובירושלים (הארכת קו הרכבת הקלה הקיים) צפויים לגדול בשלוש השנים הקרובות ב־1.1 מיליארד שקל.

האוצר לא מגלה כמה כסף הוא מתכנן לשים בצד לטובת הסכמי שכר שייחתמו מול ההסתדרות וארגוני עובדים נוספים, או כמה כסף הוא משריין לטובת מכרזים גדולים, או כמה כסף הוא שם בצד לטובת הנשמה מלאכותית של בתי החולים הממשלתיים המצויים בגירעון או של קופות החולים. באוצר חוששים כי אם ייחשפו מספרים אלה לציבור, הם יהוו רק נקודת פתיחה למשא ומתן מול הגופים הרלבנטיים, ולכן מטעמי שמירה על הקופה הציבורית, מוטב להשאיר אותם באפלה.

הנתונים מראים, בנוסף, כי כל משרדי הממשלה נמצאים במסלול קוהרנטי של גידול בהוצאות, למעט בתחום הביטחון, שם הכסף שמגיע בפועל גבוה בהרבה מההתחייבויות הכלולות בטייס האוטומטי. חלק מהפער הזה נובע מכך שאגף תקציבים משמר באופן מלאכותי את המצב הקיים שבו תקציב המוסד והשב"כ מופיע בעיקרון תחת סעיף "הרזרבה הכללית", אולם מיד עם תחילת השנה מועבר לתקציב משרד הביטחון.

גפני ידרוש בקרה

המטרה העיקרית של פרסום הנתונים היא לתמוך בנומרטור, שנועד להפוך את המצב הקיים כיום, ובו הממשלה מקבלת החלטות תקציביות במהלך השנה, חורגת מהמסגרת המותרת לה בחוק, ואז בסוף השנה נדרשת לקיצוצים רוחביים כדי לעמוד בהחלטותיה. מעתה על כל החלטה שמביאה לחריגה מהמסגרת המותרת בשנים הבאות, הממשלה תצטרך לבצע את הקיצוץ הנדרש כבר עם קבלת ההחלטה.

בנוסף, כדי למזער נזקים החלטות תקציביות יתקבלו אחת לחודשיים במקום אחת לשבוע, והאוצר יפרסם פעמיים בשנה לממשלה ולציבור את תמונת המצב התקציבית לשנים הקרובות. במסגרת הנתונים שהאוצר מפרסם עתה ניתן לראות כבר בשלב זה כי ב־2017 הממשלה חורגת בכ־5 מיליארד שקל ממה שמתיר לה החוק.

כרגע, המכשול העיקרי לנומרטור הוא גפני. באגף תקציבים מקווים כי יוכלו להגיע לנקודת שיווי משקל, כזו שמצד אחד תעניק לאגף כלי לשמירה על המסגרת הרב־שנתית, ומצד שני תיתן לגפני ולוועדת הכספים כלי פיקוח אפקטיבי. אלא שההצעה הנוכחית לא באמת כוללת משהו לחיזוק מעמדה של ועדת הכספים. לכן, גפני יכול לדרוש מהאוצר כי אם הממשלה תרצה להשתמש ברזרבה שהאוצר שם בצד כדי לכסות על חלק מהחריגות הממשלתיות (רזרבה בסכום המוערך בכמה מאות מיליוני שקלים), אזי היא תצטרך לקבל לשם כך את אישור ועדת הכספים. כך גפני יוכל להשיג לעצמו קופה קטנה ועל הדרך גם להגדיל את יכולת הפיקוח של הכנסת על הממשלה.