"אין כיום למדינה מידע מהימן על מלאי התכנוני שעומד לרשותה"

החלק שאותו מקדיש מבקר המדינה בדו"ח לסוגיית התכנון, אולי הסוגיה הקריטית ביותר בתחום שוק הדיור והחוליה המרכזית ביותר במשבר הנוכחי, מתנקז לשורה תחתונה אחת: המשבר בשוק הדיור בישראל צפוי להימשך עוד שנים ארוכות.

הסיבות לתחזיות הקודרות, שעליהן חוזר המבקר לאורך כל פרקי התכנון בדו"ח, נעוצות בראש ובראשונה בממצא המרכזי לפיו אין כיום למדינת ישראל מידע מהימן בנוגע למלאי התכנוני שעומד לרשותה, ואף חמור מכך – גם בנוגע למלאי התכנוני שלו היא זקוקה על מנת לווסת את השוק בעתיד. המלאי התכנוני הוא למעשה הרזרבה הזמינה שהמדינה מחזיקה לבנייה בכל רגע נתון: כלומר יחידות הדיור שאושרו במוסדות התכנון ואשר מכוחן ניתן להוציא היתרי בנייה, ללא עיכובים.

מבקר המדינה מציין כי הרזרבה התכנונית היא הכלי המרכזי שמאפשר לממשלה להגיב במהירות לתנודות בשוק ולווסת את ההיצע בו, אך כאמור, נכון להיום, אין לישראל אפילו תקן למלאי המינימלי שעליה להחזיק ומבדיקת המבקר עולה עוד כי המערכת הממוחשבת שבה מרוכזים נתונים אלו במשרד הפנים – מצויה בפער אדיר של עשרות אלפי יחידות דיור, בהשוואה למספר יחידות הדיור המצוי בתוכניות בפועל.

"חסמי תחבורה, היעדר פתרונות לביוב"

"הפערים מקורם בטעויות הקלדה, בהיעדרה של בקרת איכות על הכנסת הנתונים למערכת, ובמידע חסר על נתוני התכניות המפורטות שהוועדות המקומיות מאשרות", מבהיר המבקר. אם לא די בכך, דו"ח המבקר מעלה עוד כי מינהל התכנון במשרד הפנים גם אינו מחזיק בידיו מידע על מימוש התכניות המפורטות - ומכאן שאין לדעת כמה יחידות דיור גם מומשו בפועל ונבנו בשוק.

התחזית הקודרת בנוגע להימשכותו של המשבר נעוצה גם בממצא הבא: בין 2011-2007 מצא המבקר כי היתה שחיקה של המלאי בהיקף של כ-50,000 יחידות דיור. מספר זה מבטא את הפער בין יחידות הדיור שאושרו במוסדות התכנון לבין התחלות הבנייה בפועל. "מדובר בשחיקה ניכרת של כ-40% מכמות יחידות הדיור שאושרה במהלך שנים אלו, העלולה להשפיע על ההיצע בשוק הדיור בשנים הקרובות", מבהיר המבקר. באזור הביקושים המרכזיים - מחוזות המרכז ותל אביב – הנתון הזה עומד על כ-50%. "אם תימשך מגמה זו, גם בשנים הקרובות לא יהיה מלאי תכנוני באזור המרכז והיצע יחידות הדיור יצטמצם באופן ניכר", לשון הדו"ח.

דוגמאות לחסמים שאינם מאפשרים בנייה בפועל: בשנת 2012 עוכבו הליכי התכנון של כ-97,000 יחידות דיור ב-8 תכניות גדולות מאוד באזור המרכז מחנה סירקין, מחנה צריפין, מחנה תל השומר ותעש רמת השרון - בגלל חסמי תחבורה; במחוז המרכז לבדו עוכבו הליכי התכנון של כ-35,500 יחידות דיור עקב היעדר פתרונות לביוב.

"תפקודה של רשות מקרקעי ישראל בתחום ההרשאות לתכנון כושל בכל החזיתות" צילום: אריאל שרוסטר

אלא שגם יחידות הדיור שסיימו תכנון ומצויות כביכול כחלק מהרזרבות של מדינת ישראל הן רק "על הנייר" ואינן ודאיות מבחינת השוק. הסיבה לכך היא כי כ-60% מהיחידות הללו צפויות לקבל היתרי בנייה רק בעוד מספר שנים, בגלל התנאים המורכבים לקבלת ההיתר. "יוצא שחלק ניכר מהמלאי התכנוני הקיים - אינו מאפשר את הגמשת ההיצע בטווח הזמן הקצר. דהיינו, היעד שקבעה הממשלה להגדלת ההיצע בשוק הדיור לא יושג בטווח הקצר, ובמציאות כזאת לא יהיה אפשר לווסת את מחירי הדיור באמצעות שינוי בהיצע הדירות, ומגמת העלייה במחירי הדיור עלולה להימשך עוד זמן רב", מתריע המבקר.

