התקציב מגיע היום לממשלה; כחלון יותיר אחריו בור של עשרות מיליארדי שקלים

תקציב המדינה ל־2017-2018 צפוי לעלות היום לאישור הממשלה. לאחר שיאושרו במסגרתו תוספות תקציביות שונות למשרדים שיביאו לפריצה של 9.5 מיליארד שקל במסגרת, קיצוץ רוחבי של 2% שיחסוך כ־2 מיליארד שקל והעלאת הגירעון מ־2.5% ל־2.9% ב־2017, האבק ישקע ויתגלה כי שר האוצר משה כחלון מותיר לשר האוצר הבא בור של 40 מיליארד שקל בתקציב 2019-2020 - סכום דומה לבור שהותיר יובל שטייניץ כשר אוצר בתקציב המדינה ל־2011-2012. בור כזה יגרם במידה והממשלה הבאה לא תצליח לסגור את הבור הצפוי ב־2019 שעומקו החזוי הוא 20.6 מיליארד שקל.

הדיון בתקציב כץ אחד ניצל מקיצוץ, כץ שני דורש נתיב מנתב"ג לת"א שר הרווחה חיים כץ יתנה את תמיכתו בתקציב בהחרגת משרדו מהקיצוץ הרוחבי, שר התחבורה ישראל כץ דורש שהכספים מרשות שדות התעופה יופנו לסלילת נתיב מנתב"ג לת"א. השרים בנט ורגב שוהים בחו"ל ולא יצביעו על התקציב רוני זינגר לכתבה המלאה 

אך הבור של כחלון אינו זהה לבור של שטייניץ. שטייניץ סיים את 2012 עם גירעון של 40 מיליארד שקל, כשהגירעון המתוכנן היה 20 מיליארד שקל. כלומר, שטייניץ לא תיכנן למצוא את עצמו עם בור כזה. לעומתו, כחלון יודע שזה עומק הבור שהתקציב הדו־שנתי שלו יותיר לתקציב הדו־שנתי הבא.

וכן, סביר להניח שהתקציב הבא יהיה גם הוא דו־שנתי, משום שהוא צפוי להיות מאושר רק במהלך 2019 ולכן שתי השנים - והקיצוצים השונים שיידרשו במהלכן - ייכרכו יחדיו.

כדי להבין כיצד נוצר הבור ומהי משמעותו יש לצלול אל נבכי התקציב.

העתיד לא חשוב היום

הבור בתקציב מורכב מעודף הוצאות הממשלה וממחסור אדיר בהכנסות ממסים. כדי לעמוד ביעדי הגירעון (הפער בין ההכנסות להוצואת) שנקבעו בתקציב זה לשנים 2019 ו־2020 (2.5% מהתוצר ו־2.25% מהתוצר בהתאמה), הממשלה הבאה תצטרך למצוא מקורות הכנסה נוספים שיניבו לה 12.5 מיליארד שקל ב־2019 ו־14.6 מיליארד שקל ב־2020.

לרשות הממשלה עומדות שתי דרכים נפוצות להעלאת הכנסותיה. הדרך הראשונה היא להעלות מסים - דרך שלרוב עשויה לפתור גם בעיות פיננסיות לטווח ארוך. הדרך השנייה היא מציאת פתרונות חד־פעמיים - דרך שלרוב כרוכה בהכפשות הדדיות ובמאבקים מול גופים חזקים שמטרתם לגרום לאותם גופים להעביר מקופתם מאות מליוני שקלים לקופת המדינה. בשנה שעברה דרש משרד האוצר מקק"ל להעביר לו 1.8 מיליארד שקל. השנה הוא דורש ממפעל הפיס כמיליארד שקל וגם 2.4 מיליארד שקל מרשות שדות התעופה נמצאים על הכוונת של האוצר.

אלא שהפתרונות החד־פעמיים האלו אמנם סוגרים חורים בשנה שבה הם מבוצעים, אך הם גם מעמיקים את הבור העתידי. מאז שכחלון נכנס לתפקיד הוא לא התבסס רק על פתרונות כאלו, אלא גם הפחית מסים, כמו למשל מס חברות (מ־26.5% ל־23%) ומע"מ (מ־18% ל־17%), וגם הרחיב את מדרגות המס. ההפחתות האלו גוררות עימן אבדן הכנסות בהיקף של 9 מיליארד שקל - סכום שיכול היה להפחית את הבור שהממשלה הבאה תצטרך להתמודד איתו.

