התנגדות באוצר ובבנק ישראל לתקציב הדו־שנתי

צמרת משרד האוצר מתנגדת לכרוך את תקציב 2020 עם תקציב 2021, כלומר לגבש תקציב דו־שנתי לשנתיים הקרובות, כך נודע ל"כלכליסט". לפי סעיף 30 להסכם הקואליציוני בין הליכוד לכחול לבן נכתב כי "לא יאוחר מ־90 יום ממועד השבעת הממשלה תבטיח הקואליציה העברה מסודרת של תקציב המדינה, לרבות תקציבים מיוחדים להתמודדות עם משבר הקורונה. התקציב יהיה דו־שנתי לשנים 2020–2021. תקציב המדינה יעודכן מעת לעת בהתאם לצרכים המשתנים של המדינה בעת המשבר".

באוצר מתריעים כי הדבר עלול להתברר כטעות הכלכלית הראשונה של ממשלת נתניהו-גנץ, מכמה סיבות. ראשית, לנוכח מצב הכלכלה הגלובלית בכלל והמשק הישראלי בפרט, אין היתכנות לגבש תחזיות צמיחה, אבטלה, הכנסות ממסים, גירעון וחוב הגיוניות עד סוף 2021, ולפיכך, תקציב 2021 יהיה תקציב המבוסס על נתונים שסיכוייהם להיות מחוברים למציאות קלושים ביותר.

מלמעלה בכיוון השעון: שר האוצר הנכנס ישראל כץ החשכ"ל רוני חזקיה וראש אגף תקציבים שאול מרידור צילומים: אבי מועלם עמית שעל, יריב כץ

מקיצוץ בשכר ועד פגיעה בקרנות ההשתלמות: הצעדים שמתכנן משרד האוצר

זה היה גם עקב אכילס של התקציב הדו־שנתי בתקופת שר האוצר יובל שטייניץ אך גם תקציב 2019, שגיבושו החל באוקטובר 2017 – שיא המחזור החיובי בכלכלת ישראל – הפך לתקציב מבוסס על הנחות מופרזות מבחינת צמיחה והכנסות ממסים שהוביל את הממשלה לאחד הגרעונות המבניים הגדולים ביותר בהיסטוריה שלה ובקרב מדינות ה־OECD – גירעון של 4% תמ"ג – דבר שהיה מיותר לחלוטין והתברר כטעות קשה, בוודאי לנוכח הצרכים העצומים של המשק ב־2020 עת התפרצה הקורונה.

יתרה מזו, אם בחורף הקרוב תהיה התפרצות שנייה של מגיפת הקורונה, הדבר ידרוש תיעדוף ותקצוב שונה לחלוטין לעומת תרחיש שבו אין גל תחלואה שני.

השנים ההפוכות

הבעיה הקשה ביותר בכריכת תקציב 2020 ל־2021 היא שהן שנים פיסקאליות שונות במהותן ולכן מצריכות התייחסות שונה בבסיס. גם נגיד בנק ישראל פרופ' אמיר ירון, שמכהן מתוקף החוק כיועץ הכלכלי של הממשלה, הנחה את הצוות שלו להתייחס באופן כזה לשתי השנים הללו. שנת 2020 היא שנה של נתינה, הכלה ומיתון, שנה שתאופיין בהגדלת הגירעון והחוב, בתמיכה ממשלתית מסיבית למשק. גם באוצר אין כוונה אמיתית לדרוש קיצוצים משמעותיים במשרדי הממשלה ובתוכניות, פרויקטים והשקעות בשנה הנוכחית, להיפך. ההערכות של בנק ישראל וגם של האוצר הן שהגירעון ב־2020 יגיע לכ־10%–12% תמ"ג.

אלא ששנת 2021 אמורה להיות שונה לחלוטין, שנה של רפורמות עמוקות, של התאמות קשות ושל חזרה למתווה יורד של גירעון וחוב – ההפך הגמור מ־2020.

הקטנת הגירעון ביחס לתוצר בשנה הבאה צפויה להתרחש על רקע תנועת מלקחיים של שני המשתנים: ירידה בהוצאה ולפיכך בגירעון מצד אחד, וגם עלייה בצמיחה.

גם בצוות המומחים המייעץ למל"ל להתמודדות עם מגפת הקורונה בראשות פרופ' אלי וקסמן, ישנן המלצות ברוח דומה. בפרק הכלכלי של הדו"ח המסכם, השתתפו באופן פעיל ארבעה מאקרו־כלכלנים ששירתו בתפקידים בכירים בשירות המדינה: נגידת בנק ישראל לשעבר ד''ר קרנית פלוג, מנכ"לי האוצר לשעבר ירום אריאב ודוד ברודט, ופרופ' אודי ניסן, הממונה על התקציבים לשעבר. שם ממליצים כי גם אם מדובר בתקציב דו־שנתי, יש הכרח להגביל את הגירעון של 2021 בצורה ברורה וחד־משמעית לרמה של בין 7% ל־8% תמ"ג. "למרות רמת אי הוודאות הגבוהה מומלץ לקבוע בחקיקה באישור התקציב הקרוב יעד של יחס חוב־תוצר שיהווה רף עליון עם סיום המשבר (סוף שנת 2021). מ־2022 ואילך יש לדאוג לכך שהגירעון התקציבי יתכנס לערכים הרבה יותר נמוכים כדי לחזור לתוואי רצוי של הפחתת יחס חוב תוצר לערכים שלפני המשבר", נכתב בדו"ח.

