החוק שייקר את הקרקעות

קרקע של קבוצת רכישה התגלתה לפתע כמזוהמת ולא ראויה למגורים. המדינה מחייבת את חברי הקבוצה לטהר את הקרקע, תהליך שעשוי לעלות מאות אלפי ואף מיליוני שקלים. המצב הזה יכול להפוך למציאותי בעקבות חוק הקרקעות המזוהמות שעשוי לעבור בחודשים הקרובים. החוק, שעבר בכנסת בקריאה ראשונה ביוני 2008, נמצא מאז בבחינה של המשרד להגנת הסביבה. בשבועות האחרונים קיבל החוק תאוצה ונמצא כעת בשלבים אחרונים של גיבוש לפני העברתו לקריאה שנייה ושלישית בכנסת.

מהמנדט הבריטי ועד תחנות הדלק

כדי להבין חלק מהשלכות החוק צריך לחזור מעט אחורה בזמן. עוד מאז ימי המנדט הבריטי, ארץ ישראל שימשה צומת מרכזי להעברת דלקים במזרח התיכון. בתי הזיקוק שקיימים מאז שנות ה־20 של המאה שעברה לקחו בכך חלק גדול, אך גם בסיסי הצבא הבריטי ובהמשך בסיסי צה"ל השונים. נוסף על כך, כל מתחמי התעשייה הקלה, במיוחד במרכז הארץ, נחשבים בדיעבד למזהמים כבדים. בחולון למשל פעלו כמה מפעלים של ציפוי מתכות, וגם לבעלי המלאכה של דרום תל אביב היה חלק לא מועט בזיהום, מתוך חוסר מודעות. באותן שנים, בגלל היעדר תשתיות ביוב מתאימות, חלק גדול מהזיהום חלחל למי התהום ומהווה גם כיום מקור לבעיות.

איך זה עובד? כך מנקים קרקע מזוהמת מהסקר ההיסטורי - ועד דיגום הקרקע וניקויה בפועל. כך מתגברים על כשלי העבר דותן לוי, תגובה אחת לכתבה המלאה 

מפעלי תעש השונים ברמת השרון ובנוף ים (מפעל שנסגר בינתיים) וכן מפעל פטרוכימיים בעכו הן דוגמאות שרק מבהירות את נחיצות החוק, שכן אותן אדמות תקועות במשך שנים כשהן מזוהמות וללא שימוש. ההערכות במשרד להגנת הסביבה, זאת בניגוד מוחלט לעמדת הארגונים הירוקים, הן שאותן אדמות לא ינוקו לעולם כל עוד לא יהיה אינטרס כלכלי מובהק לנקותן.

"לאן שלא תפנה בארץ תמצא קרקעות מזוהמות", אומר רפי מנדלבאום, מבעלי חברת LDD העוסקת בניקוי קרקעות ואחד המומחים המובילים בישראל בתחום זיהום הקרקע. מנדלבאום, כמו חמש חברות נוספות העוסקות בבדיקת קרקעות החשודות בזיהום ובטיהורן, מחכה בימים אלה בקוצר רוח להתפתחויות הנוגעות לחוק הקרקעות. אישור החוק משמעותו פרנסה למשך שנים רבות. "בעבר כבר היתה יוזמה של המשרד להגנת הסביבה שכל שטח שרוצים לבנות עליו יבוצע בו סקר קרקע. אני חושב שהחוק המוצע הוא טוב וחיוני, הוא יסייע גם במניעה של זיהומים עתידיים. בין היתר החוק החדש יגדיל את זמינות הקרקעות", אומר מנדלבאום.

