הדו"ח שיכול להציל חיים נקבר תחת ההריסות

ב־24 במאי 2001 קרסה רחבת הריקודים בקומה השלישית באולמי ורסאי בשכונת תלפיות בירושלים. באסון ורסאי נהרגו 23 מהמוזמנים לחתונה, ובעקבותיו הוקמה ועדת חקירה ממלכתית בראשות השופט בדימוס ורדי זיילר המנוח, שמטרתה היתה לדון בעניין בטיחות מבנים. עשר שנים לאחר שהוגשו המסקנות קרסה מרפסת בבניין מגורים בחדרה בפרויקט גינדי פארק חדרה של גינדי השקעות.

הפעם לא היו נפגעים בנפש, אולם עולה השאלה האם מסקנות הוועדה הממלכתית יושמו באתרי הבנייה. בדיקת "כלכליסט" מעלה כי ההמלצות, שכלל לא יושמו, מצביעות על כשלים בענף הבנייה ונראה כי הן חזרו על עצמן גם בקריסת המרפסות בחדרה. במקביל, ועדת זיילר המליצה גם על התייחסות מפורטת לשורת מרכיבים בטיחותיים בבנייה, בנוגע להתקנת גז, חשמל ועמידות בפני רעידות אדמה. גם המלצות אלה טרם יושמו, ולנוכח הפיצוץ השבוע בבניין בירושלים כתוצאה מדליפת גז שבו נספתה משפחה, נראה כי יישומן חיוני במיוחד כעת.

המרפסת שקרסה בבניין בחדרה צילום: נמרוד גליקמן

"צריך גוף שמרכז"

המלצה מרכזית של ועדת זיילר היתה להקים גוף אחד שיהיה אחראי על ענף הבנייה ועל המתרחש בו מכל ההיבטים. "המסקנה הכי חשובה של ועדת זיילר, שלעולם לא תיושם, היא המלצה להקים מיניסטריון בנייה שכל מה שקשור לבנייה במדינת ישראל יהיה באחריותו", אומר ל"כלכליסט" דני מריאן, יו"ר איגוד המהנדסים. לדבריו, "היום הנושא מפוצל בין משרד הכלכלה שאחראי על רגולציה של נושא ההנדסה, משרד הפנים שאחראי על נושא התכנון והחקיקה ומשרד השיכון שאחראי על נושא הסטנדרטים והמפרטים וכמובן שמשרד האוצר. ההמלצה היתה למנות גוף אחד שיהיה אחראי על הכל, זה לא קרה כי כל אחד מחזיק בחלקת האלוהים שלו. אנחנו גרועים מאוד בפתרונות מערכתיים", הוא אומר.

היזם חנן מור, בעלים של חברת ייזום וביצוע, הוסיף כי "אני חסיד של ועדת זיילר וסבור שצריך משרד שירכז את כל ענף הבנייה כי אחרת אנחנו צפויים להמשיך ולסבול".

נזקי הפיצוץ מדליפת הגז בירושלים צילום: עמית שאבי

קבירת המלצות ועדת זיילר מקוממת את חברי הוועדה לשעבר. אחד מחברי הוועדה אמר השבוע ל"כלכליסט" כי "קריסת המרפסות בפרויקט המגורים של גינדי השקעות בחדרה היתה פשלה איומה שצריך היה למנוע אותה. אנחנו לא ערוכים מספיק טוב". לדבריו, "משרד ראש הממשלה צריך לעשות בקרה על כך שמשרדי הממשלה מיישמים את החלטות הממשלה, אך חלק מהחלטות הממשלה אינו מיושם. יכולת הבקרה של משרד רה"מ נמוכה, ולא מספיק משאבים מושקעים בזה - לא מסתכלים אחורה, מה יושם, ולא עושים מעקב".