החשש מעשור אבוד

באוצר מוטרדים מלוח הזמנים שנוצר שכן מדובר בשלושה חודשים כדי לגבש תקציב לשנת 2020 עם מסגרות וכללים פיסקאליים מסוימים, ותקציב 2021 עם מסגרות אחרות.

גיוס החוב שמתכנן האוצר

ניתן כבר לקבוע במידה רבה של ודאות כי תקציבי 2020 ו־2021 יהפכו לגורליים ביותר בתולדות המשק הישראלי ויקבעו במידה בלתי מבוטלת האם ישראל תצא מהמשבר הנוכחי לאחר הקורונה או שמא תתקע בעוד עשור אבוד כפי שנקלעה אליו ב־1974. הסיבה לכך טמונה בהיקף החוב וניהולו. בהקשר זה ייערך כאן מעין ניסוי שכלכלת ישראל מעולם לא ידעה כמוהו: גיוס חוב של 400 מיליארד שקל בתוך שנתיים – סכום המהווה כמחצית מהיקף החוב הממשלתי שהיה קיים לפני המשבר (כ־840 מיליארד שקל כולל החוב הדולרי).

איך מגיעים לסכום האסטרונומי הזה? ב־2020 הגירעון עלול לטפס ל־12% תמ"ג שהם כ־168 מיליארד שקל. ממשלת ישראל נכנסה לקורונה עם גרעון מבני של 4% תמ"ג (הפער בין ההוצאות הקבועות של הממשלה לבין הכנסותיה, ללא אירועים חריגים), מהגבוהים במערב אחרי ארה"ב והונגריה. לפי האומדנים של האוצר, יהיה צורך לגייס כ־150 מיליארד שקל ב־2020 למימון הגירעון של אותה שנה (ושל 2019). לפי תחזיות האוצר, ב־2021 הגירעון יירד ויעמוד על בין 7%–8% תמ"ג שהם בין 100–112 מיליארד שקל נוספים. אך במקביל האוצר מבצע מחזור חוב של כ־70 מיליארד שקל לשנה, כך שכאשר סוכמים את כל המספרים יחד מגיעים ל־400 מיליארד שקל.

במקביל, וללא קשר לשאלה אם התקציב הבא יהיה חד־שנתי או דו־שנתי, מכינים באוצר רשימת רפורמות מבניות במגוון של תחומים – חלקן חדשות וחלקן כאלה שכבר גובשו והאוצר רואה בתקופה הזו הכרח ודחיפות להעביר. כך, באוצר ינסו לקדם הפחתה משמעותית בשכר בעלי המשכורות הגבוהות במגזר הציבורי ושירות המדינה – עוד השנה. לצורך כך הם זוכים בתמיכה של הנגיד שסבור כי גם הסקטור הציבורי חייב "להיכנס מתחת לאלונקה" לטובת הבראת הסקטור הפרטי. הפחתת השכר במגזר הציבורי היא מרכיב קריטי שיכריע את היקף הגירעון בשנתיים הבאות.

בדרך ל"וועדת דוברת 2"

סוגיית הרפורמות המבניות קריטית למשרד האוצר כי מבינים שם שאסור "לבזבז את המשבר". בין הרפורמות ניתן למצוא כאלה שהם מנסים להכניס לחוק ההסדרים בכל שנה כמו העלאת גיל פרישה לנשים ל־67 בדומה לגברים, וביטול הפטור ממס על קרנות השתלמות. אלא של"כלכליסט" נודע שכמה שינויים יסודיים חדשים צפויים להצטרף השנה לחוק ההסדרים.

בין היתר מדובר בקיצוצים בפנסיות התקציביות, לצד רפורמה גדולה בתחום החינוך בהתאם לוועדה ציבורית שבאוצר יבקשו להקים שכבר קיבלה את שם הקוד "ועדת דוברת 2" תוך התייחסות לוועדה שניהל שלמה דוברת שהוקמה ב־2003 ומטרתה היתה לבצע בחינה מקיפה של כל מערכת החינוך בישראל תוך גיבוש תוכנית שינוי כוללת – פדגוגית, מבנית וארגונית.

עוד רפורמה חשובה שבאוצר כבר החלו לקדם ונחשפה ב"כלכליסט" היא במערכת הבריאות. באופן נדיר אגף תקציבים באוצר שיגר את ההצעה לכלל השחקנים במערכת הבריאות (קופות ובתי חולים) כדי לקבל הערות לרפורמות מרחיקות הלכת שהם מבקשים לבצע במה שמכונה חוקי הקאפ המסדירים את יחסי הגומלין בין קופות החולים לבתי חולים. הרפורמות נוגעות ברוב חלקי המערכת לרבות המחלקות הפנימיות, המיונים, מערך הפסיכיאטריה ותאגידי הבריאות.