מצדו השני של המתרס, עו"ד אריה נייגר, המתמחה בנושאי איכות סביבה ונמצא בין הגורמים שהתבקשו להעביר הערות הנוגעות לגיבוש החוק, סבור כי החוק במתכונתו הנוכחית לא יוביל לתוצאות חיוביות. "הצעת החוק היא מלאכת פיגולים ניסוחית", אומר נייגר. לדבריו, אם החוק יעבור הדבר ישתק את כל ענף הבנייה בישראל ויעלה מיידית את מחירי הדירות. "איש לא בדק את השלכות החוק בשלושה היבטים מרכזיים: מיקום הקרקעות המזוהמות, מידת הזיהום ועלות הניקוי למשק", הוא מסביר. לדבריו, החוק בהגדרותיו יהפוך כמעט כל קרקע למזוהמת, והצעת החוק הממשלתית תטיל את כל האחריות לניקוי הקרקע על בעליה ולא על המזהם או על המדינה. לדוגמה, משאבים טבעיים כמו מינרלים שנמצאו בחצר יוגדרו כמזהמים, קרקע חקלאית שנעשה בה שימוש יתר תוגדר גם היא כמזוהמת.

נייגר סבור כי בעקבות החוק, הזיהום יהפוך לאתרא קדישא (ארגון חרדי הפועל למען שימור קברי יהודים בישראל ובעולם) של המאה הנוכחית, וכי קרקעות מזוהמות, בדיוק כמו מציאת עצמות, יהפכו למכת מדינה ולאחד הגורמים המרכזיים שמעכבים בנייה. להערכתו, בכל מקום שבו יימצאו ריח או חשד קלוש לזיהום, תיעצר הבנייה. בעקבות זאת צפויה להתחיל תגובת שרשרת שלפיה כל רוכש דירה ידרוש מהקבלן סקר קרקע שיוכיח כי היא נקייה מזיהומים. הקבלנים, שיפחדו לקחת סיכונים לפניי בנייה, יבצעו סקרים או יימנעו מרכישת קרקעות חשודות.

פינוי באישון ליל

כל נושא הקרקעות המזוהמות החל להיבדק רק ב־2001, אך עד כה כל הטיפול בנושא נעשה באמצעות כמה חוקים שונים ללא חקיקה מסודרת. בעקבות זאת לא קיים בסיס נתונים למיקומן של קרקעות מזהמות, ולפי הערכות, 50% מתושבי המדינה נכנסים לקטגוריה של אלה שהקרקע שלהם חשודה בזיהום. "זה לא המצב שאנחנו רוצים לראות. אנחנו מעוניינים שתהיה חובת טיפול לכלל הקרקעות בארץ, פרטיות וכאלה שבבעלות המדינה. היום אין חובת דיווח על קרקע מזוהמת לפי החוק, יזם שמוכר קרקע מזוהמת או כזו שחשודה בזיהום אינו חייב להודיע לקונה על כך", אומרת ד"ר יעל מייסון, ראש אגף קרקעות מזוהמות במשרד להגנת הסביבה.

ואכן, בדיקת קרקעות בישראל נעשתה עד כה בצורה אקראית בלבד, מלבד זו שביצעו גופים גדולים כמו חברות הדלק, שעמן יש הסכמים מחייבים להליך של בדיקות בכל תחנות הדלק. החוק הקיים אינו נותן מענה למיפוי של אזורים מזהמים, ולעומת זאת החוק החדש צפוי למפות את כל הקרקעות המזהמות בישראל.

אזור המוסכים בשכונת פלורנטין בתל אביב צילום: יובל חן

עמיקם ברמן, מנכ"ל חברת דנישרא, שעסק בנושא זיהום הקרקעות בעבר, מרוצה מקידום החוק, שימנע לדבריו הישנות מקרים בעייתיים שעמם נאלץ להתמודד בעבר. "רכשתי קרקע בקריית עקרון ובדיעבד הגיעו אליי בדרישה לנקות את הקרקע, וכשזה קורה בדיעבד זו בעיה כי כבר שילמתי על הקרקע". לדבריו, המיפוי גם ימנע מצבים שבהם קבלנים ירכשו קרקע ויפנו חלק מהקרקע המזוהמת באישון ליל וללא תהליך מוסדר. "אני מניח שזה קורה כבר היום, אם קבלן מגיע לקרקע שנראית לו חשודה הוא יעדיף לבצע פינוי של הקרקע, לעתים זה ייעשה בתמימות".