"היזם הוא האחראי"

לאחר קריסת המרפסות בחדרה הטילו היזם והקבלן המבצע את האחריות אחד על השני, מבלי שיהיה ברור מי האחראי האמיתי. שאלת האחריות בפרויקטי בנייה מקבלת מענה בדו"ח זיילר אשר קבע כי היזם הוא זה שנושא באחריות הכוללת לפרויקט. על פי ההמלצות, היזם אחראי למנות או לוודא כי ימונו בעלי התפקידים הרלוונטים לביצוע הפרויקט, הוא יהיה אחראי לנזק שייגרם ואף אחראי בפלילים.

מנכ"ל סופרגז, אייל חנקין צילום: אוראל כהן

"במצב המשפטי כיום, חובותיו של היזם אינן מוגדרות ישירות. אם היזם יימנע מלדאוג שבנייה המבוצעת על הקרקע תהיה בנייה בטוחה וסדורה, ואם עקב כך ייגרם נזק, יהיה היזם צפוי להיות אחראי לנזק, ויכול שיהיה אף אחראי בפלילים. יכולים להיות מצבים ובהם כשל בנייה שגרם נזק ושמקורו בכך שהיזם העסיק לצורך תכנון או ביצוע אנשים לא מיומנים, או כשל בנייה שגרם נזק ושמקורו באי העסקת פונקציה דרושה במהלך הבנייה (למשל מנהל פרויקט או מפקח צמוד), או בהעסקת מי שהוא חסר ניסיון. המכנה המשותף למצבים אלה ודומים להם הוא מעשה או מחדל רשלניים שנעשו על ידי היזם בהחזקת הקרקע וכל אשר עליה או בפעולות בנייה עליה", לשון הדו"ח.

מור סבור כי אחריות היזם צריכה להיות ברורה וחד משמעית. "יש בעיה מבנית גדולה והחוק לא נותן מענה לשאלה מיהו היזם, ולמי מותר להיות יזם. היזם הוא לא מהנדס, לכן הוא לא צריך לבדוק את הדברים הללו באופן אישי אבל נדרשת מחשבה על הסמכות והאחריות שאנחנו נדרשים להטיל עליו. לדעתי אחריות היזם היא לפקח ולבקר על עבודת הקבלן המבצע, זה לא מעוגן בחוק אבל זו אחת הבעיות, אנחנו נצמדים לחוק אשר קובע רק את האחריות הפלילית ושוכחים שמה שחשוב לא פחות זה איכות הבנייה וערכים כמו יושרה ומקצועיות. זה העולם שאנחנו צריכים להתנהל בו".

"כלב השמירה"

הוועדה הממלכתית קבעה כי מנהל הפרויקט הוא למעשה נציג היזם בשטח. לפי הוועדה, אותו גורם יהיה המכריע במחלוקות מקצועיות שמתעוררות, יקבע את סדרי העבודה ויבחן כי הבניין מכוסה מבחינת היזם. לפי הוועדה, מנהל הפרויקט מצוי בחלק מהזמן בניגוד עניינים לנוכח העובדה שהוא משמש גם כנושא חובת אמון כלפי הציבור, כלומר הדיירים בבניין. במקרה המרפסות, גינדי השקעות אכן מינתה מנהל פרויקט לתפקיד, אולם היזם או מנהל הפרויקט לא דאגו למנות מפקח שיעבוד תחתיו ויבדוק את איכות הביצוע ביחס לתכנון. כך לדוגמה, מנהל הפרויקט היה אמור לשים לב או לפחות אמור לקבל דיווח מהמפקח החיצוני כי הקבלן אורתם מליבו לא השתמש במספיק ברזלים עבור המרפסות, לא השתמש בכמות הבטון שנקבעה בתוכנית, וכי נעשה שימוש בקלקר ברצפת המרפסת.

השופט בדימוס, ורדי זיילר. "העובדה שקטסטרופה טרם אירעה, לא משחררת את הנוגעים בדבר מהחובה לראות את הנולד" צילום: עמית שאבי

"אנו ממליצים שייקבע כי נוכחותו של מנהל פרויקט היא הכרחית וחיונית בכל בנייה, יהיה סוגה אשר יהיה. מנהל הפרויקט יבחן עבור היזם (במידה מסוימת גם עבור הציבור), את הנעשה בבניין לפני שהוא מכוסה, מטויח ונסתר, באופן שלא ניתן יהיה לבודקו ולבחנו", לשון הדו"ח.