הפחתת מסים היא צעד קל פוליטית והקופון הציבורי עליה גדול. כמעט כל יוזמה להפחת מסים של כל שר אוצר התקבלה בברכה. אולם כחלון ביסס את הפחתת המסים שלו על עודפי גבייה. עודפי גבייה יוצרים תחושה מתעתעת של שפע. בשנים האחרונות יש עודפי גבייה בישראל, זה נכון. חלק מהעודפים נוצרו באמצעות העמקת הגבייה של רשות המסים שקיבלה לידי כלים למלחמה במעלימי המס, אבל רובם נוצרו על ידי העלייה במחירי הדיור, העלאת המיסוי על נדל"ן וייבוא חסר תקדים של כלי רכב שמביא עימו הכנסות גבוהות ממס. לפי בנק ישראל, הגורמים המציאות הזאת לא תישאר איתנו לעד. מחירי הדיור עשויים לרדת וגם ייבוא הרכבים צפוי להתמתן.

כמו כן, הצמיחה במשק מבוססת על הצריכה ועל העלייה בשכר שמניבים הכנסות ממס. אבל הצמיחה במשק הישראלי מתעתעת גם היא, שכן היא לא מבוססת על השקעות ועל העלאת הפריון, אלא על פיתוח וייצוא. לפי תחזיות האוצר, השפע בתחומים האלו שהורגש בשנתיים האחרונות לא צפוי להימשך עוד זמן רב. למעשה, אנו אמורים לחוש בהתמתנות כבר ב־2019 .

כלומר, ההחלטה של כחלון להפחית מסים אינה מתחשבת בעתיד לבוא החל מעוד שנתיים. סביר להניח שהתמריץ העיקרי שלו להפחית מסים הוא המחשבה על ההישגים שיוכל לנכס לעצמו בבחירות הבאות. אחרת קשה להסביר את הסיבה לכך שכחלון מתעלם מהאפשרות הסבירה שיגיע יום סגרירי. וכשהוא יגיע יהיה צורך בקיצוץ בהוצאות ובהעלאת מסים - מהלכים שמרבית הכלכלנים מזהירים מביצועם בתקופת מיתון. אבל מה אכפת לכחלון? זאת כבר תהיה בעיה של הממשלה הבאה. 

יובל שטייניץ. השאיר אחריו בור דומה כשהיה שר האוצר צילום: אוראל כהן

בתקציב המדינה ל־2017-2018 האוצר גם כלל אזהרה לפיה אם הממשלה הבאה לא תצליח למצוא פתרון ל־40 מיליארד שקל שכבר חסרים בתקציב 2019-2020 הגירעון יזנק מ־2.5% ל־4% ב־2019 ומ־2.25% ל־3.6% ב־2020 - מה שיעלה באופן משמעותי את יחס החוב־תוצר של ישראל ואת היקף תשלומי החובות של ישראל שנוגסים בתקציבים הבאים. וזאת לאחר שכחלון עצמו כבר העלה את יעדי הגירעון בתקציב הנוכחי.

מגלגלים בעיות

כדי לא לחרוג ממגבלת ההוצאה הקבועה בחוק לשנים 2019-2020 האוצר יצטרך לקצץ 12.5 מיליארד שקל בשנים אלו. מתוך סכום זה הממשלה הנוכחית צריכה להתחיל לקצץ כבר עכשיו 10.5 מיליארד שקל.

כחלון מעדיף להטיל את הקיצוצים על הממשלה הבאה ולכלול כבר בתקציב הנוכחי קיצוץ רוחבי של 2% ב־2019 שיביא לחיסכון של כ־2 מיליארד שקל - החלטה חסרת משמעות בפועל שכן היא לא באמת מחייבת את הממשלה הבאה. ל־2 מיליארד שקל נוספים הממשלה הבאה לא תצטרך למצוא פתרון משום שהם כלולים בחריגה המותרת מכלל ההוצאה. כלומר, כבר עכשיו שר האוצר הבא צריך למצוא מאיפה להביא 6 מיליארד שקל לכל הפחות.

