ניתוח כלכליסט
5 פעולות שיהפכו את הרשות להתחדשות עירונית לרלבנטית
הקמת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ביוזמת קבינט הדיור היא הזדמנות לעורר את התחום מתרדמה. אבל כדי שזה יתרחש יש להעניק לרשות סמכויות שיאפשרו לה להסיר חסמים ולזרז את הליך האישורים בוועדות התכנון, לשקול הפעלת סנקציות כלפי ראש עיר שמונע קידום פרויקטים, ולהבטיח כדאיות כלכלית ליזמים
קבינט הדיור הכריז כי הרשות נועדה "לתמוך בפעילות להתחדשות עירונית, להגדיל את היקף וקצב הפרויקטים המגיעים למימוש ולהאיץ תהליכים שיעודדו את ההתחדשות העירונית". אבל האם אין זו אותה הגברת בשינוי אדרת, והאם עובדי הרשות באמת יצליחו היכן שהמדינה נכשלה? הרי גם לוועדות התכנון במשרד הפנים ולראשי העיריות יש אחריות לכישלון המהדהד של ההתחדשות העירונית, כישלון שאף כיכב בדו"ח מבקר המדינה ב־2010, שקבע כי "בתקופה של יותר מעשור החלה פעילות מעשית בעשרה מתחמים בלבד מתוך 137 שהוכרזו לפינוי־בינוי. בכך הוחמצה הזדמנות להגדיל את היצע הדירות בערים, להשפיע על מחירי המקרקעין ולשפר את איכות חיי התושבים".
הרשות תיבחן במימוש החזון של "התחדשות עירונית", אותה כותרת יפה שרבים כל כך אוהבים לתמוך בה אך יישומה נראה לרבים אחרים - ובעיקר לתושבי השיכונים המתפוררים משנות החמישים - חלום רחוק. "כלכליסט" מציג חמש פעולות דחופות לטיפול הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית.
1. מסלול ירוק לאישור מהיר של תוכניות
יזמים המתמחים בפינוי־בינוי קובלים לא אחת על השנים שלוקח לאשר פרויקטים בוועדות התכנון, וזאת נוסף לזמן שלוקח לגבש את הסכמת בעלי הדירות. לא מדובר רק באורך הרוח העסקי שיש ליזם כזה או אחר - שלעתים עובד 6–7 שנים עד שהוא יכול לבנות דירות חדשות בפרויקטים של פינוי־בינוי - אלא גם על דיירי השכונות הוותיקות, שעם השנים מתקשים להאמין שפרויקטים כאלה יתממשו.
דוגמה מוכרת יחסית להתארכות ההליכים התכנוניים, לרבות שמיעת עשרות התנגדויות מצד שכנים, היא מתחם דפנה בתל אביב שבו אמורות לקום 1,430 דירות חדשות על הריסות 470 דירות ישנות בבנייני רכבת. המתחם הוכרז על ידי משרד השיכון כמתחם לפינוי־בינוי כבר ב־2008, אך עדיין לא נהרסה במקום דירה אחת, שלא לדבר על בנייה. שש שנים חלפו, והתוכנית עדיין נידונה בוועדה המחוזית.
לאחרונה, בהחלטה דרמטית, החליטה המועצה הארצית לתכנון שלא לבנות על שטחים פתוחים בתוכנית המתאר הארצית, תמ"א 35. ומה יותר מגשים את החזון הזה מפרויקטים של פינוי־בינוי, שנבנים לגובה בתוך הערים? אלא שבאופן אבסורדי החזון הזה לא חלחל למטה, לוועדות המחוזיות. והדיירים ממשיכים להמתין. לפי נתוני משרד הפנים, ב־2013 אושרו רק שבע תוכניות לפינוי־בינוי: שתיים במחוז ירושלים, ארבע במחוז מרכז ואחת במחוז חיפה. בסך הכל נוספו במהלך השנה כ־1,300 דירות חדשות במסגרת פינוי־בינוי; בתמ"א 38 ביקשו היתרים להוספת כ־5,900 דירות. לא זה הילד שלו פיללנו, בטח כאשר הפוטנציאל הוא ל־100 אלף דירות בשנה, בממוצע.
צילום: אוראל כהן
לכן יש להעניק לרשות הממשלתית להתחדשות עירונית סמכויות של פרויקטור: הסרת חסמים למימוש התוכניות וקידומן בפועל - בין שלצד רשות מקומית שיוזמת תוכנית ובין שלצד יזם - בוועדות התכנון, מהוועדה המקומית ועד הוועדה המחוזית או הוד"ל. לפי החלטת קבינט הדיור, לרשות אמנם יהיו סמכויות בתחום המענקים לפרויקטים ולהקצאת מגרשים משלימים לצורך בינוי־פינוי־בינוי, וכן סמכויות בתחום ניוד זכויות בנייה, אך דווקא בתחום התכנון חסרה הרשות שיניים - לפי הצעת ההחלטה, הפרויקטורים מטעם הרשות הממשלתית יהיו כפופים למהנדסי הערים לפרקי זמן קצובים, ויסייעו בקידום תוכניות בוועדות המקומיות. זה לא מספיק. לכן במסגרת החקיקה שתוביל ליצירת הרשות רצוי להעניק לה סמכות להמליץ על תוכניות ב"מסלול ירוק", שיאושרו בתוך חודשים ספורים במוסדות התכנון.