בפרויקט בחדרה הורגש חסרונו של זוג עיניים נוסף אשר יבקר על תהליך הבנייה - מפקח הבנייה. בדו"ח זיילר נקבע חד משמעית כי יש למנות גורם מפקח בעל אחריות באתר הבנייה. "הגענו למסקנה שיש לחייב קיום פונקציה זו בתהליך הביצוע של הבנייה. המפקח הצמוד חייב להיות צמוד לבנייה, דהיינו, עליו להיות נוכח באתר הבנייה בעת ביצוע הבנייה ולפקח על פרטי הביצוע. הוא ממונה על ידי היזם ותפקידו המרכזי הוא להיות 'כלב שמירה' המוודא שתהליך הבנייה עצמו מתבצע כראוי, ושהבנייה תואמת את הדין, את היתר הבנייה ואת התכנון".

הדו"ח אף מציין כי בין שני התפקידים, מנהל פרויקט ומפקח, יש הרבה מן המשותף ולכן מגדיר במדויק את תחומי האחריות. "השוני ביניהם הוא בהיבטים הנפרדים שעליהם צריך כל אחד מהם לשים את הדגש. המפקח הצמוד מופקד לשמור על הבנייה עצמה. הוא צריך לוודא שהחומרים, האיכות, סדר הדברים וכיוצא בזה תואמים את הדין, ההיתר והתכנון. מנהל הפרויקט עוסק אף הוא בנושאים אלו, ואולם זווית העשייה שלו רחבה הרבה יותר. יש לו יד ורגל בתכנון העשייה במקום, תיאומה, ענייני תקציב ועניינים רבים אחרים שבהם הוא משמש נציג 'בעל הבית' באתר הבנייה", לשון הדו"ח.

לדברי מריאן, אם אפשר היה לשים את האצבע על נושא אחד שיש ליישם באופן מיידי, זהו נושא הפיקוח. "נושא הפיקוח ההנדסי והחיוב שלו בכל פרויקט בענף הוא חובה וצריך לכלול את אחריות המפקח. ברגע שיהיה מפקח מוגדר שאינו מטעם הקבלן המבצע, כבר עשית 50% מהעבודה. מה שקורה זו הפקרות. יואב סרנה, לשעבר יו"ר איגוד המהנדסים, התפטר מתפקידו בשל אי יישום מסקנות הוועדה. את נושא הפיקוח למשל אפשר ליישם מחר בבוקר באמצעות הוראת שעה או בחוק ההסדרים".

"אין הגדרת אחריות"

בדו"ח אף צוין במפורש מיהם בעלי המקצוע אשר צריכים להחזיק באחריות, ימנעו כשלים בטיחותיים וישמשו כבקרת איכות לבנייה. רשימה זו כוללת את האדריכל, הקונסטרוקטור, יועץ הקרקע, מתכנן החשמל, יועץ המעליות ויועץ הבטיחות וכן מנהל הפרויקט, הקבלן, המהנדס האחראי על הביצוע, מנהל העבודה והמפקח הצמוד. לדברי מור, מסקנות הוועדה מראות שיש צורך ברוויזיה שלמה בהגדרות הענף.

"הבעיה היא שאין הגדרה לכל תפקיד ושחקן בענף הבנייה, וככה קל לכל גורם לגלגל את האחריות על גורם אחר. צריך להגדיר אחריות כך שהתכנון יהיה אחראי גם על הפיקוח. בארה"ב האדריכל אחראי גם על הפיקוח, יש כאן המון פרטים קטנים שאף אחד לא באמת מתעכב עליהם, ודברים נופלים בין הכיסאות. המדינה דרדרה את ענף הבנייה בכך שלא קבעה מנגנוני בקרה בענף", הוא אומר.

