ללא יד מכוונת: כך נכשלה המדינה ביצירת שוק לדיור בר השגה

כשמדברים על דיור בר השגה בישראל כדאי להתחיל בשורה התחתונה אותה כותב המבקר בפרק העוסק בכך, עד היום, ולמרות פתרונות רבים שבחלקם כבר מיושמים אין בישראל חוק המסדיר דיור בר ההשגה. מעבר לכך, כמו בנושאים רבים המסוקרים בדו"ח - גם בתחום הדיור בר ההשגה ניכר כי אין יד מכוונת אשר תפקידה לתאם בין כל הגופים העוסקים בכך.

כך למשל, קביעת אוכלוסיית היעד הזכאית לדיור בר השגה היא אחד הפרמטרים הבולטים שיש להביא בחשבון בכל הקשור לדיור בר השגה אשר טרם הוגדר. הכוונה היא לקריטריונים הקובעים למי מגיע דירה ולמי לא בהסתמכות על משתנים כמו: הכנסה, היעדר בעלות על דירה בעבר, גיל דיירי משקי הבית וגודל המשפחה. בביקורת עלה כי משרד הבינוי, מינהל התכנון ורמ"י לא קבעו מהו היקף האוכלוסייה שניתן להגדירה כבעלת פוטנציאל לקבלת זכאות לדיור בר השגה. לדעת משרד מבקר המדינה, בלי הסכמה על נתון זה לא ניתן להוציא תוכנית משמעותית אל הפועל, ולכן על משרד הבינוי להוביל עבודת מטה להשלמת חסר זה.

הדמיית פרויקט דיור בר השגה ביפו. הישגים זניחים

אין שפה משותפת: לכ גוף יש הגדרה שונה לדיור בר השגה

דוגמה נוספת היא הבדלים בין גופים שונים בהגדרת שטח הדירות המיועדות לדיור בר השגה והאם ניתן לכלול בקטגוריה זו רק דירות קטנות. כך, ניתן לראות כי משרד הפנים פרסם במאי 2011 הוראה הנוגעת בצורך בדיור בר השגה, בשטח יחידות הדיור ובאזור המגורים. הוראה זו קובעת כי יחידת דיור קטנה היא מוגדרת בשטח של עד 100 מ"ר באזורי עדיפות לאומית, ועד 75 מ"ר ביתר אזורי הארץ. לעומת זאת, ברמ"י (רשות מקרקעי ישראל) הגדירו שלושה חודשים לאחר ההוראה של משרד הפנים כי יחידות דיור בר השגה הן "דירות קטנות" ש"שטחן אינו עולה על 100 מ"ר באזורים ללא עדיפות לאומית ועל 120 מ"ר באזורי עדיפות לאומית. הגדרה זו נוגעת גם ליח"ד שבבעלות הדייר וגם ליח"ד בהשכרה, והיא תקפה גם בהחלטה נוספת של המועצה (החלטה מס' 1249) מינואר 2012 הנוגעת ליח"ד במסלול "מחיר דירה למשתכן". הגדרה אחרת שנקבעה בווד"לים ובאוגוסט 2011 למחרת היום שבו התקבלה החלטת מועצת מקרקעי ישראל ולפיה מדובר בדירות ששטחן הכולל המותר לבנייה אינו עולה על 75 מ"ר. משרד הבינוי לעומת זאת קבע בינואר 2013 בעקבות החלטת מועצת מקרקעי ישראל מינואר 2012 כי שטחן המרבי של דירות קטנות יהיה דומה לזה שקבעה רמ"י, אך הוסיף וקבע כי שטחן לא יפחת מ-75 מ"ר. את כל אלה ניתן להשוות להמלצות ועדת טרכטנברג בספטמבר 2011 ולפיה ההגדרה המוצעת לדירה קטנה הינה דירה עד 85 מ"ר. המבקר סבור כי הבדלים אלה אינם סמנטיים בלבד ומלמדים על תפיסות שונות של הגופים הממשלתיים המעצבים את מדיניות הדיור הלאומית ואחראים להוצאתה לפועל.