2. מענקים לדיירים להתנעת ההליך
קבינט הדיור אמנם החליט להקים ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית מחלקה חברתית שתתמחה בליווי דיירים בתהליך הפינוי־בינוי, שגם תפעל להחתמתם, אבל את המנגנונים האלה כבר הצליחו יזמים רבים להפעיל לאורך השנים בהצלחה. וגם אם במתחם מסוים אין הסכמה של הדיירים, יש עשרות מתחמים נוספים שניתן לפעול בהם. לכן על המדינה, באמצעות הרשות הממשלתית, להתרכז בהתנעת התהליכים הללו דווקא במקומות שבהם יזמים ורשויות מקומיות אינם מצליחים להרים פרויקטים, בשל היעדר כדאיות כלכליות או בשל התנגדות התושבים.
באמצעות כלים שיעמדו לרשות הגוף החדש - לרבות מענקים - ניתן להתניע לפעולה. אחרי הכל, פינוי־בינוי לא נועד אך ורק לשם הגדלת היצע הדירות והורדת מחיריהן, הוא גם נועד לשפר את חייהם של התושבים בבניינים מתפוררים ולהזרים דם צעיר לשכונות ותיקות.
בסופו של התהליך המדינה תיהנה מרמת פשיעה נמוכה יותר, מעלייה ברמה הסוציו־אקונומית, וכמובן תימנע מהוצאת כספים רבים על טיפול באזורים ובאזרחים במקרה של פגיעת רעידת אדמה. לא מספיק שהמדינה תלווה את הדיירים בתהליך, כפי שמוצע, על המדינה להזרים כספים לשכונות חלשות כי ההשקעה עכשיו תמנע הוצאות בעתיד.
3. מקל ולא רק גזר לראשי הערים
אחת הבעיות הקשות שבה נתקלים יזמים של פינוי־בינוי היא ראשי הרשויות המקומיות. אמנם יש לא מעט כאלה שבאמת תומכים בהתחדשות העירונית, מקדמים תוכניות בוועדות התכנון ומעניקים היתרי בנייה, אבל אחרים מערימים כל קושי אפשרי כדי למנוע פרויקטים מסוג זה. למה? חלק מראשי הערים לא רוצים תושבים חדשים המעמיסים על הקופה העירונית ומשלמים ארנונה למגורים, שהיא נמוכה יחסית, ומעדיפים לבנות לתעסוקה ולמסחר ולהעשיר את קופת העירייה. ראשי ערים אחרים רוצים להשאיר את הבנייה המרקמית הנמוכה על כנה ולשמר את אופי העיר.
תמיכת ראש הרשות היא קריטית להמשך קידום התכנון בוועדה המקומית והמחוזית. כיום ישנם תמריצים שנותנת המדינה לרשויות המקומיות, כגון מענקי תכנון, אך נראה כי שיטת הגזר אינה מספיקה ואולי יש מקום לפעול בשיטת המקל. אם יש חוק דייר סרבן המאפשר לתבוע מתנגדים לפינוי־בינוי מקרב הדיירים, אולי ניתן גם להפעיל סנקציות על ראש עיר סרבן? לחלופין, ניתן לתגמל יותר רשות שמשתפת פעולה עם יעדי הדיור שקבעה המדינה, לרבות בתחום ההתחדשות העירונית. למשל, הרשות הממשלתית החדשה יכולה לקיים משא ומתן על גובה חלף היטל ההשבחה על מגרשים לפינוי־בינוי של המדינה. כיום יש רשויות מקומיות שלא מוכנות לוותר על היטל ההשבחה, ועל פי חוק הן אלה שמוסמכות לתת את הפטור המלא, כך שהכוח בידיהן.
4. כדאיות כלכלית ממשית ליזמים
פרויקטים רחבי היקף של התחדשות עירונית, בעיקר בשיטת פינוי־בינוי שבה ניתן להרוס בנייני רכבת ישנים ולבנות במקומם מגדלים רבי־קומות ודירות, לא יכולים לצאת לדרך אם הם אינם אטרקטיביים מספיק ליזמים. אנשי עסקים שנכנסים לתחום לוקחים על עצמם סיכונים ולא רואים אגורה אחת במשך שנים ארוכות. הם דורשים שהעסק ישתלם להם, כך שעל כל דירה שנהרסה יוכלו לבנות לפחות שלוש דירות חדשות במרכז, ועד חמש דירות חדשות בפריפריה, שם מחירי הדירות נמוכים בהשוואה למרכז.
