עמוק באדמה

בתחילת 2010 הגיע המירוץ אחר הבניין הגבוה ביותר בעולם לשיאו עם השקת הבורג' חליפה בדובאי. הבניין, על 828 מטריו ו־160 קומותיו, נהפך לסמל של כוח ועוצמה. מאחר שבקטגוריית הבניין הגבוה בעולם אין לנו סיכוי של ממש, הראש היהודי פנה לתחום אתגרי אחר: למה בכלל להיות ככל הגויים ולבנות לגובה, אם אפשר במקום זה לחפור לעומק?

מטרתה של תוכנית מתאר ארצית 40 (תמ"א 40), שנשמרה עד כה בחשאיות, היא לדאוג בדיוק לזה. במקום לתכנן את השטחים שמעל פני הקרקע, כפי שעשו תוכניות המתאר שלפניה, תמ"א 40, הנמצאת בימים אלו בתכנון, מבקשת לגרום לכך שישראל תתחיל לפתח את הטריטוריה התת־קרקעית שלה.

מאז קום המדינה ועד היום תוכנן ויצא לפועל רק מספר קטן של פרויקטים תת־קרקעיים, בהם כביש המנהרות בין גילה לירושלים, מנהרות הכרמל ומנהרת הכרמלית בחיפה. נוסף על אלה מתוכננים כיום חדרי מיון תת־קרקעיים בבתי החולים רמב"ם, אסף הרופא ומעייני הישועה, וחלקים תת־קרקעיים מהקו הירוק של הרכבת הקלה, שאמור לנסוע מראשון לציון לתל אביב. אלא שזו רק ההתחלה, ובמשרד הפנים ובמינהל מקרקעי ישראל הבינו שתת־הקרקע ניתנת לניצול רחב בהרבה. רדיוס כדור הארץ הוא 6,370 ק"מ, והוא טומן בחובו אינסוף אפשרויות לבניית מבנים בני עשרות קומות, בעיקר במדינה בעלת משאבי קרקע מוגבלים כמו ישראל.

כנסיה בהלסינקי, פינלנד צילום: Sergey Subbotin

לתמ"א 40 שתי מטרות פורמליות: האחת היא סיפוק ופיתוח אמצעי מיגון שיעמדו לטובת התושבים בשעת חירום, והשנייה היא פיתוח המרחב התת־קרקעי כדי לשמר את שטחי הקרקע העיליים לצרכים אחרים. בניגוד לתחרות המתוקשרת סביב הבנייה לגובה, את הבנייה לעומק מעדיפות מדינות רבות לשמור בסוד מטעמי ביטחון. לכן, בין אם ישראל כבר מתקדמת בנושא הזה ובין אם היא משתרכת מאחור, נכון לעכשיו זהו נושא חם מאוד ברשויות התכנון.

במשרד הפנים כבר גיבשו צוות נרחב הכולל מספר גדול של מומחים - מאדריכלים ומהנדסים ועד גיאולוגים ויועצים משפטיים - שמטרתם לפתח את אחת מתוכניות המתאר הייחודיות ביותר שנכתבו. ככל אחיותיה, גם תמ"א 40 היא תוכנית עקרונית בלבד, וגם היא תעבור בצנרת ועדות התכנון והבנייה (מה שעלול לחרוץ את דינה לעיכובים של שנים רבות). למרות זאת, אישורה של תמ"א 40 יהווה את יריית הפתיחה לפיתוחם של שטחים עצומים, משאב מבוקש מאוד בימים אלה, שצפוי להיעשות מבוקש עוד יותר ככל שאוכלוסיית ישראל תמשיך ותגדל.

אולמות ספורט ובתי כנסת

"יש צורך בניצול הקרקע בצורה מיטבית, וזה אומר גם ניצול של תת־הקרקע", אומר האדריכל יוסי פרחי, אשר עומד בראש צוות התכנון של תמ"א 40 עם האדריכל שמואל שילה. "מכיוון שבנייה בתת־הקרקע מתקשרת עם נושא המיגון, התוכנית משלבת בין השניים", הוא מסביר.