הח"כים מגישים הצעות חוק, הממשלה התמתנגדת

במהלך השנים 2013-2007 נעשו כמה נסיונות של חברי כנסת לחוקק חוקים שמטרתם להסדיר את נושא הדיור בר ההשגה לרבות, הגדרה של המונח דיור בר השגה. אך הממשלה התנגדה להצעות חוק אלו. כך למשל בינואר 2011 הניח ח"כ אמנון כהן על שולחנה של הכנסת הצעת חוק פרטית בנושא, בחוות דעת של לוועדת השרים לענייני חקיקה בנובמבר 2011 ציין היועץ המשפטי לממשלה כי הצעת החוק של ח"כ אמנון כהן אינה מעלה מניעה משפטית לאישורה ואכן ב-2012 היא אושרה בקריאה טרומית אך בפברואר 2013 סיימה הכנסת השמונה עשרה את כהונתה בלי שהצעת החוק אושרה. קודם לכן במרץ 2012 קיבלה הממשלה כמה החלטות בנושאי דיור שתכליתן יישום המלצות ועדת טרכטנברג. והוחלט "להטיל על ראש הממשלה ושר האוצר להביא לממשלה הצעות לשינויי חקיקה, ככל שידרשו, ליישום החלטות הממשלה שיתקבלו כאמור", אך ההחלטה לא יושמה וגרמה לחוסר תיאום בין גורמים שונים, בחילוקי דעות בעניין תבחיני הזכאות - שלעתים נדרש ליישבם בערכאות משפטיות, באי-הקצאה של קרקע לדיור בר השגה, ובחילוקי דעות בעניין קביעת תפקידים ותחומי אחריות של הגורמים הנוגעים בדבר. "כל אלו גרמו לעיכובים מתמשכים ואף לביטולים של פרויקטים בתחום הדיור בר ההשגה, למשל בבאר יעקב, בראש העין, ברמלה ובמעלה אדומים", לשון הדוח.

רק באפריל 2014, לאחר מועד סיום הביקורת, פורסם כאמור תיקון 101 הכולל במסגרת התוספת השישית הוראות לעניין "דיור בהישג יד" המוגדר שם כדיור להשכרה לטווח ארוך. על פי התיקון, השכרה לטווח ארוך היא השכרה של יח"ד לתקופה כוללת שלא תפחת מעשר שנים, באופן שלפחות חצי מיחידות הדיור באותו בניין יהיו מיועדות להשכרה.

ברמה התכנונית מבקר המדינה ציין את אי ישום התכנון לדיור בר השגה בהתאם להוראות שנקבעו בתמ"א 35 כבר בשנת 2005, אך הן מינהל התכנון והן משרד המשפטים לא קידמו את יישומן בשום צורה שהיא.

מבקר המדינה, יוסף שפירא. אין יד מכוונת בדיור בר השגה צילום: אלכס קולומויסקי

הווד"לים נכשלו בנושא דיור בר השגה

עוד ברמה התכנונית, בפברואר 2008 הוחלט על ידי צוות ההיגוי כי משרד הבינוי יכין פרוגרמה לדיור בר השגה הכוללת ניתוח של היעדים, הביקושים והצרכים לפי מחוזות לטווחי הקצר והארוך (עד 10 שנים ועד 20 שנים, בהתאמה), אך הביקורת העלתה כי על אף החלטתו של צוות ההיגוי הבין-משרדי לא הכין משרד הבינוי פרוגרמות לדיור בר השגה.