"טופס טיולים"

המהנדסים הבכירים שבחנו את מקרה הקריסה בחדרה ופרסמו על כך דו"חות ראשוניים ציינו בבדיקותיהם כי ככל הנראה בתכנון הבניין לא היו כשלים והבעיה העיקרית היא בביצוע בלתי נכון של אותו התכנון. "זוהי נקודת תפר מכריעה ומרכזית, שהרי מה בצע בתוכניות האיכותיות ביותר אם הביצוע אינו מיישם אותן באופן מדויק", לשון דו"ח ועדת זיילר.

אלא שגם על תכנון השלד אין תמיד מי שמפקח. אבנר אקרמן, מנכ"ל איגוד מהנדסי ערים ומהנדס העיר ראשון לציון, ציין כי בנקודה זו קיים תסכול גדול מצד מהנדסי הערים ונקודה זו אף עלתה בתחקור ראשוני שערכו לארוע בחדרה. "הכשל לא היה בחלק התכנוני אבל רשויות ומהנדסי ערים לא יכולים לבדוק האם הקונסטרוקטור תכנן את השלד כמו שצריך, זה מתסכל מאוד אנחנו מתריעים כבר שנים על המצב הזה. יש בכל תיק בנייה אוגדן כחול של חישובים סטטיים שמבחינתנו הוא קופסה שחורה וכל מה שאנחנו רואים שם שבתחתית חתום המהנדס שעשה את כל הבדיקות. מהנדס עיר יכול להגיד תוך זמן קצר הוא שהמערכת שלו פעלה ללא דופי שכל האישורים היו קיימים, כל ההתחיבויות של המתכננים ומנהל הפרויקט והמינויים שמתחייבים על פי החוק לשלב הביצוע, הכל נחתם ותויק".

חברים בוועדת זיילר ובוועדת היישום שלה, שהוקמה בפברואר 2004, אמרו ל"כלכליסט" כי הוועדה הבינה ש"הוועדות המקומיות לא מסוגלות באמת לבדוק את עבודת אנשי המקצוע שמפקחים על הבנייה בשטח. ולכן, הוחלט שצריך לייצר מנגנון בקרה חיצוני ולא לסמוך על אנשי המקצוע מטעם היזם. השלטון לא יכול לבדוק כל דבר, ואם היה בודק את תהליך הרישוי – מקבלת היתר הבנייה ועד קבלת טופס אכלוס לבניין – זה היה לוקח 20 שנה. זה לא ישים".

במשרדי הממשלה מודעים לכך שלמעלה מעשור חלף, אך טרם עברה חקיקה ראשית בנושא הפיקוח והבקרה על הבנייה. גורם במשרד הפנים אמר ל"כלכליסט" כי "אין גוף אחד שמלווה את תהליך הדירה מהתכנון ועד למסירה – זה מעין 'טופס טיולים' בין כמה משרדים. אחת הבעיות היא שיש כמה 'אבות' למשימה הזו". המדובר במשרדי הפנים, השיכון, התחבורה, הסביבה, ועוד – תלוי בפרויקט.

מסקנות הוועדה, שעוגנו בהחלטת ממשלה, הטילו את מרבית האחריות על משרד הפנים. "שנים מנסים לקדם את זה", אמרו כמה מחברי הוועדה. "'רפורמת המרפסות' שנתקעה בכנסת ניסתה לטפל בנושא הפיקוח והבקרה באמצעות מכוני בקרה, וכך גם 'רפורמת הפרגולות' שעוד לא עברה בכנסת".

ביולי 2013 עברה בקריאה ראשונה בכנסת "רפורמת הפרגולות", שהיא מקבץ תיקונים לחוק התכנון והבנייה הקיים, אותה יזמו שר הפנים גדעון סער וראש מינהל התכנון במשרדו אדריכלית בינת שוורץ.

