דמי הקישוריות: חברת הייעוץ פסלה את מודל הבדיקה אך נעזרה בו בכל זאת

בימים שלישי ורביעי השבוע יתכנסו בירושלים בנפרד נציגי כל חברות הסלולר עם בכירי משרד התקשורת במה שמסתמן כישורת האחרונה של תהליך השימוע בנושא דמי הקישוריות.

אל שולחן הדיונים יצטרפו גם האנליסטים של חברת הייעוץ הבריטית NERA, שאת העבודה שביצעו עבור משרד התקשורת מבקשים בחברות הסלולר לנגח. הדיון, שעלול אף להגיע לבג"ץ אם הצדדים לא יגיעו לעמק השווה, יתייחס בין השאר לכל תהליך ההזמנה, הביצוע ופרסום העבודה, מתוך כוונה של חברות הסלולר להוכיח כי נפלו בתהליך זה כשלים המעקרים את מסקנתו הסופית מתוכן.

מאז הכריז שר התקשורת בתחילת חודש מאי על כוונתו להפחית את דמי הקישוריות ב־84% כבר באוגוסט הקרוב, מתנהלת מלחמה של ממש מעל דפי העיתונות. חברות הסלולר הצטיידו במומחים כלכליים ומשפטיים שבחנו כל פסיק בעבודתו של משרד התקשורת, ומצאו בה, לטענתם, פגמים מהותיים, החל ביישום שגוי של מודל הבדיקה וכלה בטעויות חישוב מביכות.

במקביל מתנהלת מערכה על דעת הקהל, כאשר הצרכן, שהתרשם בטעות כי ההפחתה בדמי הקישוריות תוזיל מיידית את תעריפי השיחות בסלולר, נחשף לסיקור תקשורתי המתאפיין ביצרים עזים במיוחד המופנים נגד חברות הסלולר.

במקום לתעד את יומן הפגישות של אילן בן־דב, ולהלך אימים על חברי כנסת המבקשים לקיים דיון מסודר בנושא, בחן "כלכליסט" את עבודת NERA והמסמכים שקדמו לה. הממצאים שהתגלו מטרידים, ובראשם מתברר כי NERA התאימה את מודל הבדיקה שלה לבקשת משרד התקשורת, אף שטענה בעבר כי המודל אינו מתאים לצורך בדיקת דמי הקישוריות.

מי שקיבל בפועל את ההחלטה להפחית את דמי הקישוריות הוא הסמנכ"ל הבכיר לכלכלה במשרד התקשורת, ד"ר אסף כהן, אף שנראה כי החלטתו התבססה על מידע חלקי בלבד, ואינה נתמכת במלואה בעבודתה של NERA.

NERA נגד, NERA בעד

בשנת 2009 ביקשה רשות המסחר בניו זילנד לבחון את הפחתת דמי הקישוריות במדינה. שלוש חברות הסלולר הגדולות, וודאפון, טלקום ו־NZ, הגישו נייר עמדה לרשות, ומטעמה של טלקום נשלחה עמדה שנכתבה בידי חברת הייעוץ NERA.

ב־NERA התנגדו לנטייתו של הרגולטור הניו־זילנדי לבצע את התהליך תוך הסתמכות על מודל כלכלי ששמו TSLRIC (Total Service Long Range Incremental Costs), שלצורך הדיון הנוכחי יובהר כי הוא משלב מספר גדול יותר של אלמנטים ממודלים אחרים. לטענתה, מודל TSLRIC "לרוב משתמש בהנחות יסוד שתוצאתן מניבה הערכות כספיות שלעולם לא ניתן יהיה להשיגן בשוק התקשורת האמיתי".

במסמך מסבירים אנשי NERA כי עדיף לבחון את המתרחש בתעריפים ברחבי העולם כדי לקבל מושג על התעריפים הרצויים. החברה אף טוענת כי המודל אינו מביא בחשבון את השפעת שדרוג הרשתות הסלולריות מדי כמה שנים, והצורך לתחזק במקביל שתי רשתות בטכנולוגיות שונות - פעילות המצריכה גם הוצאה כספית נוספת מצד ספקית הסלולר במתן או סבסוד טלפון נייד חדש ללקוח.

במפתיע, גישתה הניו־זילנדית של NERA לא הפריעה לה להשתמש במודל הדחוי בישראל, כשהתבקשה לעשות כן על ידי משרד התקשורת.

התחלנו ולכן נסיים

במכתב ההסבר ששלח כהן לחברות הסלולר בעת ההכרזה על הפחתת דמי הקישוריות הצפויה הוא ציין כי הנציבות האירופית, גוף הרגולציה הרלבנטי למדינות האיחוד האירופי, קבעה כהמלצה מחייבת כי הדרך לחישוב עלויות במקרים אלו תתבסס על מודל ששמו Pure LRIC, כאשר בדיקת העלות מתייחסת רק להעברת השיחה למפעיל סלולרי אחר, ובשיחות נכנסות בלבד. בשיטה זו מנסה הצד הבודק לחשב כמה היתה חברת התקשורת חוסכת לולא נדרשה לבצע את העברת השיחה הנכנסת בפועל, וסכום זה יהווה את העלות שתיזקף לחובתה בעת יישום המודל.