יתכן כי אילו כחלון לא היה מחליט לחרוג ב־9.5 מיליארד שקל מכלל ההוצאה - זה שקובע בכמה ניתן להעלות את התקציב ביחס לתקציב הקודם - שר האוצר הבא לא היה נדרש כלל להתמודד עם סכום זה. כחלון מאשים את ההסכמים הקואליציוניים בחריגה הזאת כך שהציבור כיום ושר האוצר הבא לא יכולים לומר לעצמם "לא נורא, לפחות הכספים שימשו להעלאת ההוצאה הציבורית שמשרתת את טובת הכלל".

אם הממשלה הבאה תבצע את כל הצעדים הנדרשים היא תמצא את עצמה עם בור בעומק של 16 מיליארד שקל במקום בור של 40 מיליארד שקל. לכן השאלה המרכזית היא האם צעדיה של הממשלה הבאה יהיו צעדים חד־פעמיים שמטרתם כיבוי שריפות או כאלו שיקלו גם על התקציבים של הממשלות שיבואו אחריה.

בוחרים לא להתמודד

בכירים לשעבר במשרד האוצר הביעו פליאה לנוכח הבור התקציבי העתידי ופריצת המסגרת התקציבית הנוכחית. גם הפקידים שמאכלסים כיום את אגף תקציבים באוצר מתנגדים למהלכים האלו בתקציב, אך הם מיישרים קו עם השר הממונה שהחלטותיו מגמדות את דעת האגף.

במידה רבה הבור התקציבי העמוק שיותיר התקציב עליו תצביע הממשלה היום לתקציב הבא הוא בבואה של מדיניות התקציב הנוכחית של ישראל - מדיניות שעיקרה היא דחייה לאחר כך, הימנעות מעימותים ואי־אמירת "לא" לכל פוליטיקאי. הודות למהלכים שונים להגברת השקיפות שנקטו אנשי אגף תקציבים שפעלו בממשלה הקודמת ניתן לדעת מהן ההשלכות של התקציב הנוכחי, ויש בכך אירוניה רבה משום שהמטרה של הגברת השקיפות היתה להרתיע את מקבלי ההחלטות מלפעול בחוסר אחריות.

בכירים במגזר הציבורי מביעים בשקט תרעומת על התקציב ועל העובדה שהוא אינו מתמודד עם האתגרים האמיתיים של המשק. ואכן, בתקציב המדינה ל־2017-2018 אין התמודדות עם ועדי העובדים החזקים במשק - להפך, הסתדרות העובדים קיבלה עוד 280 מיליון שקל

בשנה בתמורה להסכמתה לדחות את יישום הסכמי השכר החדשים במגזר הציבורי - אין צעדי התייעלות אמיתיים, אין רפורמות מהותיות וההתמודדות עם חברות ממשלתיות שתהליכי ההפרטה שלהן תקועים, כמו חברת החשמל והדואר, לא נמצאת בו כלל.

תוכנית ההתייעלות המשמעותית ביותר שנמצאת בתקציב הוכנסה אליו ברגע האחרון על ידי אגף התקציבים באוצר ולפיה מספר משרדי הממשלה יקוצץ מ־30 כיום ל־18. התוכנית לא אמורה להפחית את מספר השרים, כך שלכסאות ולתפקידים לא נשקפת סכנה, אלא בעיקר לאחד מטות ולהביא לכך שמספר שרים יפעלו באותו משרד, כפי שקורה במדינות אחרות.

ובכל מקרה, מהלך זה, שגם כך לא מקובל כרגע על היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט משום שמדובר בשינוי חוק יסוד, אמור לחול רק על הממשלה הבאה.

גם יאיר לפיד ניסה להגביל את מספר המשרדים הממשלתיים ל־18, אך המגבלה ירדה מהפרק מיד לאחר הבחירות ולכן קשה לראות כיצד הפעם החלטה דומה תיושם בפועל.