רק שישה מפקחי גז

דו"ח זיילר התייחס גם לנושא הבטיחות בהתקנות מערכות הגז בבניינים. לפי הדו"ח, אם תקנות הבנייה מחייבות לצרף לבקשה להיתר בנייה תוכניות מפורטות של מערכות הגז, בפועל במרבית המקרים במסמכים אלה לא מובאים כלל נתונים הנוגעים למערכת הגז והתכנונים, כולל תכנוני המערכות, נעשים בהתעלם מנושא הגז. המסקנה מהדו"ח היא שאילו אכן היו מיושמות הוראות התקן היתה בעיית הגז, כפי שהיא קיימת כיום, מתמתנת במידה רבה מאוד. הדו"ח מציין כי "'איזהו חכם - הרואה את הנולד'. העובדה שקטסטרופה טרם אירעה, איננה משחררת את כל הנוגעים בדבר מהחובה להיות חכמים ולראות נכוחה את הנולד, והכל במטרה למנוע אובדן של חיי אדם ופגיעות בגוף, שניתן למונעם".

בוועדת הכלכלה של הכנסת התקיים אתמול דיון בעקבות אסון הגז בירושלים, וממנו עולה כי יש רק שישה מפקחים במשרד האנרגיה האחראים על אכיפת תחום הגז הביתי. יו"ר הוועדה, ח"כ פרופ' אבישי ברוורמן, הבטיח לתקן את המצב באמצעות חקיקה בחודשים הקרובים.

מנהל מינהל הדלק במשרד האנרגיה והמים, חן בר יוסף, אמר בדיון כי קשה לגייס מהנדסים לשירות המדינה, מאחר ששכרם בשוק הפרטי גבוה בכ־70% ממה שיכולה להציע להם המדינה. הוא הוסיף כי במשרד ישנם שישה מפקחים שאחראים על כל הארץ ועוד שלושה חוקרים. מפקחת עבודה ראשית וראש מינהל הבטיחות במשרד הכלכלה, ורדה אדוארדס, הוסיפה כי המשרד אחראי למתן אישורים לרשויות המקומיות בנושא הקמת צוברים ועוסקים בכך שני אנשים בלבד.

ממשרד ראש הממשלה נמסר בתגובה לאי־יישום דו"ח זיילר כי "בנושא זה עליכם לפנות למשרד הפנים ולמשרד השיכון".

ממשרד הכלכלה נמסר: "מונה צוות בין משרדי לקידום ייחוד הפעולות למקצועות התכנון המוזכרים בדו"ח זיילר, זאת לאחר שמועצת ההנדסה והאדריכלות העבירה למשרדנו טיוטת ייחוד פעולות ואולם טיוטה זו נעדרה התייחסות לבעלי מקצוע נוספים בתחום התכנון ולא כללה היבטים נוספים אשר ישפיעו על המשק. עם זאת, טיוטה זו תשמש כבסיס לעבודת הצוות לייחוד הפעולות, הנושא יבחן באופן רחב ומקיף ובשיתוף פעולה מלא עם משרד הפנים ומשרד הבינוי והשיכון, כאשר בסופו של התהליך ייוחדו פעולות למקצועות התכנון במסגרת חקיקה".

בנוסף, באפריל 2011 פורסם תיקון מספר 4 לחוק החשמל, אשר "יישם את המלצות ועדת זיילר לעניין מקצועות החשמל. עם הקמת מועצת החשמל בהתאם לחוק היא תייעץ לשר בנוגע לתנאי הכשירות לקבלת רישיונות לעבודות חשמל וסוגי הרישיונות לעבודות חשמל, בהתאם להמלצות ועדת זיילר".

ממשרד השיכון נמסר: "התקדמנו מאוד בנושא הכנת קוד הבנייה, מהמשימות המרכזיות שהוטלו על המשרד במסגרת ועדת זיילר. פרקי הליבה, לרבות בנושא שלד המבנה, כבר נדונו ואושרו בוועדת המשנה לתקנות ולנהלים של משרד הפנים וממתינים לדיון במועצה הארצית (ב־4 בפברואר 2014) כחלק מהליך עיגונם בתקנות התכנון והבנייה, תקנות שהינן בסמכות של משרד הפנים.

"מרבית הכנת הקוד בנושאים המהותיים כבר בוצעה והיא נמצאת בשלבים אחרונים של העבודה ובשיתוף פעולה מלא עם משרד הפנים, ובתיאום עם המשרדים והגופים הנוגעים בדבר".