בעיית המלאי התכנוני אינה צפויה להערכתו להיפתר בקרוב, שכן הביקורת העלתה כי גם העתודות מצויות בחסר: נכון לחודש פברואר 2013 היו בהליכי תכנון מוקדמים כ-311 אלף יחידות דיור – כמות שאמורה להספיק לכחמש שנים על פי יעדי הממשלה (שקבעו יעד של כ-60 אלף יחידות דיור שיש להוציא בכל שנה לתכנון – י"ד). אלא שהמבקר מציין כי כ-40% מהן מצויות בשלבים מוקדמים מאוד - ומכאן שאישורם צפוי רק בעוד יותר מחמש שנים. זאת ועוד, לפי הערכות משרד הפנים מאפריל 2013, אישורן של כ-150,000 יחידות הדיור – המצויות כבר בשלבים שונים של הליכי התכנון, מעוכב מכל מיני סיבות: בעיקר בשל היעדר תשתיות מים, ביוב ותחבורה, התעכבות פינוי מחנות צה"ל וסוגיית טיהור קרקעות מזוהמות.

אישור תוכניות ב-69 חודשים במקום 22

שאלת העיכובים הרבים ביכולתה של המדינה לממש את תוכניותה – מופיעה במספר גרסאות בדו"ח. המרכזית שבהן קשורה להימשכותם של הליכי התכנון: על פי חוק התכנון והבנייה יש לאשר תוכנית תוך כ-22 חודשים, אולם בפועל פרק הזמן הממוצע שמצא המבקר עומד על כ-69 חודשים, דהיינו פי שלושה. במחוז המרכז התהליך נמשך כ-96 חודשים (כשמונה שנים), כלומר פי ארבעה ואילו במגזר הערבי התמשכות הליכי התכנון מגיעה לעתים גם ל-15 שנה (180 חודשים).

אם לא די בכך, הרי שמדו"ח המבקר עולה כי ברוב הרשויות, מספר יחידות הדיור שניתן להן היתר בנייה בפועל - קטן מ-50%; כך למשל בחיפה ובנתניה שיעור מימוש התכניות נמוך מאוד ועומד על כ-10% בלבד. נוסף על כך, מהדו"ח עולה כי משך הזמן הממוצע לקבלת היתר בנייה ברשויות שנבדקו עומד על בין 15-8.5 חודשים. המבקר מציין דוגמא אחת לתוכנית להקמת בניין מגורים ובו 8 יח"ד בלבד בנתניה, שאותה לקח שנתיים וחצי לאשר במוסדות התכנון.

סקירת הכשלים התכנוניים על ידי המבקר, מעלה כשלים בסיסיים בכל פירמידת התכנון הקיימת. החל מהיעדים שאותם קובעת הממשלה – יעדים המשתנים חדשות לבקרים על ידי ריבוי החלטות שלעתים סותרות זו את זו, ועד לעמידה ביעדי תוכנית המתאר הארצית, עבור בתוכניות המתאר המחוזיות והמקומיות – ועד לרמת התכנון ברשויות המקומיות עצמן. כך למשל, בין 2010-2007 מצא המבקר כי אושרו בפועל רק כ-24,000 יחידות דיור בשנה – כ-50% פחות מהצרכים שהוגדרו לשוק הדיור בתוכנית המתאר הארצית.

רק ב-2012, לאחר שבינת שוורץ, ראש מינהל התכנון הנוכחית נכנסה לתפקידה, חל גידול ניכר במספר יחידות הדיור צילום: עמית שעל

ממצאי המבקר בנוגע לקביעת יעדים כמותיים לתכנון יחידות דיור על ידי הממשלה – מעלים אף הם תמונה עגומה. כך למשל, למרות שבשנת 2007 הממשלה החליטה כי עליה לקבוע יעדים כמותיים למוסדות התכנון, הרי שרק בשנת 2010 - כשלוש שנים לאחר מכן וכשנתיים לאחר פרוץ משבר הדיור במלוא עוצמתו – החלה ליישם את ההחלטה. כך יצא כי מוסדות התכנון מצידם, אשר פעלו במשך שנים ללא יעדים ממשלתיים ברורים, לא עמדו בשנים הקריטיות בצרכי השוק: בשנת 2010 אושרו כ-24,000 יחידות דיור בלבד ובשנת 2011 רק כ-33,000 יחידות דיור. למעשה, רק בשנת 2012, לאחר שבינת שוורץ, ראש מינהל התכנון הנוכחית נכנסה לתפקידה, חל גידול ניכר במספר יחידות הדיור.