"תמ"א 40 היא תוכנית חדשנית, ייחודית, תקדימית ואחת המורכבות ביותר שנעשו כאן", אומרת עו"ד מאיה אשכנזי, שותפה בכירה וראש מחלקת תכנון ובנייה במשרד ויינשטוק זקלר. "היא מנסה לתת מענה לשני נושאים שונים מאוד זה מזה. נושא המיגון נעשה אקוטי בישראל, את זה אין אפילו צורך להסביר. באשר לשימושים אזרחיים, זו תוכנית שיכולה לחסוך למדינת ישראל בזבוז של קרקעות".

בשנה האחרונה אשכנזי עוקבת אחר תמ"א 40 במסגרת הליכי שיתוף הציבור, והיא סבורה כי התוכנית חייבת לצאת לפועל. "כיום, למשל, יש סוגיה בוערת בנוגע לאישור בניית מרכזים פתוחים נוספים בסגנון של ביג", היא מסבירה, "בעיקר מפני שהם תופסים שטחים נרחבים של קרקע.

אם היינו מחליטים להוריד את המרכזים האלה אל תת־הקרקע, זה היה משאיר שטחים ענקיים שאפשר לבנות עליהם או להשאיר אותם פתוחים. קניונים הם לרוב חללים סגורים וממוזגים, לכן לא ממש משנה אם הם מעל האדמה או מתחתיה. תחשבי כמה שטח אפשר יהיה לחסוך אם הקניונים העתידיים ייבנו רק מתחת לפני הקרקע".

מרכז אמנויות במדריד

האדריכל דן סתיו, שכיהן עד לפני כשנתיים כסמנכ"ל תכנון ופיתוח במינהל מקרקעי ישראל וטיפל בתמ"א 40 מראשיתה, מסכים עם גישתה של אשכנזי. "ישראל היא מדינה צפופה ומשאב הקרקע שלה אוזל", הוא אומר, "זוהי קלישאה ידועה, אבל נכונה. שטח המדינה הוא בסך הכל 21 אלף קמ"ר עד הקו הירוק, ואם מכלילים את יהודה שומרון ורמת הגולן מגיעים ל־29 אלף קמ"ר. ברור שחסרה לנו קרקע.

"הבעיה הזאת מתמקדת במרחבים העירוניים, במקומות שבהם הפעילות אינטנסיבית. במקומות כאלה, שימוש לא יעיל או בזבזני בקרקע גורם לתופעות סביבתיות גרועות.

"יש דברים שאפשר לעשות רק על הקרקע, כמו רחובות ופארקים ומבני מגורים. נכון שיש כל מיני רעיונות כמו של האדריכל לה קורבוזיה, שהציע להקים מבנים מדורגים ובהם גני ילדים ופארקים ירוקים - אבל אלו רק אנקדוטות. בפועל, לעומת זאת, יש שימושים שתופסים שטחי קרקע שלא בצדק. הכוונה היא קודם כל לחניונים, תחבורה ציבורית, תשתיות שמשמשות לטרנספורמציה של חשמל, מכלי גז, מרכזיות טלפונים ועוד. את כל אלו אפשר להוריד לתת־הקרקע. באותה נשימה אפשר גם לדבר על מבנים לשימוש ציבורי שאין סיבה שיהיו מעל הקרקע, כמו בתי כנסת, ספריות ואולמות ספורט".

ארבע קבוצות עדיפות

עורכת דין מאיה אשכנזי

הדוגמאות שנותנים אשכנזי וסתיו אינן היחידות. על פי מסמך העקרונות של תמ"א 40, שהגיע לידי "כלכליסט", חילק צוות המתכננים את סוגי המבנים הניתנים לבנייה תת־קרקעית לארבע קבוצות עדיפות. בקבוצת העדיפות הראשונה, הכוללת מבנים בעלי התאמה מרבית לבנייה בתת־הקרקע, אפשר למצוא מבנים בעלי ייעוד לוגיסטי, כמו מחסנים, ארכיונים, מתקני תחזוקה, מתקני תשתיות, חניונים או מתקני שליטה - אך גם בתי קולנוע, חדרי כושר ומועדוני דיירים.

