למה בישראל מפחדים מדיור בר־השגה?

שתי רפורמות לחוק התכנון והבנייה, חוק הווד"לים, הוותמ"לים ועוד לא מעט הצעות חוק אחרות הקשורות לנושא הדיור עברו כאן בשנים האחרונות, ואף לא חקיקה אחת שתבטיח דיור בר־השגה לאזרחי המדינה. דיור בר־השגה אמיתי, לא בכאילו, אלא כזה שנפוץ במרבית מדינות המערב ובראשן ארה"ב, קנדה, אוסטרליה ומרבית מדינות אירופה.

המושג דיור בר־השגה מתייחס לשורה של כלים שנועדו לוודא כי ההוצאה על דיור של משקי בית בעשירונים התחתונים ובמעמד הביניים לא תעלה על 30% מההכנסה ברוטו של משק בית. כלים אלו יכולים להתפתח הן בתנאי שוק חופשי - קרי בניית דירות קטנות שהן מוצר זול באופן יחסי  והן על ידי התערבות ישירה של הרשויות באמצעות סבסוד פרויקטי דיור על ידי מתן הטבות מס ליזמים. אם לוקחים את הצעתו של לפיד לדיור להשכרה, לשם המחשה, אז מדובר ב־150 אלף דירות שיבנו בתוך עשור, שיועמדו להשכרה ויהפכו את שוק ההשכרה הישראלי למשוכלל ומורכב יותר, ובו מוצרים שונים ומגוונים. אלא שמתוך אותן דירות רק רבע יהיו במחיר מפוקח של 80% ממחיר השוק ויאפשרו השכרה ארוכת טווח והגבלה של המשכיר להעלות את שכר הדירה כרצונו. מדובר ביוזמה שמספקת מענה מסוים, אבל נעדרת ממנה כל התיחסות להכנסה של צד השוכרים. כך למשל, אם יוקמו דירות באזורים כגון מודיעין שבה דמי השכירות של דירת 4 חדרים עומדים על כ־5,000 שקל לחודש 80% מכך הם עדיין 4,000 שקל לחודש  סכום שדורש הכנסה של 12 אלף שקל לפחות למשפחה, לפי העקרון של הוצאה על דיור בשיעור של עד 30% מההכנסה. 

שר השיכון, אורי אריאל צילום: חורחה נובומינסקי

לפי בדיקה שערכה לאחרונה ד"ר אמילי סילברמן, המנהלת האקדמית של הקליניקה האורבנית באוניברסיטה העברית, התוכנית של לפיד אינה מספקת את המענה הנדרש. לפי סילברמן, אותן רבע מהדירות בתוכנית ההשכרה של לפיד - כ־37.5 אלף דירות - שיהיו במחיר מפוקח, יספקו מענה רק לחלק העליון מהעשירון השביעי ולעשירון השמיני, כלומר ל־20% מהאוכלוסיה, במקרה האופטימי. זאת בעוד שהחסר המהותי לדבריה הוא בעשירונים הרביעי עד השישי.

דיור בר־השגה, כמעט

התפיסה שבה דוגלת הממשלה מאז ימי אטיאס־שטייניץ היא הגדלת היצע הדירות תוך נסיון להשפיע ולהגביל את צד הביקוש. לצד המדיניות הזו היו לא מעט נסיונות לפתח את התחום של דיור בר־השגה במספר שיטות וכך להשפיע על המחירים, אך שיטות אלה לא צלחו ומבחן המציאות הוכיח כי היו רחוקות מלספק את המענה המבוקש. תוכנית מחיר למשתכן, אותם מכרזי קרקעות במחיר מופחת שבהם הזוכה הוא מי שמציע את מחיר הדירה הסופי הנמוך ביותר היא אחת מהם. מדובר במכרזים ששווקו באזורים בהם היו למדינה צבר של קרקעות מתוכננות ומוכנות לשיווק, כגון מודיעין וראש העין. במסגרת המכרזים שווקו יחידות דיור כחלק ממתחמים קיימים כאשר רק חלק מהמתחם היה מיועד לזכאים לפי הקריטריונים של התוכנית. גם כאן מדובר בפתרון שאינו מהווה דיור בר־השגה של ממש, זאת נוכח העובדה כי הוא בקריטריונים שלו לא נכללו סעיפי הכנסה ולאור התנגדות עיקשת, לא הוכנס דרישה של מיצוי כושר השתכרות. כמו כן, השיטה סבלה מחוסר יכולת להשפיע על השוק או לפקח על הדירות לאחר שהן נמכרות. הצד החיובי יותר של מחיר למשתכן הוא שהממשלה זיהתה את כישלון השיטה ואפשרה לה לגווע לאיטה במהלך שנת 2012.

