ניתוח "כלכליסט" - הדילמה של נתניהו: תקציב או בחירות

הזמן של ראש הממשלה אוזל. כמו בציור הפצצה האיראנית שלו, בעוד ימים ספורים הוא יתקרב אל הקו האדום ויצטרך לקבל הכרעה - לאשר תקציב בממשלה ובכנסת או ללכת לבחירות. לו היה יכול, ראש הממשלה, שהוא גם שר־על לאסטרטגיה כלכלית, היה מעוניין להזיז את הקו האדום הזה עוד קצת. אבל שני אנשים, לפחות, כבר סנדלו אותו ללוח זמנים שהשפעתו עליו מוגבלת.

הראשון הוא יו"ר הכנסת ראובן ריבלין, שטרח להזכיר לנתניהו באופן פומבי, ולא במקרה, כי "הממשלה מחויבת בחוק להניח על שולחן הכנסת את חוק התקציב עד 31 באוקטובר". ריבלין יסכים לאפשר דחייה מסוימת בהגשת התקציב אם יראה שהתהליך אכן מתקדם באופן רציני - שהממשלה מקיימת דיונים ומאשרת את התקציב וחוק ההסדרים - אבל לשם כך ראש הממשלה צריך להתחיל את המהלך בקרוב מאוד.

המסנדל השני הוא נגיד בנק ישראל סטנלי פישר, שאמר בדרכו המנומסת בראיון עיתונאי ערב ראש השנה כי "אני חושב שהם צריכים ללכת לבחירות אם הם לא יציגו תקציב עד סוף אוקטובר". וכשפישר אומר שהוא "חושב", הוא מתכוון שהוא "מצפה". קיצורו של עניין, לוחות הזמנים ברורים לראש הממשלה, וכעת זמנו הולך ואוזל. האוצר מוכן, הספרים כבר במגירה, צריך רק לתת פקודה. יש לו חודש - לכל היותר - וזהו.

1. הדילמה

נתניהו רוצה בכל מאודו לאשר את תקציב המדינה ל־2013 ולזכות בעוד שנה כמעט של התבצרות בשלטון. כך גם שותפיו החשובים בקואליציה - ישי, ליצמן, ברק וליברמן, כל אחד מסיבתו הוא. ישי והחרדים חוששים מהאקלים שיווצר לאחר הבחירות - משהו שמזכיר את ממשלת שרון־שינוי - שיאפשר חוק טל חדש שאינו נוח להם, וגם אריה דרעי מהווה איום. ברק חושש מאחוז החסימה. וליברמן הוא ליברמן, איש אינו יודע באמת על מה הוא חושב ואיך זה קשור לטיוטת כתב האישום בעניינו. למעשה, אפילו קדימה לא רוצה בהקדמת הבחירות, מהפחד שתיעלם מהמפה.

לכאורה, אין כאן דילמה אלא זהות אינטרסים מושלמת בין כל השחקנים הפוליטיים. אפילו אם יהיה זה תקציב של גזירות - והוא יהיה כזה, משום שהוא יהווה תיקון למדיניות הלא אחראית של הממשלה בשנתיים האחרונות, שהורידה מסים ביד אחת אבל חילקה כסף ביד השנייה - כל השחקנים ירוויחו את המרב לו יאשרו את התקציב כעת.

מעבר לקיצוץ במשולש הביטחון־קצבאות־שכר, עוד 3–4 מיליארד שקל יצטרכו לבוא מקיצוץ בפיתוח תשתיות כמו סלילת כבישים ובניית מחלפים וגשרים. הציבור ימתין בפקקים צילום: עטא עוויסאת

אלא שכל אחד מהשחקנים גם יודע שכל אחד מהאחרים עשוי להרוויח עוד כמה נקודות אלקטוראליות לו יאותת לחבריו שהוא מתכוון לאשר את התקציב הקשה, אבל ברגע האחרון יבגוד בברית הפוליטית ויצביע בכנסת נגד התקציב. נתניהו כבר איבד בעבר ראשות ממשלה בהצבעת אי־אמון, הוא לא ייתן לזה לקרות לו שוב. אם ורק אם הוא יהיה בטוח במאה ועשרים אחוזים שכל חברי הקואליציה יצביעו בעד התקציב בשלוש קריאות בכנסת בלי שום סיכוי לסכין בגב, רק במצב כזה הוא יהמר על אישור התקציב במועדו. אחרת, כל נימה של סיבה לחשדנות תגרום לו לסגת מההימור, ולגרור את כל השחקנים כולל את עצמו לתוצאה טובה פחות - בחירות עכשיו, כשתקציב הגזירות הוא הנושא המרכזי שלהן. זו הדילמה שניצבת בפני נתניהו - להמר על התקציב או לא.

2. השחקנים המוכרים

בשביל להבין את הקושי של ראש הממשלה לגייס לעצמו רוב מוצק ומהימן להעברת התקציב, צריך להכיר את משולש האתגרים האמיתי שניצב בפני נתניהו - את השחקנים שאת תמיכתם הוא צריך לגייס לאישור התקציב. צלע אחת של המשולש הזה היא תקציב הביטחון, צלע שנייה היא קצבאות הילדים, והצלע השלישית היא השכר במגזר הציבורי. במשרד האוצר אומרים לנתניהו במפורש: אדוני ראש הממשלה, בחר מה האיזון שתרצה בין שלושתם - משולש שווה צלעות, שווה שוקיים או ישר זווית. במקום שבו תקל את הקיצוץ, שתי הצלעות האחרות יצטרכו לשלם את המחיר ולספוג קיצוץ כבד יותר.