במרץ 2012 החליטה הממשלה על האצת פעולות השיווק והפיתוח של דירות מגורים במסגרת יישום המלצות ועדת טרכטנברג, ובכלל זה תכנון ושיווק של קרקעות לבניית 200 אלף יח"ד במשך החומש הקרוב, מהן 40 אלף יח"ד לדיור בר השגה. היעד לשיווק במסלול מחיר למשתכן בשנת 2012 נקבע על 5,000 יח"ד אך בסוף השנה עמד מספר היח"ד על 2,611 בלבד. "מהנתונים עולה כי הפעלת המסלול מחיר למשתכן הניבה תפוקות דלות יחסית להיקף אוכלוסיית היעד שלו, כלומר מאות אלפי משקי בית של זכאי משרד הבינוי שנזקקו לדיור בר השגה", לשון הדו"ח. עוד עולה, כי לא היה בכך די כדי לחולל תפנית בכל הקשור להיצע הדיור ולמתן מענה לצורכי הזכאים. למעשה, ניתנו פתרונות דיור למתי מעט מהזכאים, והם נהנו מהטבות כלכליות מרחיקות לכת שהגיעו עד ל-600 אלף שקל לדירה. יוצא אפוא שבשני העשורים האחרונים לא הצליחו משרד הבינוי ורמ"י לספק יחידות דיור במסלול מחיר למשתכן, בהיקף שעשוי להביא לידי שיפור מהותי בהיצע הדיור לאוכלוסייה הנזקקת לו. וכן מעולם לא נבדקה מידת האפקטיביות של מסלול זה על מחירי הדיור וכפיתרון יעיל.

בנושא הדיור להשכרה לטווח ארוך עולה כי מינואר 2010 ועד אוגוסט 2013 שיווקו רמ"י ומשרד הבינוי קרקע ל-377 יח"ד בלבד שיועדו להשכרה לטווח ארוך. משמעות היקף נמוך זה היא שהממשלה כשלה ביצירת מלאי של יח"ד להשכרה כפי שהגדירה כיעד בהחלטותיה. "כמות יחידות הדיור ששווקה הייתה בהיקף שולי שלא היה בכוחו לתרום לשינוי בשוק הדיור בכלל ולמתן פתרונות דיור בר השגה לאוכלוסיית היעד בפרט. חמור מכך הוא היעדר התכנון האסטרטגי ליישום מדיניות הממשלה בתחום הדיור בר ההשגה באמצעות השכרה לטווח ארוך", לשון הדו"ח.

עוד נמצא, כי עד אוגוסט 2014 הניסיון לשלב גופים מוסדיים בפרויקטים לדיור להשכרה כשל. מתוך עשרת המכרזים שפורסמו רק במכרז אחד, המכרז ברעננה, השתתף גוף מוסדי אחד שאף לא זכה במכרז. עוד עולה מדו"ח המבקר, כי בשנת 2012 רק 4 מ-10 מכרזים שפרסם משרד הבינוי במסלול זה הסתיימו בהצלחה, מ-1,412 יח"ד שפורסמו שווקו רק 406. בסופו של תהליך הניב המסלול רק 114 יח"ד בשכירות מוזלת ומפוקחת המיועדות לזכאים. אחת הנקודות עליהן מצביע המבקר היא עלות התוכנית למדינה, גם אם לא מדובר בעלות ישירה אלא בויתור על הכנסות הן משיווק הקרקע והן מתשלומי מס למדינה המבקר מצא כי הוויתור הממוצע של המדינה על הכנסות מקרקע ליחידה אחת עמד על כ-1.7 מיליון שקל, סכום גבוה ובהחלט מעורר תהיות על יעילות התוכנית. "בהתחשב בכך שמדובר באפיק שהממשלה הגדירה כאמצעי בסיסי לטיפול במחסור בדיור, ובייחוד דיור בר השגה, מדובר בהישג זניח ביותר שעלותו גבוהה ומעוררת ספק בנוגע לכדאיותה הכלכלית של השקעה זו ולתרומתה לציבור כולו", לשון הדו"ח.