לא מתערבים בשוק החופשי

דיור בר־השגה אינו מחויב לשיטה אחת או למתן פתרון במסלול מסוים. במדינות שונות משיגים פתרונות דיור במספר רב של דרכים: סבסוד משכנתאות כך שניתן לרכוש דירה עם הון עצמי מינימלי, השכרה במחיר מפוקח, דיור ציבורי, מתן סיוע הולם בשכר דירה לאוכלוסיות חלשות ועוד. הפתרון העיקרי בו נעשה שימוש בישראל עד כה הוא הדיור הציבורי.

פתרון זה אמנם גרר ביקרות על יצירת גטאות של עוני ברחבי הארץ, אך יחד עם זאת, בימי השיא שלו, סיפק קורת גג לכרבע מהאוכלוסיה. כיום מדובר על פחות ממאה אלף דירות בדיור הציבורי והמספרים רק הולכים ומצטמצמים. פתרון אחר שהיה נפוץ בעבר ואינו קיים הוא דירות שהושכרו בדמי מפתח, אך מספר הדירות שנותרו במסלול זו עומד כיום על פחות מ־2% מהשוק. פתרון נוסף שהציב את ישראל בעבר כמדינה שדואגת לדיור אזרחיה היה מתן משכנתאות מסובסדות, אלא שבתנאי השוק הנוכחיים וברמות הריבית הקיימות פתרון זה מתקשה להתחרות עם השוק הפרטי.

הגורמים המקצועיים בתחום של דיור בר־השגה עימם שוחחנו תמימי דעים כי במדיניות הממשלה הנוכחית אין כל חשיבה קדימה לפחות בכל הנוגע למדיניות דיור חברתית. לדברי עו"ד גיל גן מור מהאגודה לזכויות האזרח, "המדינה מתקדמת לאט ובהססנות, המדיניות היא להגדיל את היצע הדירות וזה מה שנכון לעשות אלא שבדרך אין חשיבה על כמה בונים, למי ואיפה על מנת שלא ליצור קיטוב ולרכז עניים רק במקום אחד. אני גם מטיל ספק ברעיון הגדלת ההיצע כיוון שלהערכתי ברגע שהשוק יהיה לקראת הצפה הקבלנים יעצרו את הבניה מחשש לפגיעה בהכנסות". לדברי סילברמן, "יש הבנה שצריך ליצור מגוון אוכלוסיות ולא ריכוזי עוני, אך עדיין יוצרים שכונות שלמות שמיועדות למעמד הביניים אבל לא שומעים על כוונות הפוכות שמטרתן לסייע למשפחות עניות לצאת מהשכונות שלהם".

ח"כ איציק שמולי (עבודה) אשר החל לטפל בנושא הדיור בימי המחאה החברתית סבור גם הוא שמעבר לפתרון לטווח הארוך, של הגדלת ההיצע, יש לדאוג לפתרונות מידיים לציבור הרחב, "בינתיים לצעירים אין איך ואיפה לגור, לא בשכירות ולא באמצעות רכישה, הוא אומר. הצעת חוק שהגיש מנסה לעגן את הדיור בר־השגה בכל אותן רפורמות וחקיקות חדשות בתחום. לפי ההצעה של שמולי, תחול חובת הקצאה של 20%–25% לטובת דיור חברתי - דיור בר־השגה ודיור ציבורי בתמהיל מסוים - בכל פרויקט המיועד לכלול דיור למגורים בשכירות או בבעלות, כאשר המחיר המקסימלי לאותן הדירות ייקבע על ידי משרד השיכון ובלבד שלא יעלה על 30% מהכנסתו של השוכר. בתמורה, תוכל ועדת התכנון הרלוונטית לשקול הטבות ליזם, והמדינה תצטרך לסבסד את העלות.

אלא ששמולי בדומה לאחרים שמנסים לקדם דיור בר־השגה, נתקלים בחומה בצורה ובסירוב מתמשך של השרים הרלוונטיים להתחייב לדיור כזה ונשאלת השאלה מדוע. "הממשלה מסרבת בתוקף להתייחס להכנסה כפרמטר כלשהו בעניין של דיור בר־השגה. הם למדו טריק חדש: מכניסים לחוק הוד"לים או לחוק התכנון והבנייה כותרת שאומרת 'דיור בהישג יד', מרוקנים אותו מתוכן, הופכים אותו לאות מתה ויוצאים לציבור עם הכרזה של רפורמה המעגנת דיור בר־השגה בחקיקה. כשאנשים מגיעים למשרדי המכירות הם מבינים שבעצם עבדו עליהם בעיניים", טוען שמולי.