בקבוצה השנייה, שלה התאמה גבוהה לבנייה תת־קרקעית, נכללים חדרי מיון וניתוח, מטבחים של בתי מלון, מרכזי תחבורה, אולמות קולנוע ואולמות מופעים ומרכזי קניות. בקבוצה השלישית, שבה מבנים בעלי עדיפות נמוכה יותר לבנייה בתת־הקרקע, נכללים מוזיאונים, חדרי ישיבות וכנסים, מעבדות, מפעלי תעשייה, תחנות כוח ואפילו בריכות שחייה. בקבוצה האחרונה, שבה נמצאים מבנים בעלי התאמה נמוכה, נכללים משרדים, מתנ"סים, חדרי אשפוז, יחידות מגורים, אצטדיונים, חדרי לימוד ומחנות צבאיים.

הערים הסמויות מן העין

הקונספט של עיר תת־קרקעית אינו חדש בעולם. בניגוד לישראל, שבה המניע הראשון לפיתוח תת־הקרקע הוא מחסור בשטח, בעולם יש שתי סיבות עיקריות לפיתוח ערים מסוג זה: קור ומלחמות.

בחבל קפדוקיה שבטורקיה, למשל, נבנו שתי ערים תת־קרקעיות כבר בתקופה החיתית. הערים דרינקויו וקאימקלי שוכנות במרחק 9 ק"מ זו מזו ומחוברות במחילה. עומקה של דרינקויו מגיע ל־80 מטר מתחת לאדמה. הערים שימשו למסתור בעת מלחמה, ועל פי הערכות ארכיאולוגים בשיאן התגוררו בהן 100 אלף איש לפחות.

ערי מסתור בחבל קפדוקיה, טורקיה צילום: carlos mesa

אחת הערים התת־קרקעיות המוקפדות ביותר נבנתה על ידי הנאצים בברלין. מתחת לרחובותיה של העיר נבנו לא פחות מ־1,000 בונקרים, ובאחד מהם אף מצא היטלר את מותו. היטלר גם הורה להקים אוטוסטרדה תת־קרקעית, שתאפשר למכוניות להיכנס ולצאת מהעיר התת־קרקעית.

בתקופת המלחמה הקרה הוקמה בגרמניה עיר תת־קרקעית נוספת, הפעם בסמוך לבון. מטרת העיר היתה לספק מקלט ל־3,000 בכירי הממשל המערב־גרמני במקרה של התקפה גרעינית. העיר מחולקת לכמה חלקים וכוללת אזורי מגורים, מרכזים רפואיים ואפילו אולפן טלוויזיה.

בתחילת שנות השמונים, מעט לפני סיום המלחמה הקרה, בנתה ממשלת ארה"ב שיכון תת־קרקעי במדינת יוטה, שמטרתו לשמש מקלט מפני התקפה גרעינית. 10 מיליון דולר בערכים של אז הושקעו בבניית 32 דונם של יחידות דיור מתחת לקרקע, תוך הקפדה על הסוואת הכניסות לשיכון בתוך שטח חקלאי - כדי שמטוסי אויב לא יוכלו לזהותן.

המניע השני לבנייה תת־קרקעית הוא כאמור הקור, מכיוון שקל יותר לחמם שטחים גדולים במעבה האדמה. תושבי גאודיקס שבספרד, למשל, חיים עד היום במעין מערות חצובות בהר, שהן קרירות בקיץ וחמות בחורף. גם מרכז האמנויות הפעיל מאוד סנטרו קולטורל דה לה וייה במדריד הוא תת־קרקעי. במונטריאול שבקנדה, שסובלת מחורפים קשים במיוחד, נבנתה מערכת של 120 כניסות ויציאות המובילות לעיר תחתית של ממש. מתחת לאדמה פועלים בנקים, משרדים, אוניברסיטאות, רכבת, מרכזים מסחריים ואפילו אמפיתיאטרון.

