המדינה זיהמה ועכשיו מחפשים מי שינקה
במושב הכנסת הבא צפוי לעבור חוק סביבתי מהפכני שאמור לשחרר אדמות עם זיהום תעשייתי באזורי ביקוש. אך החוק מעלה חששות רבים כי הוא יתקע תוכניות קיימות, כי יזמים יתרחקו מאדמות שאותן יהיה צריך לנקות וכי רוב העלויות ייפלו על גורמים פרטיים. "כלכליסט" נותן את התשובות לכל השאלות על חוק הקרקעות המזוהמות
באיחור של כמה עשורים, בישראל יעבור חוק ייעודי שמטרתו לשקם את הקרקעות המזוהמות. כיום ידוע על כ־1,200 אתרים שבהם קיים זיהום קרקע. אולם לפי הערכת המשרד להגנת הסביבה, בארץ יש כ־10,000 אתרים מזוהמים, אך מספרם המדויק ייוודע רק לאחר סקר קרקעות ארצי מקיף.
העלויות של החוק עומדות על כ־9 מיליארד שקל. אולם הערכת שווי התועלת עומדת על כ־35 מיליארד שקל. הסיבה פשוטה: מתחם תעש השרון, למשל, שטח של 7,500 דונם מהמזוהמים בארץ, יוכל לאכלס לאחר ניקוי קרוב ל־100 אלף איש.
הצעת החוק של המשרד להגנת הסביבה אושרה לפני שנה, לאחר שנים שעמותת אדם טבע ודין ניסתה להעביר את החוק ביוזמה פרטית. מאז אושרו רק חצי מפרקי החוק בוועדת הפנים והגנת הסביבה בכנסת. "כלכליסט" שוחח עם המומחים המשפטיים מהצדדים השונים - המגזר הפרטי והתעשייה, אדם טבע ודין והמשרד להגנת הסביבה, ומציג לפניכם את השאלות שעדיין נותרו פתוחות.
מתחם מפעלי תעש ברמת השרון צילום: שאול גולן האחריות לניקיון
האם החוק יחייב את המדינה, המזהמת העיקרית, לנקות את הקרקעות?
משום שרוב הקרקעות שייכות למדינה, מרבית הקרקעות המזוהמות ברשותה. מדובר באזורי תעש ומפעלים ביטחוניים נוספים הממוקמים באזורי מפתח בארץ, שהפסיקו לפעול לפני עשור או שניים. אולם בגלל הזיהום שנגרם מחוסר מודעות של שנים, הקרקע ומי התהום מזוהמים בחומרים שכמה מהם שנויים במחלוקת מבחינת השפעתם, כמו בתעש נוף ים ליד מבצר אפולוניה בהרצליה. באתרים אחרים, כמו בתעש מגן, הממצאים מראים כי מדובר בחומרים מסרטנים.
לפי אחד הסעיפים בחוק, השר להגנת הסביבה יקים ועדה לשיקום קרקעות שהמדינה גרמה לזיהומן לפני החוק, ובה יישבו שני נציגי הגנת הסביבה, שני נציגים של משרד האוצר ונציג ממשרד ראש הממשלה. תפקידי הוועדה הם לקבוע את אופן הביצוע וסדר העדיפויות, כך שבתוך עשר שנים ישוקמו מחצית מהקרקעות ובתוך 25 שנים יושלם הטיפול בכולן. אולם הסעיף המדובר בחוק אינו מבהיר מהי אחריות המדינה. "הסעיף קובע שתוקם ועדה שתכריע מהי אחריות המדינה - אך אולי הנציגים יקלו על המדינה", מסבירה עו"ד קרן הלפרין מאדם טבע ודין. "למה אי אפשר לקבוע שהם אחראים כמו כל מזהם פרטי אחר, אם לא יותר?".
מתחם תעש הישן בדרך השלום בגבול גבעתיים-תל אביב צילום: יריב כץ עו"ד אריה נייגר, נציג התעשיינים, טוען כי החוק מיותר היות שהוא לא יגרום למזהם היחיד שאינו מנקה כיום לנקות. "כבר משנות התשעים המגזר הפרטי התחיל לטפל בזה", אומר נייגר. "הקרקע היחידה שמחכה שינקו אותה כדי לבנות עליה היא קרקע ביטחונית של תעש ומחנות צבא. בשביל זה צריך החלטת ממשלה ולא חוק".