ראש עיריית ת"א רון חולדאי. תושבים עולים יותר מעסקים
נוסף לכך, בתחום המיסוי, כיום יש פטור ממס שבח על הדירות במתחמי פינוי־בינוי, אך גובה היטל ההשבחה עדיין נתון להחלטת הרשות המקומית - ישנן כאלה שלא מוותרות ולא מעניקות פטור מלא. לפי הצעת ההחלטה, מענקים לעבודות הפיתוח יינתנו רק בשיתוף עם הרשות המקומית הרלבנטית, מה שפותח עוד פתח לראשי הערים להשפיע על הכדאיות הכלכלית של פרויקט. הרשות אף צריכה לפעול למימושה של תוכנית שר השיכון אורי אריאל לפינוי־בינוי של המדינה ללא מעורבות יזם. כפי שנכתב בהצעת ההחלטה, עובדי הרשות הממשלתית יוקצו לעיריות על בסיס פרויקטאלי לתקופות קצובות ויסייעו בקידום תוכניות להתחדשות עירונית. הדגש צריך להיות על בנייה לגובה בתוך הערים, והבטחה של יחסים אטרקטיביים בין מספר הדירות שייהרסו למספר הדירות שייבנו.
5. חיזוק בפריפריה תמורת היתר במרכז
יזמים רבים מדירים עצמם מהפריפריה בשל מחירי הדירות הנמוכים. דווקא לאורך השבר הסורי־אפריקאי צריך לפעול להתחדשות עירונית הן באמצעות תמ"א 38 והן באמצעות פינוי־בינוי. הרשות תוכל לנייד זכויות בנייה, לפחות במסגרת פיילוט, של שטחים ציבוריים שאינם בשימוש לטובת יזמים שיסכימו לבצע תמ"א 38 בפריפריה. נשאלת השאלה כמה יזמים ינהרו לשם. הקרן לתמ"א 38 בפריפריה, שעליה הכריז משרד השיכון במאי, מתייחסת לכמה שכונות מאוד ספציפיות בפריפריה ולמענקים של 20–80 אלף שקל ליחידת דיור בלבד.
עד כה לא נרשמה היענות גדולה למענקים הללו. נראה כי בפריפריה דרוש פתרון מרחיק לכת, שכן לאורך השנים נכשלה המדינה, גם בפרויקט שיקום שכונות בשנות השבעים והשמונים. מומחים מציעים שהרשות הממשלתית תחייב קבלנים בחיזוק מבנים באזורים אלה תמורת פרויקטים במרכז, ותוסיף תקציב מהמדינה לצורך חיזוק המבנים בפריפריה לפני שמתרחשת רעידת אדמה. לפי הפיתרון הזה, שהעלתה בעבר גם לשכת שמאי המקרקעין, היזמים יחזקו מבנים בפריפריה מבלי להוסיף דירות חדשות, ובתמורה לעבודות החיזוק הללו הם יקבלו היתר לפרויקטים משתלמים יותר במרכז.
אחרי עשורים שבהם עובדים בודדים במשרד השיכון ריכזו את תחום ההתחדשות העירונית, החליט קבינט הדיור בספטמבר להקים רשות מיוחדת לעניין שתמנה 25 עובדים. ההחלטה הגיעה לאחר שבעשור האחרון עסקה הממשלה רבות בהתחדשות עירונית, ובכל זאת רק פרויקטים בודדים נבנו בשיטה זו, שיתרונותיה הם בנייה על גבי תשתית קיימת והוספת יחידות דיור, שיפור חיי התושבים במרקמים ותיקים ושמירה על שטחים פתוחים. התחדשות עירונית בממדים רחבים - כלומר בפינוי־בינוי מסיבי של שכונות - יכולה אף להוסיף מאות אלפי יחידות דיור חדשות בערים, שיתרמו לירידה במחירי הדיור.
קבינט הדיור הכריז כי הרשות נועדה "לתמוך בפעילות להתחדשות עירונית, להגדיל את היקף וקצב הפרויקטים המגיעים למימוש ולהאיץ תהליכים שיעודדו את ההתחדשות העירונית". אבל האם אין זו אותה הגברת בשינוי אדרת, והאם עובדי הרשות באמת יצליחו היכן שהמדינה נכשלה? הרי גם לוועדות התכנון במשרד הפנים ולראשי העיריות יש אחריות לכישלון המהדהד של ההתחדשות העירונית, כישלון שאף כיכב בדו"ח מבקר המדינה ב־2010, שקבע כי "בתקופה של יותר מעשור החלה פעילות מעשית בעשרה מתחמים בלבד מתוך 137 שהוכרזו לפינוי־בינוי. בכך הוחמצה הזדמנות להגדיל את היצע הדירות בערים, להשפיע על מחירי המקרקעין ולשפר את איכות חיי התושבים".
הרשות תיבחן במימוש החזון של "התחדשות עירונית", אותה כותרת יפה שרבים כל כך אוהבים לתמוך בה אך יישומה נראה לרבים אחרים - ובעיקר לתושבי השיכונים המתפוררים משנות החמישים - חלום רחוק. "כלכליסט" מציג חמש פעולות דחופות לטיפול הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית.
