רשלנות, זלזול והסתרה: כך חוסל חוק המזון

ראש הממשלה בנימין נתניהו פתח את קמפיין הבחירות שלו בהבטחה לבטל את המע"מ על מוצרי מזון בסיסיים, אך כעת מתברר שנושא המע"מ הדיפרנציאלי ירד מהפרק כבר לפני כארבע שנים, בדיון הראשון שערכה הוועדה לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון ומוצרי הצריכה בראשות מנכ"ל משרד התמ"ת (היום משרד הכלכלה) לשעבר שרון קדמי.

שנה לאחר שחוק המזון, שהוא תוצר של המלצות הוועדה, עבר בקריאה שניה ושלישית בכנסת וחודשיים לאחר כניסת המגבלות על ספקים וקמעונאים לתוקף, נראה כי בענף המזון קיימת תמימות דעים בנוגע לכך שמטרתו העיקרית - הגברת התחרות והורדת מחירים - לא הושגה. מחירי המזון אמנם ירדו מעט בשנה האחרונה, אבל כתוצאה מירידה בביקושים ולא מהגברת התחרות.

לאור כישלון החוק, שהתבסס מראש על המלצות מרוככות ומחוסרות בשורה ממשית, ולאור הטענות על כך שבתוך הוועדה נשמעו התנגדויות לפירוק מונופולים, פנה "כלכליסט" למשרד הכלכלה במסגרת חוק חופש המידע בבקשה לקבל את פרוטוקולי הדיונים. הוועדה התכנסה ביוני 2011 והגישה את המלצותיה ביולי 2012. בזמן זה קיימה 36 דיונים וחמישה ימי שימועים, כך שניתן היה לצפות שבידי משרד הכלכלה יהיו 41 פרוטוקולים לפחות, אך ממשרד הכלכלה התקבלו שבעה סיכומי דיון בלבד שמכילים יחד 13 עמודים. משמעות הדבר היא שאחת הוועדות החשובות שהוקמו כאן בשנים האחרונות ניהלה את דיוניה במחשכים והתרשלה בתיעוד הבסיסי ביותר המתבקש מוועדה ציבורית.

נתניהו. הבטיח 0% מע"מ על מוצרי מזון בסיסיים צילום: אלכס קולומויסקי

בתשובתה לפניית "כלכליסט" כתבה האחראית על חופש המידע במשרד בת שבע תורג'מן: "בהמשך לבקשה, אני מעבירה את הפרוטוקולים שנמצאו עד כה במערכת הממוחשבת. במקביל ובשל חילופי ההנהלה הועברה פניה לגנזך המדינה, לקבלת פרוטוקולים נוספים ככל שישנם". תורג'מן צירפה כאמור שבעה קבצים, שאמורים להוות פרוטוקולי חלק מדיוני הוועדה, אלא שמדובר בסיכום תמציתי של המפגשים ולא בפרוטוקולים. הסיכומים בני עמוד עד שניים, כתובים בנקודות מרכזיות ונגועים בשגיאות כתיב ובטעויות נוספות.

כך, כל הטענות שלפיהן נשמעו בוועדה התנגדויות לפירוק מונופולים ולטיפול משמעותי יותר במקטע הספקים, שנמצא על ידי הוועדה כריכוזי ביותר בענף, לא ניתנים לאימות. מהסיכומים, שנראה כי נכתבו כלאחר יד ולא הציגו את העמדות השונות של חברי הצוות, אפשר ללמוד כי או שקדמי לא הבין את החשיבות שבהקמת הוועדה או שלא היתה לו כוונה לבצע שינויים של ממש. כדי להבין עד כמה רשלנית היתה עבודת התיעוד בוועדה החשובה הזאת, שאף זכתה לרוח גבית הן מהציבור והן מרגולטורים שביקשו את אהדתו, אפשר להיעזר בפרוטוקולים המלאים של דיוני ועדות אחרות שהתנהלו כאן בערך באותה תקופה, כמו אלה שבראשות יעל גרמן, פרופ' מנואל טרכטנברג ופרופ' שאול צמח. שלוש הוועדות ניהלו תיעוד מסודר פחות או יותר של דברי הנוכחים, והפרוטוקולים שלהן גלויים לציבור. נכון שלא כולן פרסמו את הפרוטוקולים מיוזמתן ומטוב לבן, אבל בשורה התחתונה הם קיימים וכיום גם זמינים לעיון ברשת.