לדבריו, הטיפול תלוי באזור: "אם מדובר בקרקע חקלאית שלא היה עליה מפעל או פעילות מזהמת זה בסדר, אבל אם מחר בבוקר יחליטו להקים אזור הייטק במקום שנמצא היום אזור התעשייה של חולון, אזור שהיו בו בעבר מפעלים לציפוי מתכות, מישהו יצטרך לנקות את זה".

להערכתו, המשרד להגנת הסביבה יכול למפות יחסית בקלות את המקומות הללו, בדיוק כפי שפועלים היום בתחום הארכיאולוגיה.

יזמים שאננים

בעוד אנשי הדלק והתעשייה מתעניינים מאוד בחוק החדש ועוקבים אחר התפתחויות בתחום, יזמי הנדל"ן נותרו מנותקים מנושא זיהום הקרקעות. "אנשי הנדל"ן שומרים מרחק ואין להם מודעות כי הם לא עוסקים ברגולציה סביבתית", מסביר נייגר. לפי הערכות, אם החוק יאושר, היקף הכספים שיוזרמו מענף הנדל"ן לטובת ניקוי קרקעות עשוי לעבור את ההיקף הכספי המושקע בניקוי על ידי ענפי התעשייה והדלק. בעתיד יזם נדל"ן לא יוכל להרשות לעצמו שלא לבצע בדיקת קרקע מכיוון שהתעלמות תותיר אותו חשוף לתביעות הדיירים.

הסכנות מגע עם העור ושאיפת גז כמו כן, החומרים המזהמים עלולים להגיע אל מקורות המים, כגון מי התהום, ולזהמם רויטל חובל, תגובה אחת לכתבה המלאה 

לדוגמה, מרבית היזמים לא מבינים כי ייתכן שהקרקע שזה עתה זכו בה במכרז של מינהל מקרקעי ישראל דורשת טיפול יסודי שאותו ייאלצו על פי חוק לממן מכיסם. "המודעות של הקבלנים/יזמים לנושא עולה, אך כמובן הנושא עדיין בחיתוליו ורק חלק קטן מהם פועל כמוני", אומר ברמן.

אבנר לוי, יו"ר ארגון הקבלנים והבונים של תל אביב, אומר כי ארגונו תומך בחוק, אך באותה נשימה הוא משוכנע כי האחריות לניקוי הקרקעות היא קודם כל של המדינה, זאת בניגוד גמור לעמדתם המוצהרת של מציעי החוק. "בדיוק כפי שהיא דואגת להיבט הכלכלי אני מצפה להתייחסות מתאימה גם לנושא האקולוגי. כשאני או כל אחד מהיזמים ניגשים למכרז של המינהל, אני מצפה שהקרקע שמשווקת תהיה מטופלת בהיבט זה גם אם זה יעלה יותר. הקרקע היא חלק מחומר הגלם שלנו הקבלנים ולכן היא חייבת להיות ראויה לבנייה", הסביר לוי.

בישראל יותר מ־90% מהקרקעות הן בבעלות המדינה, אך מי שצפוי לשאת בנטל הכספי של ניקוי הקרקעות יהיו הרוכשים והיזמים. "מי שישלם על הניקוי הם היזמים, חד וחלק", אומרת מייסון. זאת מכיוון שלדבריה במרבית המקומות קשה לדעת מי המזהם. במקרה שכן יודעים מי המזהם, הוא יישא בתוצאות. לפי מייסון, הסיבה לכך שלממ"י לא תהיה אחריות על הקרקע לפי החוק החדש היא שבמרבית המקרים אדמות המינהל הוחכרו, ולכן אי אפשר לראות במינהל כמזהם. עם זאת, התעשיות הביטחוניות, צה"ל ומפעלי הדלק שהיו בבעלות המדינה כן יחויבו בעלויות.

"אם הייתי יודע היום שהרשויות יסייעו ליזמים בנושא של קרקעות מזוהמות הייתי קונה רק קרקעות כאלה, מכיוון שאני מכיר את התחום ויודע איך לתמחר את הקרקע ביחס לעלות", אומר ברמן.