גם ביפן יש תשתית תת־קרקעית עצומה, בטוקיו ובאוסקה. תוכנית גרנדיוזית בשם אמפורה אמסטרדם, הנמצאת בדיונים, צפויה לרשת את העיר כולה ברחובות תת־קרקעיים מתחת לתעלות הידועות, ואפילו להפוך את מרבית התחבורה בפנים העיר לתת־קרקעית. ערים נוספות שבהן כבר השקיעו בתשתית מתחת לאדמה הן מוסקבה, אטלנטה, שיקגו ומיניאפוליס.

למי שייכת תת־הקרקע?

אישור תוכניות לבנייה מעל פני הקרקע דורש מסלול ביורוקרטי ארוך ומפרך. האופציה של בנייה מתחת לפני הקרקע פותחת תיבת פנדורה שכולה סיבוכים משפטיים הדורשים היערכות מחודשת וספציפית לנושא, תוך עריכת שינויים בחוק התכנון והבנייה, חוק המקרקעין ודיני מודדים.

הבעיה מתחילה מהשאלה למי שייך השטח שנמצא מתחת לכל מבנה קיים בישראל. "סעיף 11 בחוק המקרקעין קובע שהבעלות מתפשטת בכל העומק שמתחת לפני הקרקע והגובה שמעליה, ממרכז כדור הארץ ועד רום השמים", מסבירה אשכנזי, "אם אדם קנה 40 מ"ר באמצע תל אביב, הוא למעשה קנה לא רק את 40 המ"ר הדו־ממדיים, אלא גם את השטח התלת־ממדי שמתחתיו ומעליו, עד מרכז כדור הארץ".

מובן שיש גם חריגות מהחוק, למשל במקרים שבהם מתגלים בקרקע מחצבים כמו נפט, כסף או מים. במקרה כזה יש למדינה זכות על תת־הקרקע, אך בכל מקרה אחר שבו תחליט המדינה לבנות תחת נכס שאינו שייך לה היא תצטרך להפקיע את תת־הקרקע ולפצות את הבעלים.

בעיה אחרת היא שכיום אי אפשר לעשות עסקאות בתת־הקרקע. "דירת מרתף היא בגדר חריגה. כיום זוהי האופציה היחידה לרישום נכס בתת־הקרקע", אומרת אשכנזי. "בכל שאר המקרים, אם בעל נכס מעוניין למכור את החלק שלו בתת־הקרקע - כיום אין לו דרך לבצע את העסקה".

כמה שווה השטח מתחת לכרמל

נושא הבעלות על תת־הקרקע עלה במשרד השיכון כבר בתחילת העשור, אז הוקם צוות שידון בנושא בשיתוף משרד המשפטים. את הצוות הוביל המהנדס משה בן־חמו מהמרכז למיפוי ישראל.

"כל חוקי התכנון והבנייה, כולל חוק המקרקעין, חוקקו בשנות השישים, כשאף אחד לא העלה על דעתו מציאות תכנונית שתצריך רישום רב־שכבתי", מסביר בן־חמו. "במהלך העבודה ניסינו להבין כיצד נותנים מענה למציאות החדשה. חלופה אחת היתה להפקיע באופן גורף את כל תת־הקרקע במדינת ישראל, או להגביל את הבעלות מגובה מסוים. לא בחרנו באופציה הזו כי היא היתה מעוררת התנגדויות רבות וכנראה גם תוקעת את השינוי החקיקתי. בחרנו בגישה של יצירת תתי־חלקות מרחביות: שומרים על החלוקה המקובלת לגושים וחלקות, כפי שנהוג היום, ומוסיפים תתי־חלקות תת־קרקעיות".