עוד בדיוני ההכנה לחוק המזון, שכאמור התבסס על המלצות הוועדה, הצהיר יו"ר ועדת הכלכלה דאז ח"כ אבישי ברוורמן כי החוק לא יוביל להורדת מחירים והסביר זאת בכך שבחומר הגלם שקיבלה הוועדה בראשותו לא היו המלצות שיש בהן לשנות את שיווי המשקל בשוק המזון הנשלט בידי עשרה ספקים גדולים. קדמי טען להגנתו כי לא היתה הסכמה בתוך ועדת המזון למהלכים משמעותיים דוגמת פירוק מונופולים, ולכן ההמלצות עסקו בעיקר במקטע הקמעונאות.

לא נוגעים במע"מ

כבר בדיון הראשון שקיימה הוועדה ביוני 2011, בעיצומה של המחאה החברתית שעסקה במחיר הקוטג', הובהר למשתתפים כי מע"מ דיפרנציאלי על מזון אינו על הפרק. כך, לאחר שתוארה בפני המשתתפים תוכנית העבודה של הוועדה, הוגדר גם התחום שבו לא יעסקו: "מ"מ ראש הצוות ביקש להבהיר כי מבחינת משרד האוצר, הצוות לא ידון בנושא מע"מ". בהמשך הוגדר ששאלת המחקר היא "זיהוי כשלי שוק תוך בחינת עלות־תועלת".

המסמך שאמור היה לתעד את דברי המשתתפים בדיון נפתח דווקא בסיכום ובו נכתב: "מנכ"ל המשרד (קדמי - נ"ק) הציג את מטרת הישיבה: קביעת גבולות גזרה, מתווה עבודה ברור ולוחות זמנים". על פי ההגדרה של קדמי, התחומים שאליהם יידרש הצוות בעבודתו היו ההיצע המקומי שמקורו בחקלאים ובתעשיית המזון, ההיצע המיובא הכולל חומרי גלם ומוצרים סופיים וכן מקטע השיווק וההפצה על ידי רשתות השיווק. כל אלו לצד הביקוש המתבצע על ידי הצרכן הסופי".

בסיכום צוין עוד כי "סקירת המקטעים תכלול מיפוי הרגולציה המקומית והשפעתה על מחירי המזון, בדגש על הרגולציה הנוגעת לייבוא מוצרי מזון, זיהוי המקטעים הלא תחרותיים וכשלי שוק המונעים כניסת מתחרים חדשים, מיפוי הבעלויות בדגש על ריכוזיות ואינטגרציות רוחביות ואנכיות, פערי התיווך ויחסי הגומלים בין גורמים מתחרים ומשלימים בענף ובכלל זה בחינה של פרקטיקות לא תחרותיות בין המקטעים. עוד הובטחה השוואה בינלאומית של מספר השחקנים בענף, שינויים ברמת המחירים, פעילויות רגולטוריות לצורך שיפור רווחת הצרכן ולצמצום פערי המידע בין הגורמים בשרשרת, תוך מתן דגשים ספציפיים ויחודיים הרלוונטיים למקרה הישראלי כגון ריחוק ממקורות חומרי הגלם וכשרות.