לדברי גן מור הסיבה המרכזית להתנגדות לדיור בר־השגה היא אידיאולוגיה ומוטיבציה. "המנגנון של דיור בר־השגה לא אמור להיות איום כלכלי על המדינה כי הוא נולד במדינות מערביות כמו ארה"ב, קנדה וקיים גם באירופה. מצד שני יש כאן איזשהו מנגנון שהוא יותר מורכב ומחייב שיתוף פעולה ציבורי ופרטי כדי להשיג מטרה חברתית, זה יוצר התנגדות אידיאולוגית אצל חלק מהפקידים והפוליטיקאים. כל מה שקודם עד כה היה בגלל לחץ ציבורי ופוליטי או שהגיע מלמטה מהרשויות המקומיות".

לפי סילברמן, הסיבה לכך היא שהמדינה חוששת להתערב בשוק ומשלה את עצמה כאילו השוק בישראל הוא חופשי. "אם דבקים בכך שאנחנו חיים בשוק חופשי אז המאמצים צריכים להיות ביצירת מלאי ולא בהתערבות ברגולציה של דירה שכבר במלאי. דיור בר־השגה מקורו בהתערבות בשוק החופשי וזה נוגד את מדיניות הממשלה. למעשה זו הטעיה ואשליה כיוון שהמדינה מתערבת כל הזמן בכל התחומים, ההבדל הגדול בין התערבות בתחום התחבורה לבין הדיור, למשל, הוא שכאן מדובר ברמת הפרט".

דו"ח שחיבר הכלכלן תמיר אגמון ממרכז המחקר של הכנסת והתפרסם ב־2010, שנה לפני מחאת האוהלים הגדולה, כבר חזה את הבעיות שהעלו המוחים אז, אותן בעיות שהמחישו המשפחות שבחרו להיחשף מעל דפי עיתון זה בשבועות האחרונים. "ניכר כי הממשלה נעדרת ראייה מערכתית וארוכת טווח מספקת בכל הקשור למדיניות הבינוי והשיכון" כתב אז אגמון, "המשך מגמה זו עלול עלול להביא להתמרמרות חברתית, להמשך התרחבות הפער החברתי ואף לעידוד הירידה מהארץ". המסקנה אליה מגיע אגמון באה לאחר בחינה השוואתית של מודלים לדיור בר־השגה בעולם המפותח ובישראל. ואכן, השוואה זו אינה מחמיאה לישראל, בלשון המעטה.

30% מכל פרויקט בניו יורק

מדינות שונות נוקטות שיטות שונות כדי לקבוע את היקף הדיור בר ההשגה כשיעור מתוך כלל הדיור החדש.

בעיר ניו יורק למשל, יש חובה להקצות 30% מכל פרויקט עבור דיור בר־השגה. בלונדון חייבים 30%–35% מכלל הדירות החדשות להיות במחיר בר־השגה. באירלנד, לעומת זאתף מחייבת הממשלה בנייה כזו בשיעור של 20% ובחבל הבאסקים בספרד מחייבת הממשלה האוטונומית בנייה של דיור בר־השגה בשיעור של 75% מהבנייה החדשה. במינכן שבגרמניה, למשל, מופעלת תוכנית המאפשרת ליזמים לרכוש קרקעות מהעירייה במחיר נמוך במחיר השוק בתנאי שהם מתחייבים להפחית את מחיר הדירות לרוכשים באותו הפער. רוכשי הדירות בפרויקטים שנבנים במסגרת התוכנית מתחייבים, מצידם, לגור בדירה במשך עשר שנים בטרם יוכלו למכור אותה.

כדי לעודד בניית דיור בר־השגה להשכרה, באנגליה, ארה"ב ובהולנד מעניקה הממשלה הטבות מס ליזמים בתחום. מודל של בעלות חלקית שכיח גם כן, והוא דומה במעט למודל דמי המפתח שהיה נהוג בעבר בישראל. באירלנד, למשל, קיימת תוכנית שמאפשרת למשקי בית עם הכנסה נמוכה לרכוש לפחות 40% מהדירה, כשאת היתרה הם משלמים לרשות המקומית בתשלומי שכירות שנפרשים על פני 25 עד 30 שנה.