בן־חמו מוסיף כי המטרה הסופית היא שתוכניות בניין עיר חדשות יכללו בתוכן גם פיתוח של תת־הקרקע. כדוגמה לכך הוא מביא את התוכנית למרכז העירוני של העיר מודיעין, שאותה תכנן האדריכל משה ספדיה. התוכנית כוללת גם פיתוח בן שש־שבע קומות בתת־הקרקע, הכולל תחנת רכבת, תחנות אוטובוס ושטחי מסחר. "המצב שאליו מכוונים כיום הוא שהמדינה תוכל להוציא מכרזים בשכבות שונות של הקרקע", אומר בן־חמו. "יזם אחד יוכל לזכות במכרז לאולם כנסים, ויזם אחר יוכל לזכות במכרז לשכבה מתחתיו, שבה ייבנו שטחי מסחר. כדי שזה יקרה חייבים למצוא דרך לרשום את זכויות היזמים בתת־הקרקע בטאבו, ולמיטב ידיעתי עובדים על זה כיום".

המנהרה של איגודן מתחת לאיילון. 650 מיליון שקל צילום: אוראל כהן

סוגיה בוערת נוספת היא כאמור סוגיית ההפקעות: באיזה סכום תצטרך המדינה לפצות בעלי קרקע שתחת ביתם ייבנו כביש, תחנת רכבת או קניון? לדברי בן־חמו, ההשלכות הפיננסיות של בנייה בתת־הקרקע עדיין אינן ברורות.

"השמאים יצטרכו לפתח שיטות כדי להבין מה שווי הקרקע שהופקעה", הוא אומר. "האם דין 100 מ"ר על הכרמל כדין 100 מ"ר בעומק 400 מטרים מתחת לכרמל? לא נראה לי שיש למישהו תשובה על זה כיום".

לדברי עו"ד אשכנזי, הבעיה תחמיר אם רפורמת הפרטת הקרקעות של מינהל מקרקעי ישראל תצא לפועל. נכון להיום מחזיק המינהל בכ־93% מקרקעות המדינה, שאותן הוא מחכיר לטווח ארוך. לדבריה, המדינה מפצה בעלי נכסים על הפקעת קרקעות גם במצב הנוכחי, אבל ברגע שהיא תעביר את אדמותיה לבעלות פרטית לגמרי - עלות הפיצויים תהיה כפולה ומכופלת.

אינטל כבר רכשה את הזכויות

כדי לעבור מתאוריה למעשה החליטו לפני כמה שנים במינהל מקרקעי ישראל להרים את הכפפה ולקדם פרויקטים עם שילוב של בנייה בתת־הקרקע. אחד מהפרויקטים המרכזיים הללו הוא הר חוצבים בירושלים, שבו פועל מרכז תעשייתי מפותח שבשל בעיות שטח אין אפשרות להרחיבו. לפי התוכנית, מתחת למגרש החניה במתחם ייכרה מבנה תת־קרקעי, ובו שטח תעשייתי ומרכז מסחרי.

לדברי האדריכל סתיו, שטיפל בתוכנית בשעתו, התברר שמגרש החניה הוחכר בחוזה ארוך טווח לחברת אינטל, עובדה שהיתה עלולה לתקוע את הפרויקט. "נוצר הסכם שבו אינטל הפכה לשותפה", הוא מסביר, "ההסכם הוא שהיא לא תתנגד לביצוע הפרויקט ובתמורה תקבל בו חלקים".

תוכנית מתאר ארצית אחרת שעובדת באמצעות מנגנון פיננסי דומה היא תמ"א 38. ואכן, בבואם לתכנן את תמ"א 40, במינהל התכנון של משרד הפנים מנסים ללמוד מכישלונה של תמ"א 38, שהיתה אמורה להביא לחיזוק מבנים שנבנו לפני שנות השמונים מפני רעידות אדמה על ידי הענקת זכויות בנייה לקבלן המחזק. חמש שנים חלפו מאז אושרה התוכנית, ועד כה היא לא צברה תאוצה בגלל חוסר מחשבה מספקת על היתכנותה הפיננסית. למשל, במרכז יכול קבלן לבנות מספר קטן של דירות שמכירתן תכסה את הוצאותיו ואף תשאיר לו רווחים, בעוד שבשאר חלקי הארץ מחירי הדירות לא יכסו אפילו את הוצאות השיפוץ.