בתוך כך, ברמן מעריך כי אף ש־80% מזיהום הקרקעות נגרמו על ידי המדינה, אין בכוונתה לשלם על הזיהום שנגרם מהתעשיות הביטחוניות והבסיסים הצבאיים. בחלק מהמקרים מדובר בקרקעות שזוהמו עוד בתקופת המנדט, והאחראים לכך כבר מזמן אינם קיימים. במקרה כזה, סבור ברמן, יש להקים קרן שתישא בעלויות הניקוי. אחת האפשרויות שהוא מעלה היא הכרה בעלות הניקוי של הקרקע כך שתופחת מהסכום שיש לשלם על השבחה.

לדבריו, אם היזם ישלם רק 50% מהיטל ההשבחה ו־50% הנותרים ישולמו על ידי המדינה זה עשוי להשתלם. "הרי אף קבלן לא ייגש לפרויקט בידיעה שטמון בו הפסד כספי, חייבים לייצר תמריצים שיאפשרו את ניקוי הקרקע", הוא אומר ומציע תמריץ נוסף שיעניק זכויות עודפות לבנייה, "אם התב"ע לקרקע של דונם מאפשרת בנייה של 3,000 מ"ר, שיאפשרו לבנות 5,000 מ"ר. כמי שעסק בכך במשך שנים אני יודע שהשיקול אם לגשת לפרויקט כזה הוא כלכלי בלבד", הוא אומר.

הפריפריה מאחור

ההשלכות הנדל"ניות ומשמעות החוק לערך הקרקעות עדיין לא בהירים גם לגורמים העוסקים בכך. לדברי ארז כהן, יו"ר התאחדות השמאים, אין בארץ מספיק ניסיון להערכת שווי של קרקעות מזוהמות ולשמאים אין עדיין מודלים מתאימים לעבודה בתחום. "גם בשטח של תעש מגן עלתה השאלה של עלות הפינוי, וקשה מאוד להעריך את זה. ההנחה שלי היא שבאזורי הביקוש זה לא יוריד את ערך הקרקע לאפס, אבל זה בהחלט יכול להוביל לשווי של 20%", אומר כהן.

כשבאזורי הביקוש ההשלכות יכולות להיות כה קיצוניות, בפריפריה הנזק עלול להיות חמור בהרבה, עד כדי כך שיזמים יסרבו לרכוש קרקעות גם אם יוצעו להם תמורת ניקוי הקרקע בלבד. ככל הנראה זו אחת הסיבות לכך שמחוז תל אביב נהנה מהמיפוי היסודי ביותר ביחס ליתר חלקי הארץ. "זה לא נכון שלא נבדקות ההשלכות הנדל"ניות", אומרת מייסון. לדבריה, "הצעת החוק כוללת הקמת קרן בהיקף של מאות מיליוני שקלים שתסייע בניקוי כאשר יוכח שמדובר ברוכש קרקע תמים. אנחנו עורכים כעת מיפוי ארצי באמצעות סקרים שבודקים את השימושים שנעשו בקרקעות לאורך השנים. בכל מקום כזה נבדקת העלות לשיקום הקרקע וכיצד זה ישפיע על עלויות הבנייה באותו האזור. כל זה צפוי להסתיים בתוך כשנה. מובן שבאזורים האטרקטיביים ניקוי קרקע מזוהמת ישפיע פחות על הרווח היזמי", מסבירה מייסון.

רפי אלאלוף, בעל השליטה בחברת הבנייה הלה, אומר כי בכוונתו להציע בקרוב למינהל מקרקעי ישראל מודל שלפיו החברה שבראשה הוא עומד תדאג לטהר את הקרקעות ותקים עליהן פרויקטים בתמורה לפטור ממכרז ומחיר קרקעות נמוך. לצורך העניין הוא ביצע מיפוי עצמאי ברחבי הארץ של אדמות מינהל בעלות תב"ע המאפשרת בנייה, שנחשבות למזוהמות. "אני מעריך שבעתיד כל פרויקט יצטרך לשים תו קרקע נקייה. בדיוק כמו בבנייה ירוקה, גם כאן יהיו פורצי דרך וכאלה שיצטרפו אחר כך. אני מניח שבהתחלה זה יעלה לנו יותר ובעתיד אנשים יהיו מוכנים לשלם לנו יותר".