"עד 2013 לא הוגדרו אזורי הביקוש"

נקודה מעניינת בדו"ח מצביע על כשל ממשלתי נוסף: עד שנת 2013, כחמש שנים לאחר פרוץ משבר הדיור, כלל לא הוגדרו אזורי הביקוש בישראל והמערכת התכנונית פעלה על פי הגדרות ישנות משנת 1994. בהיעדר הגדרות, מציין המבקר, המדינה כשלה בוויסות תוכניות המגורים על פי המחוזות: כך למשל בין 2007 ל-2012 למעלה מ-56% מיחידות הדיור שהוגשו לאישור מוסדות התכנון היו במחוזות הדרום והצפון ואילו במחוזות תל אביב וירושלים מספר יחידות הדיור שהוגשו היה דל (5%).

"בבדיקה נמצא כי במחוז המרכז קיים מחסור בשיעור של 39% בתוספת יחידות הדיור שהוגשו למוסדות התכנון, במחוז תל אביב מחסור בשיעור של 81% ובמחוז ירושלים מחסור בשיעור של 89%. לעומת זאת, ניתן לראות כי במחוזות הדרום, הצפון וחיפה קיים תכנון עודף של יח"ד ביחס לגידול במשקי הבית (139%, 145% ו-105%, בהתאמה)", מציין המבקר.

הבעיות התכנוניות ממשיכות מטה בפירמידה גם ברמה המחוזית: תוכניות המתאר של מחוזות מרכז ודרום למשל, מחזיקות בשנות יעד שכבר חלפו (2013 ו-2010). גם ברמה המקומית המצב גרוע: רק ב-4 מ-71 עיריות (כ-6%) חלה תוכנית מקומית מעודכנת בתוקף, וברוב העיריות (כ-80%) התכניות נמצאות בשלבים שונים של הכנה.

רמ"י לא עוקבת אחר ההרשאות שהיא נותנת

אחד השחקנים המשמעותיים בתחום התכנון הוא רשות מקרקעי ישראל, שכן כל גוף המבקש לתכנן על קרקעות המדינה חייב לקבל מרשות מקרקעי ישראל הרשאה לתכנון. עם זאת, מדו"ח המבקר עולה כי תפקודה של רמ"י בתחום ההרשאות לתכנון כושל בכל החזיתות: רמ"י אינה מנהלת מעקב אחר ההרשאות שהיא נותנת, ישנם פערים של אלפי יחידות דיור בין הנתונים שיש ברשותה לבין נתוני משרד הבינוי ובנוסף, משרד הבינוי פועל מעת לעת בתחום התכנון מבלי שקיבל מרשות מקרקעי ישראל הרשאות כלל.

"על פי נתונים פנימיים של משרד הבינוי מיוני 2012, המשרד החזיק במלאי תכנוני של כ-124,000 יח"ד, לעומת זאת נתוני רמ"י העלו כי משרד הבינוי החזיק במלאי תכנוני של כ-168,000 יח"ד. זאת ועוד, נתוני רמ"י תאמו לנתוניו של משרד הבינוי רק בנוגע להרשאות לתכנון של כ-68,000 יח"ד; בנוגע לשאר ההרשאות לתכנון שניתנו למשרד הבינוי בעבר לא ניהלה רמ"י כל פיקוח ובקרה", מציין המבקר.

התנהלות רמ"י ומשרד הבינוי, כפי שעולים מדו"ח המבקר, אינה מתואמת, אינה מסונכרנת ואינה מבוקרת – גם לא על ידי מועצת מקרקעי ישראל, אשר כלל לא דנה בהחלטות הממשלה הנוגעת ליעדי התכנון. מבקר המדינה מצא עוד כי רשות מקרקעי ישראל לא העבירה לממשלה מידע מדויק שיאפשר קבלת החלטות וקביעת יעדים ריאליים לשוק הדיור.

גם בתחום השיווק כשלה רמ"י: מדו"ח המבקר עולה כי בין השנים 2010-2008 היה מספר יחידות הדיור לשיווק נמוך מיעדי הממשלה בכ-19% בממוצע, ובשנת 2009 היעד שקבעה רמ"י לשיווק היה אף נמוך ב-39% מהיעד שקבעה הממשלה. זאת ועוד, המבקר מצא כי בין 2013-2007 (למעט בשנת 2011) פרסמה רמ"י מספרי יח"ד הנמוכים ב-24% בממוצע מהמספרים שהיא עצמה קבעה ביעדי השיווק שלה.