המדינה שילמה 2.5 מיליון שקל לחברת מוניטור, שערכה את המחקר שעליו התבססה הוועדה. ההחלטה להיעזר בחברת ייעוץ חיצונית התקבלה באותו דיון שבו נקבע כי "תיבדק האפשרות להתקשר באמצעות חברה ייעודית על ידי משרד האוצר" עוד צוין כי לגבי ועדת משנה בנושא מיסוי, תיבדק האפשרות להתקשר עם משרד רו"ח בעל מחלקת מחקר עם יכולות בינלאומיות. לא רק באמצעות שני כלים אלו ביקשה הוועדה ייעוץ חיצוני, כי אם ציינה שתפעל גם באמצעות המועצה הלאומית לכלכלה - "ראובן חביב יבדוק את האפשרות להתקשר עם חברה באמצעות המכרז הקיים של משרד ראש הממשלה לחברות ייעוץ אסטרטגי". אלא שבכל סיכומי הדיונים שהועברו, לא הוזכרו עוד חברות הייעוץ ומסקנותיהן.

באותו דיון נקבע גם כי הוועדה תקיים שימועים לנציגים רשמיים ובהם "איגוד לשכת המסחר, לשכות התיאום של האירגונים הכלכליים, התאחדות חקלאי ישראל, המועצה הישראלית לצרכנות, איגוד המכולות וההסתדרות, לגורמים מרכזים בענף ובהם תנובה, אסם, החברה המרכזית למשקאות, יוניליוור, נטע (כנראה נטו - נ"ק) סחר, שטראוס עלית וכן לרשתות שיווק ובהן שופרסל, רבוע כחול, רמי לוי, כמעט חינם". מתוך 5 ימי השימועים שקיימה הועדה, מוזכר בתמציתיות רק יום דיונים אחד שבו נשמעה עמדתם של שלושה גורמים בלבד.

שומרים על החקלאים

הפגישה הבאה של הצוות שסיכומה הועבר התקיימה כחודש מאוחר יותר כבר בפתיח דאג קדמי להרגיע את חברי הוועדה כי רק הם יעסקו בנושא מחירי המזון - זאת ככל הנראה על רקע פרסומים שלפיהם ועדת טרכטנברג בוחנת גם את תחום המזון. "קדמי ציין שלמרות מה שנכתב בתקשורת, הפורום הזה הוא היחיד שמקבל החלטות". אלא שבשלב זה עדיין לא התקבלו החלטות, אלא התנגדויות. בדיון זה הוצגה עמדת משרד התמ"ת, שהתנגד להורדת מכסים בתחום המזון הטרי, פרט למקרים שבהם יתברר כי אין פגיעה בתעשיה המקומית. כך בעצם הובטח המשך ההגנה על המועצות החקלאיות ועל החקלאים על חשבון כלל הציבור. בדיון הציגה רשות המסים מצגת, אך זו נעדרת מהתיעוד. כשהוזכרו ההכנסות ממסים ומסי קנייה נמצאו שתי טעויות (ראו מסגרת). צוין כי בהפחתת מכסים יש לקחת בחשבון פגיעה ביכולת מו"מ בחתימת הסכמי אס"ח (אזור סחר חופשי - נ"ק) עתידייים". למרות כל זאת הביע סמנכ"ל רשות המסים את תמיכתו בהורדת מסי הקניה החלים על מוצרים תעשייתיים, והעלה כלל אצבע שמנחה בהורדת מסים - "היכן שיש תחרותיות, הורדת המכס תשפיע על הצרכן". עמדה נוספת שהוצגה כאפשרית היא הורדת מכסים כנגד תמיכה ישירה ביצרנים המקומיים.

אף שנראה כי ההתנגדות להורדת מכסים על תוצרת חקלאית הובהרה על ידי קדמי, סוכם בתום הדיון כי משרד החקלאות ומשרד התמ"ת יציגו את הענפים הרגישים ביותר לפגיעה מיבוא ושההגנה המכסית עליהם היא המשמעותית ביותר, את שווי ההגנה ואת התועלות שיש בשמירה על הענפים המוגנים לרבות תעסוקה והשפעות חיצוניות אחרות.