מציאת מנגנון פיננסי הולם לתמ"א 40 חשובה אפילו יותר, שכן טכנולוגיית הבנייה התת־קרקעית עדיין יקרה. לדברי פרחי, ראש צוות התכנון של תמ"א 40, בשעה שאת תמ"א 38 יכולות לבצע חברות קבלניות בינוניות וקטנות, תמ"א 40 מחייבת מומחיות ומכונות יקרות - ולכן תוכל להתאים בעיקר לחברות גדולות, שזה עיסוקן.

כדי לקבל אומדן של עלות פרויקט בתת־הקרקע אפשר לבחון את אחד הפרויקטים שכבר יצאו לדרך: בניית מנהרה באורך 8 ק"מ שתשפר את כושר הולכת השפכים של גוש דן. לביצוע הפרויקט שכר איגודן (איגוד ערים דן לתשתיות איכות הסביבה) את שירותיה של חברת זובלין הגרמנית, אחת מחברות הבנייה הגדולות בתחום המנהור באירופה. איגודן ישלם עבור הפרויקט 650 מיליון שקל - ויש לציין שמדובר במנהרה שקוטרה 2.2 מטר בסך הכל. מנהל הפרויקט של זובלין בארץ, לארס וון צור גארדן, מסביר כי הציוד שהחברה משתמשת בו יקר מאוד, וכי חפירת המנהרה מתחת לתשתית קיימת מצריכה ציוד מתוחכם והיערכות מיוחדת.

"אנחנו עובדים מתחת לאיילון וחייבים לשלוט ולבקר את עצמנו כל הזמן כדי להימנע מנזקים לכביש", אומר וון צור גארדן, "דמייני שאת חופרת מנהרה בחוף הים. אם את מוציאה יותר חול ממה שצריך או שהקרקע לא רטובה מספיק, הכל יכול להתמוטט". וון צור גארדן מודה ששימוש בטכנולוגיית המנהור לא מתאים לכל פרויקט: "המחיר של כל מכונה נע בין מיליון ל־4 מיליון יורו, ולהזיז אותן זו פרוצדורה שמייקרת את הפרויקט. במקומות שבהם רוצים לחפור רק אולם קולנוע, למשל, אני מאמין שפשוט יחפרו בור, יבנו את הקומות התחתונות - ויכסו".

לדברי פרחי, דווקא מפני שברור לכל מי שעובד על תמ"א 40 כי הבנייה בתת־הקרקע יקרה ביותר, הם מנסים לייצר מנגנון שימשוך יזמים גם בפריפריה. עדיין לא ברור, גם לו, איך מנגנון זה יעבוד.

האדריכל סתיו טוען כי קיימות שתי אופציות לביצוע פיננסי של פרויקטים מהסוג הזה: האחת היא שהמדינה תממן את הפרויקטים התת־קרקעיים, ולאחר מכן תכסה את הוצאותיה על ידי מכירת מגרשים מעל הקרקע ומתחתיה. האופציה השנייה היא להוציא את הקרקע למכרז, כך שהיזם שיזכה בו יישא בהוצאות הבנייה הגבוהות, אבל יקבל בתמורה קרקעות נוספות או זכויות בנייה מוגדלות על פני הקרקע - שיכסו על הוצאותיו ואף יישאו רווחים.

התחתית היא העתיד

הסיבוכים המשפטיים והעלויות, שעדיין נחשבות גבוהות, יוצרים את הרושם שלתמ"א 40 יש יותר סיכויים לשכב במגירה מאשר לצאת אל הפועל. עם זאת, כשאשכנזי נשאלת אם יש לתוכנית הזו בכלל סיכוי לקרום עור וגידים, היא אינה חושבת פעמיים.

"זה לא יהיה מהיר וקל, אבל זה חייב לצאת אל הפועל", היא אומרת, "כמו שקבורה בקומות יצאה אל הפועל, כמו שחניונים תת־קרקעיים הפכו להיות דבר שבשגרה, אין ברירה. יש לתוכנית חשיבות מאוד גדולה מבחינת מיגון, מה גם שאין לנו יותר קרקעות. התמ"א הזו חייבת לצאת לפועל, כי היא הפתרון היחידי לבנייה עתידית בישראל".