היועצת המשפטית של המשרד להגנת הסביבה, זוהר ברק, טוענת כי החוק דווקא מדגיש את אחריות המדינה לטיפול בזיהומים. "המדינה היא הגורם היחיד שקבוע לו לוח זמנים בחוק", היא מסבירה. "מאחר שאף אחד לא חושב שהמדינה יכולה תוך יום אחד לטפל בכל הזיהומים, נקבע בחוק שבתוך חמש שנים המדינה תשלים ביצוע של הסקר ההיסטורי של כל הקרקעות שיש חשש שגרמה לזיהומן, ובתוך 25 שנה, שזה זמן קצר ביחס למדינות העולם שחוקקו חוק דומה, המדינה צריכה לטפל בכל הקרקעות שהיא זיהמה". התוקף של הוועדה, מסבירה עו"ד ברק, הוא לקבוע לוח זמנים, סדר עדיפויות והאופן שבו יתבצע הטיפול בקרקע. אולם צריך לזכור שהגורם שנקרא המדינה בנוי משלושה גורמים אחראיים פוטנציאליים - מינהל מקרקעי ישראל, משרד הביטחון ותעש; במקרה של תעש מגן במחלף השלום ותעש נוף ים בהרצליה כבר שנים עוברת האחריות על הזיהום והניקיון בין השלושה.
המגזר הפרטי
האם החוק מעודד גורמים פרטיים לנקות קרקעות מזוהמות?
"בשנים האחרונות זוהו כמה אתרים גדולים מזוהמים, הממוקמים בעיקר באזורי תעשייה כמו אזור התעשייה בחולון ובסמוך לאתרים ביטחוניים כמו תעש מגן", מסבירה ד"ר רות דגן, שותפה במשרד הרצוג, פוקס, נאמן. "אך דווקא לגבי אזורים אחרים המיועדים לפיתוח נדל"ני קיים פחות מידע, וייתכן שהיסטורית נעשתה באתרים אלה פעילות מזהמת. המידע הזה יהיה פתוח לציבור וישליך, כמובן, ישירות על שווי הקרקע, על אפשרויות הפיתוח שלה ועל היכולת לעשות בה שימוש כבטוחה כנגד מימון בנקאי".
אולם בעוד שהמפעלים הגדולים מצויים תחת העין הבוחנת של המשרד להגנת הסביבה בשנים האחרונות, דווקא המפעלים הקטנים יותר, כמו מוסכים ובתי מלאכה, החליקו מתחת לרדאר. לפי ד"ר דגן, בנוסח הנוכחי של החוק לא קיים מנגנון תמריצים שיגבר על החשש מעיכוב בלוח זמנים ומאחריות משפטית גם לאחר הניקוי וירידה בשווי הקרקע, כך שמשקיעים ויזמים יחליטו להשקיע בקרקע במקום לברוח מאדמות שיוכרו כמזוהמות. "דווקא הגורמים במגזר הפרטי הם שיכולים להרים את הכפפה ולשקם את הקרקעות המזוהמות היסטורית בישראל", אומרת דגן. "המשוואה היא מאוד פשוטה - גורמים עסקיים נכנסים כשהם רואים תשואה מהפרויקט".
עו"ד הלפרין מאדם טבע ודין מוסיפה כי "בהצעת החוק היום יש סמכויות למשרד להגנת הסביבה לחייב מחזיק בקרקע ובעלי קרקע לבחון את מצבה, למסור נתונים ולדרוש תיקונים. אולם אין מנגנון אמיתי של תמריצים, והניסיון בעולם מוכיח כי דווקא תמריצים מביאים יותר ביעילות לטיפול בקרקעות מזהמות מאשר הליך בירוקרטי סבוך. היתרון הוא ששיעור ניכר מהקרקעות המזוהמות הוא באזורי הביקוש, בירושלים, תל אביב והשרון, וניתן להניח שיהיה עניין בקרקעות ולכן יצירת תמריצים יכולה לזרז שחרור קרקעות".
במסגרת החוק אמורה לקום קרן ייעודית לטיפול בקרקעות מזוהמות. במצב שבו לא יהיה אפשרי למצוא את הגורם האחראי לזיהום או שהוא חדל פירעון, ניתן יהיה להשתמש בכספי הקרן לניקוי. כספי הקרן יבואו מתקציב המדינה, אגרות, היטלים על העוסקים בחומרים מזהמים וקנסות מתוקף חוק זה. אולם קרנות מסוג זה נתקלו בהרבה קשיים במקומות אחרים, כמו ארצות הברית, שם הבירוקרטיה היתה כל כך סבוכה שחלק ניכר מהתקציב הושקע בבירור אחריות ותביעות של שני הצדדים, במקום שהכסף יגיע לשיפור הקרקע.