כעבור שבוע התכנס הצוות לדיון נוסף שבו ציין קדמי כי זוהי הישיבה האחרונה "לפני שנתחיל לשבת על טיוטות, ובשתי הישיבות הבאות נדון על מה אנחנו ייכנס (כך במקור - נ"ק) למסקנות הביניים". אף שההתנגדות להורדת מכסים כבר הובהרה, הציג המשרד נתונים על תעשיית החקלאות באופן כללי וציין כי הפחתת מכסים עלולה לפגוע במרקם הייצור החקלאי, ולכן ניתן לבחון הפחתת מכסים במקומות שבהם אין יצור חקלאי. מנגד ציינה רשות המסים כי "נקודת המוצא שלהם היא הורדת כל המכסים וכעת הם מחכים לתובנות המקצועיות של משרדי התמ"ת והחקלאות, שמבקשים לא להוריד מכס בפריט זה או אחר". האגף לסחר חוץ במשרד התמ"ת הציג את הקו הכללי ולפיו "אין שום התנגדות להורדת המכסים. אבל מהלך חד צדדי של הורדת מכסים הוא לקוי מיסודו".

בתום הפגישה סוכם כי "צוות המשנה של הוועדה לנושא מסים בראשות ערן יעקבי יגיש בתוך שבוע נייר מסכם בנושא הורדת מסים". עוד נקבע כי בישיבה הבאה יידון נושא היבוא המקביל והחקיקה הצרכנית. הצוות הציב לעצמו את תאריך 8 בספטמבר 2011 כיעד להגשת מסמך מסקנות ביניים שיהווה הצהרת כוונות של הצוות.

ארבעת החודשים הנעלמים

בחומרים שהעביר משרד הכלכלה חסרים דיונים שהתקיימו ככל הנראה בין אוגוסט 2011 לינואר 2012. הסיכום הבא שנשלח הוא למפגש שהתקיים ב־10 בינואר 2012 ובו התקיימו שימועים. ביום הדיונים הרביעי שמע הצוות ארבעה נציגים: נציגי ארגון ישראל יקרה לנו, נציגי החברה המרכזית למשקאות קלים, נציגי ענף הטונה והתאחדות התעשיינים וכן את נציגי ארגון לה"ב. תחת "נקודות עיקריות שעלו במפגשים" מצוין במסמך כי איציק אלרוב, ברוך ריכטר ושרית קלמנוביץ (תנועת ישראל יקרה לנו) דורשים הקמת רשות מזון, טוענים לתיאום מחירים בתחום הקוטג', טוענים כי הסרת מכסי המגן המתוכננת בענף הטונה לא יגיעו לצרכנים, מבקשים פיקוח על מוצרי מזון נוספים וטוענים כי לא קיימים מוצרים מפוקחים על המדפים. מהחברה המרכזית למשקאות קלים נכחו רוני קוברובסקי, נשיא החברה, יואב נחשון סגן הנשיא לפיתוח עסקי וקרן שינמן, מנהלת הרגולציה.

"תוארה פרשת קלאבמרקט והשלכותיה על החברה, סדרנות, הצו המוסכם והשלכותיו על תחום הסדרנות בו גובים רשתות כסף מהספקים הקטנים תמורת סידור מדפים, מותג פרטי, ובנושא ייבוא מבקשים להפחית מכסים גם בחומרי הגלם ולהגדיל את ייבוא אבקת החלב לארץ. נציג התאחדות התעשיינים רובי גינל, סמנכ"ל כלכלה בהתאחדות התעשיינים הציג את עמדת ההתאחדות לפיה אין מקום להוריד מכסים על טונה ואת השלכותיה של הורדת מחירים על ענף הטונה. מרב בארי שנשכרה לבצע עבודת מחקר בעבור ענף הטונה הציגה את בדיקתה ולפיה מדובר, איך לא, בשוק תחרותי. נציגי לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל טענו בפני הועדה כי אין ביטוי ליצרנים הקטנים במדפים וקבלו על יכולת המיקוח של הקמעונאים הקטנים.