ואולם, כהן מציין כי NERA בחרה לפעול דווקא על פי מודל TSLRIC, שבו מחושבת עלות העברת השיחה כחלק יחסי מכלל העלויות שנגרמות לחברה כתוצאה מפעילות העברת שיחות ברשת. כדי להגיע לחישוב זה נדרשת NERA לחשב את עלות ההקמה והתחזוקה של הרשת, ולחלק במספר דקות השיחה, כאשר היא מתייחסת לשיחות נכנסות ויוצאות. כהן הסביר כי חברת אנליסיס, שפעלה מטעמו של משרד התקשורת בשנת 2004 לחישוב עלות העברת השיחות, השתמשה במודל ה־TSLRIC, ולפיכך הועדפה רציפות השימוש במודל, אף שברוב המדינות הוא נזנח.

לאן נעלם הרווח?

כשל נוסף אפשר למצוא אף בהחלטתו הסופית של המשרד - בחוק התקשורת (בזק ושידורים): בסעיף 5 (ד) נקבע כי הבסיס לקביעת תעריפי קישור הגומלין הוא "עלות קישור הגומלין, לפי שיטת חישוב שיורה עליה (השר) בתוספת רווח סביר". בחוות דעתה מציגה חברת NERA את המלצתה לקביעת התעריפים כשהיא מציינת כי מדובר ב־costs - עלויות העברת השיחה.

גם במכתבו של כהן, שצורף לעבודתה, נטען כי "NERA המליצה לקבוע את התעריף המרבי להשלמת שיחה ברשת הרט"ן, בהתאם לעלות...". אל המחירים שהציגה NERA היה אמור להתווסף, על פי חוק התקשורת, רווח סביר. עם זאת, גם שר התקשורת משה כחלון חזר בהודעתו על נתוני NERA כתעריפים הסופיים שעליהם יעמדו דמי הקישוריות. אם אכן אימץ המשרד את נתוני NERA המבטאים עלות בלבד, הרי שתעריפי דמי הקישוריות שייקבעו בפועל יהיו בהכרח גבוהים יותר, גם אם לא תתקבל אף טענה אחרת של החברות.

עמדתו של כהן לתמיכה במודל חישוב העלויות עומדת בסתירה לדברים שהוא עצמו טען במסמך מאוגוסט 2007, ובו השיב לטענות בנושא קביעת מחירי העברת ערוצי טלוויזיה בתשתית HOT ו־yes. "אין אנו מקבלים את הטענה כאילו יש לתמחר את השירות בעלות שולית ישירה לטווח קצר", כתב שם כהן. "עלות זו היא נמוכה ביותר ואינה משקפת את העלות האמיתית של אספקת השירותים". למעשה, כהן חוזר על עמדתה של NERA במסמך הניו־זילנדי, ומסביר מדוע אין מקום לשימוש במודל זה. כאמור, כשהגיע כהן לדון בעלויות חברות הסלולר, בחר לאמץ את המודל שאותו דחה.

ההפחתה ההדרגתית נעלמה

במסמך הבקשה להצעות (RFP) שפרסם כהן במאי 2009 התבקשו החברות שהתמודדו על עבודת הייעוץ לבצע עבודה הכוללת הצגת עלויות ומתודולוגיית החישוב, "ו/או מתווה הפחתה הדרגתי עם מדד X, או מתודולוגיות אחרות". הפחתה הדרגתית מכונה בהקשרים אלו glide path, כדימוי למדרון לא תלול שלאורכו מתבצע התהליך.

"יש רציונל חשוב בהפחתת התעריפים לאורך זמן", כותבת NERA במסמך שהוגש לרגולטור הניו־זילנדי לפני שנה. "מדיניות של הפחתה מיידית מובילה לזעזוע בדמי הקישוריות, ולפיכך בחרו חלק מהרגולטורים בעולם להנהיג מהלך הפחתה מדורג. אנו מאמינים כי פעילות זו היא יעילה", הוסיפה.

ואולם, בעבודתה של NERA עבור משרד התקשורת החברה לא דנה בשיקולים לביצוע הפחתה מיידית או הדרגתית, אלא מציינת את העלויות בלבד. במכתבו של כהן הוא מציין כי "איננו רואים לנכון להמליץ על הפחתה הדרגתית של התעריף מרמתו הנוכחית לתעריף המוצע לשנת 2010, וזאת לאור הניתוח לעיל. יודגש כי לאורך השנים 2010 עד 2014 קיימת הפחתה בתעריף על פי מתווה הירידה בעלויות שהציגה NERA".

מכאן, אף שבהזמנת העבודה ביקש כהן לשלב התייחסות להפחתה הדרגתית בתעריפים, NERA לא הציגה מתווה שכזה ביחס לתעריפים הסופיים. לא מדובר רק בסמנטיקה, אלא בהימנעות מדיון כלכלי מהותי בנוגע להשפעות המהלך על חברות הסלולר.

מ־NERA נמסר כי השאלות צריכות להיות מופנות למשרד התקשורת.

ממשרד התקשורת נמסר כי המשרד מנוע מלהתייחס פומבית לנושאים המצויים עדיין בשימוע, אך יודגש כי כל הטענות יזכו למענה.