כיום, לאחר שהוכנסו התמריצים הכלכליים לפני עשור, היחס בין מקורות המימון הציבוריים לפרטיים בפעולות מימון ושיקום קרקע בארצות הברית הוא 11:1. התמריצים המקובלים הם סיוע אוטומטי מהקרן למגישי תוכניות וולונטריות, הקלה בשיווק הקרקע, מתן הקלות מס וזירוז בקשות לשינוי ייעוד והיתרי בנייה.
ברק מסכימה כי קיים צורך לתמרץ גורמים לבוא מיוזמתם ולהציע תוכנית לשיקום הקרקע. "זה אינטרס של המשרד להגנת הסביבה והממשלה, לא פחות משל התעשייה. יש לנו רצון לרתום גם את מוסדות התכנון, משרד האוצר ומינהל מקרקעי ישראל לתהליך. הצעת החוק כבר מאפשרת לשר האוצר לקבוע תמריצי מס לגורם המבצע טיפול בקרקע. אנו גם בוחנים דרכים דרך הקרן לעודד שיקום באופן יזום".
מימון הניקוי
כאשר מחזיק הקרקע אינו המזהם, מי ישלם על הניקוי?
הרעיון העומד בבסיס החוק הוא יישום עקרון "המזהם משלם". אולם לפי החוק ישנם ארבעה גורמים שאחראים "ביחד ולחוד" לביצוע סקרים ולשיקום קרקע מזוהמת - הגורם המזהם, הבעלים, המחזיק וגורמים המוגדרים כ"עוסק בסיכון" שהם בעצם עסקים שפעילותם קשורה בשימוש בחומרים מסוכנים.
"לא נקבע בחוק סדר עדיפות לאחריות בין הגורמים הללו, ובאופן טבעי יש נטייה של הרשות לפנות דווקא למחזיק, משום שהוא הגורם היושב בשטח ובעל גישה ישירה לדגום אותו ולטפל בו", מסבירה ד"ר דגן. "זאת אף שבפועל במקרים רבים הגורם המחזיק בקרקע כיום כלל אינו אחראי לזיהום המצוי בה".
עו"ד גליה בן שוהם, העומדת בראש מחלקת דיני איכות הסביבה במשרד ענת בירן, אומרת שבפועל גם מי שמחזיק קרקע סמוכה לאזור שזוהם בעבר, ישלם. כך, למשל, יהיה דינו של בעל שטח הקרוב לתחנת דלק, מוסך או עסק מזהם אחר, ושבמהלך השנים חלחלו אליו חומרים מזהמים. "לראשונה, קובע החוק את האפשרות להטיל חובות גם על בעלי הקרקע והמחזיקים בהם, בלא קשר הכרחי לאחריות לגרימת הזיהום", אומרת בן שוהם. "משמעות חובה זו היא כי יזמים הרוכשים קרקע לבנייה בתום לב ייאלצו בעתיד הקרוב להתחשב במסגרת שיקוליהם באפשרות כי ייתכן שבעבר הרחוק מישהו, אף לא בתוך תחום המגרש, זיהם בצורה זו או אחרת את הקרקע והאחריות הכבדה לטיפול בזיהום תחול עליהם".
בן שוהם מוסיפה, "אמנם החוק קובע כי על כל העוסקים בחומרים מזוהמים יוטל היטל שיועבר לקרן החדשה, אך בפועל, בעלי הקרקעות שכלל לא זיהמו בעצמם עשויים למצוא את עצמם, עם אישור החוק, מחויבים להכנת סקרים רבים ולטיפול בקרקעות מזוהמות והפינוי שלהן בעלויות גבוהות ביותר. אם לא די בכך, החוק קובע עיצומים כספיים עד לסכומים של 400 אלף שקל על העוסקים בחומר מזהם המפרים את הוראות החוק, וכן קובע עבירות פליליות שדינן מאסר עד 3 שנים".
אולם עו"ד ברק אומרת כי "האמירה שלפיה החוק מטיל את האחריות דווקא על המחזיק בקרקע כלל אינה נכונה. לפי החוק, בעל קרקע או המחזיק בה שאינו המזהם זכאי לפנות לקרן ולקבל מימון מלא. עד שהוא לא מקבל מימון מלא מהקרן לצורך ביצוע הפעולות, הוא לא חייב בביצוען. יש המון תרחישים ולא ניתן לקבוע באופן חד־משמעי באיזה סדר נכון לפנות לגורמים, שיהיה תקף בכל המצבים".
שקיפות לציבור
האם כל המידע על הקרקע יהיה נגיש למי שמתעניין בה?