כאמור, חסרים 4 ימי שימועים נוספים, בהם הוצגה עמדת התעשיינים ועמדת הקמעונאים, שניתן להעריך כי הטילו את האחריות ליוקר המחיה האחד על השני. בפברואר התכנס הצוות שוב ולמפגש הצטרפו גם שלומי פריזט, הכלכלן הראשי של רשות ההגבלים העסקיים, אורי צוק בר המפקח על המחירים ותמר פינקוס, מנהלת הרשות לסחר הוגן. בסיכום נכתב כי הדיון התכנס במטרה להכין את פרק הצרכנות של המלצות הועדה. בסיכום מצויין כי מצורפים החומרים שהציגה בועדה הממונה על הרשות לסחר הוגן וההודעה של היועץ המשפטי לממשלה בדבר חובת היוועצות עם הרשות בנושאים בעלי השפעות על ציבור הצרכנים, אך אין כל חומר מצורף. עוד בישיבה זו, מנכ"ל המועצה לצרכנות, אהוד פלג הציג שני פרויקטים של המועצה: אכיפה אזרחית ופרויקט סמ"ל וקדמי סיכם שחומרי הישיבה יועברו למשתתפים ודיון עליהם יתקיים ביום ראשון ורביעי הקרוב שלאחר מכן. קדמי ציין שבכוונתו להביא את פרק הצרכנות להצבעה בתוך שבוע.

בחודש מרץ, התכנסה הועדה וקדמי עדכן כי נפגש עם חברת הייעוץ "שמציגה עבודה אמפירית טובה, שאינה רחוקה מהמסקנות שהצוות הגיע אליהן והיתרון הוא בתימוכין למסקנות". בנושא מס מעסיקים, הציג משרד החקלאות את עמדתו "כפי שהוצגה בנייר העמדה שנשלח לחברי הצוות", מבלי שתצויין עמדתו בסיכום הדיון. ביחס למשרד האוצר נכתב כי הציג את עמדתו המתנגדת להורדת המס. סוכם כי הממונה על התחום התעסוקה במשרד התמ"ת, תרכז דיונים בסוגיה בהשתתפות משרד האוצר, משרד החקלאות, בנק ישראל ורשות ההגירה. ביחס לייבוא מקביל, צויין כי תהליך הייבוא המקביל בתחום המזון הוצג ע"י אלי גורדון ובתחילת הישיבה הבאה יוצג תהליך הייבוא המקביל בתחום התמרוקים.

חודש לאחר מכן התקיימה ישיבת צוות בהשתתפות השר לשעבר שלום שמחון. לישיבה הצטרפו גם נציגים מחברת מוניטור, שלומי פריזט כלכלן ראשי רשות ההגבלים ותמר פינקוס ראש הרשות לסחר הוגן. אלא שדווקא מה שצפוי היה להיות דיון מרתק נוכח השתתפות השר הממונה, סיכום הפגישה כולל משפט בודד ולפיו, חברת מוניטור החלה בהצגת עבודתה ומסקנותיה לחברי הצוות ושר התמת הופיע בפני חברי הצוות.

מסמכים בסטנדרט נמוך

שגיאות כתיב, נתונים חסרים וטעויות בתאריכים

הקבצים שמשרד הכלכלה סיפק ל"כלכליסט" הם למעשה סיכומי דיונים תמציתיים, ולא פרוטוקולים מלאים.

הסיכומים, בני עמוד או שניים, כתובים בנקודות מרכזיות, בשגיאות כתיב ובטעויות הנוגעות למועדי הדיון. כך לדוגמא, בעוד בראש אחד העמודים מופיע התאריך פברואר 2012, בכותרת המסמך מצויין כי זהו סיכום דיון שהתקיים בפברואר 2011 - חצי שנה לפני שמונתה הוועדה. חלק מהסכומים המופיעים בקבצים, בהם למשל הנתון לפיו ההכנסות ממסים "הסתכמו ב־2.5 מיליארד" ומיסי הקנייה "הסתכמו ב־15 מיליארד" לא מציינים באיזה מטבע מדובר ולאילו תאריכים הנתונים מתייחסים. בבירור עם רשות המסים סופקה התשובה לפיה מדובר בשקלים והנתונים מתייחסים לשנת 2011.

במקום אחר נמנית בין הגופים שהוזמנו לשימוע בוועדה לצד יוניליוור ושטראוס חברה בשם "נטע סחר". ניתן רק להסיק שהכוונה היתה לחברת נטו.