לפי הצעת החוק, קרקע מזוהמת תהיה רשומה בפנקס מקרקעין לאחר הניקוי, אולם לא תהיה אזהרה בטאבו לגביה. "היום אדם יכול לרכוש קרקע מזוהמת בלי שהוא יידע. אדם יכול להתעניין בקרקע עשר שנים אחרי שהיא שזוהמה. לאחר ניקוי הקרקע, הערת האזהרה תימחק מהטאבו ותהיה רק בנוסח ההיסטורי. אך קרקע שנוקתה אינה כמו כל קרקע שלא זוהמה. גם כשמנקים קרקע היא מגיעה לסף קביל, אבל עוד שנתיים המחוקק עשוי להחמיר את הסף, ואז היא לא תהיה נקייה", אומרת הלפרין.
הלפרין מדברת מניסיון: בתעש בית הכרם בירושלים ערכו כבר לפני עשר שנים סקר מקדמי שגילה כמויות זיהום גדולות, שהובילו להפניית חלק מהקרקע לרמת חובב. אולם בסקר נוסף שתוצאותיו פורסמו ב־2010 התגלה כי עדיין יש חומרים מסרטנים באזור. "אנו מבקשים שיתקנו את הערה, אבל לא ימחקו", אומרת הלפרין. "הצענו קישור בין הקרקע בטאבו למאגר של המשרד להגנת הסביבה. מגיע לציבור לדעת כל מה שידוע לרשויות על הקרקע. באנגליה יש מאגר על מצבן של קרקעות שמגיע 500 שנה אחורה".
לדברי עו"ד ברק, "זה הישג משמעותי, שהצלחנו להגיע למצב שבו יש הכרה בחשיבות של שיקוף מצב הקרקע במרשם". יש לציין כי עמדת משרד המשפטים היא שהכריעה שהסדר זה נותן מענה מלא לצורך לקבל מידע היסטורי על הקרקע.
תהליכי התכנון
מה תהיה השפעת החוק על תהליכי הבנייה והתכנון?
בהצעת החוק כיום לא ברור מהו הממשק בין חוק הקרקעות המזוהמות לחוק התכנון והבנייה. "הדרישה היא שתנאי להפקדת התוכנית יהיה מיפוי הזיהום", מסבירה עו"ד הלפרין. "המידע על מצב זיהום הקרקע חייב להיות חלק מהשיקולים של התכנון". הלפרין נותנת כדוגמה את התוכנית שהופקדה לפני חודש של תעש השרון, שבה עלול בית ספר לקום מעל כמות הזיהום הגבוהה ביותר במתחם. "הכיוון של המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים הוא שכל ההתייחסות לממשק תהיה בתקנות התכנון והבנייה ולא בחוק עצמו. זה לא תהליך פרלמנטרי שקוף לציבור".
לדברי הלפרין, "מתחם תעש השרון הינו האזור המזוהם הגדול ביותר בארץ, ועקב מיקומו המרכזי מהווה גם עתודת קרקע חיונית שהציבור הישראלי משווע לשחרורה לטובת פיתוח. אדם טבע ודין תומכת מאוד בבנייה במקום, אך רק לאחר טיהור הקרקע המזוהמת, ניקוי המים והבטחת בריאות התושבים העתידיים במתחם על ידי קידום התכניות באופן הראוי. המדינה היא שזיהמה והיא בעלת הקרקע, ולכן היא מחויבת לבדוק את מצב הזיהום לפני קידום כל תכנון במתחם".
הצעת החוק קובעת כי בתוך 90 יום מתחילת החוק, שר הפנים יתקין תקנות בנושא, שיקבעו מהם השלבים להפקדה ואישור של תוכניות הכוללות קרקעות מזוהמות, ומהם התנאים למתן היתר בנייה על גבי קרקעות אלה. "הסדר של הדברים אמור להיות הפוך, והתקנות לא אמורות להיות מאושרות על ידי שר הפנים. אנחנו רוצים להקדים את הדברים האלה כדי שלא ייפלו על הכתפיים של הקבלן או הצרכן אלא יישארו באחריות הרשויות והמדינה עם פיקוח מלא", מסבירה הלפרין.
עו"ד ברק מסבירה כי מאחר שאלה תקנות מכוח חוק התכנון והבנייה, השר הממונה הוא שר הפנים. "הגענו להבנות מלאות שיהיו תקנות, שיקבעו את הדברים בצורה ברורה, מה התנאי לכך שתוכנית תאושר ותקבל היתר בנייה. אני חושבת שמבחינה משפטית האכסניה המתאימה היא כן תקנות. הסיבה שאין עדיין תקנות היא כי חלק מההסדרים ניזונים מהחוק עצמו ועדיין צריכים להיקבע".