בצד הצלע הביטחונית ניצב אהוד ברק, שלא מוכן לשמוע מילה וחצי מילה על קיצוץ בתקציב הביטחון. אם כבר, צריך להגדיל אותו, אומר ברק. זאת אף שתקציב הביטחון כולו - כולל התוספות שמועברות אליו במהלך השנה, על חשבון הוצאות אזרחיות - עומד על יותר מ־60 מיליארד שקל בשנה.

בצד צלע קצבאות הילדים ניצבים אנשי יהדות התורה וש"ס - יעקב ליצמן ומשה גפני ואלי ישי ואריאל אטיאס. בידי ארבעתם היכולת לפורר לרסיסים את הקואליציה של נתניהו. גפני, בהיותו יו"ר ועדת הכספים, מחזיק בידיו כוח כמעט אינסופי. ברצותו, לא יעלה שום הצבעה על סדר היום עד שנושא קצבאות הילדים יוסדר. ליצמן, בהיותו הפוליטיקאי החרדי בעל ההשפעה הרבה ביותר כיום, יכול בקלות לפעול מאחורי הקלעים להנעת פרישה של ש"ס מהממשלה, וכוחה של ש"ס בלשכת ראש הממשלה הוא סוד גלוי. החרדים יהוו חזית אחידה בעניין הקצבאות, ונתניהו יצטרך להגיע איתם להבנה.

3. השחקן המפתיע

השחקן שניצב בצד הצלע האחרונה במשולש - צלע השכר במגזר הציבורי - הוא יו"ר ההסתדרות עופר עיני. בניגוד לשחקנים האחרים, עיני אינו חבר כנסת, והשפעתו על הפוליטיקאים, ביחס לעוצמתו בתחילת דרכה של הממשלה ב־2009, נחלשה. הוא שחקן חוץ פרלמנטרי, אין לו חברי כנסת שיצביעו נגד התקציב במידת הצורך.

אלא שכל זה כמובן רק בתיאוריה, משום שלעיני יש שותף עוצמתי, שנתניהו מכיר היטב. לשותף המפתיע של עיני קוראים ח"כ חיים כץ. השניים, שבעבר היו יריבים פוליטיים מרים, התקרבו מאוד בחודשים האחרונים, התקרבות ששיאה בבחירות לראשות ההסתדרות. למעשה, כץ תרם לעיני 14% לפחות מתוך ה־66% מהקולות שקיבל בבחירות. לו כץ היה רוצה, ייתכן שאיתן כבל היה יכול לנצח את עיני. לכל הפחות, הקרב היה עשוי להיות הרבה יותר צמוד.

כץ מחזיק בכמה כובעים בו זמנית, והוא מחליף ביניהם במיומנות כזו עד שנדמה לעתים שהוא מפעיל המריונטות שמושך בחוטים. מלבד היותו חבר כנסת מטעם הליכוד, כץ הוא גם יו"ר ועדת העבודה של הכנסת וגם יו"ר ועד העובדים של התעשייה האווירית, דבר שהופך אותו לכוח המאורגן החזק ביותר בתוך הליכוד, אחרי משה פייגלין. לכן, כל חברי הליכוד - ובהם גם ראש הממשלה ושר האוצר - יודעים היטב שאם הם צריכים לאשר משהו בוועדת העבודה של הכנסת וכץ מתנגד, אין להם צל של סיכוי לשבור את ההתנגדות שלו. אחרת, בפריימריז, הם ישלמו מחיר כבד. כך הלכו לעולמם לפחות שני דברים שכץ הרג במחי הנפת יד - תוכנית ויסקונסין, והעלאת גיל הפרישה לנשים.

ראש הממשלה יודע שאחד הקשיים העיקריים בקיצוצים בשכר ובתנאי השכר במגזר הציבורי הוא קושי משפטי - מדובר בשינוי הסכמי שכר ולכן סיכוי סביר שיש צורך בהסכמה של ההסתדרות. לכן, ראש הממשלה יודע שהוא חייב את חיים כץ בצידו. אם יצליח לגייס את כץ, ייתכן שהדרך לקבלת הסכמה של עיני - במסגרת דיל מסוים שבו הוא מקבל תמורה נאה - תהיה נוחה יותר. לכן, אין פלא שבין הגישושים הפוליטיים של ראש הממשלה בשבועות האחרונים בקרב שותפיו לקואליציה, יש גם מי שגיששו אצל חיים כץ.

4. המספרים

משולש האתגרים הזה שניצב בפני ראש הממשלה עצום בגודלו - 14 מיליארד שקל של קיצוצים. כך מתחלקת עוגת הגזירות הזו: תקציב הביטחון יצטרך לספוג קיצוץ של 3–4 מיליארד שקל. את קצבאות הילדים משרד האוצר מציע לשטח, כלומר להעביר עליהן מכבש ולקבוע שכל ילד יעניק קצבה זהה לאמו בגובה של 173 שקל בחודש, בלי קשר למספר הילדים במשפחה או לשנה שבה נולדו. אם המהלך הזה יצליח באופן מלא, יהיה מדובר בקיצוץ של 2 מיליארד שקל.

וכעת תורו של המגזר הציבורי לשלם, ומדובר בתשלום של 4.5 מיליארד שקל. ב־2013, כשהמגזר הפרטי יתמודד עם האטה משמעותית כתוצאה מההאטה בשווקים העולמיים, דבר שעלול להביא לגלי פיטורים ולשחיקת השכר הריאלי, דווקא אז עובדי המדינה יקבלו תוספות שכר, כחלק מהסכם השכר שנחתם בין שר האוצר שטייניץ להסתדרות ב־2011.

בינואר אמורים עובדי המדינה לקבל תוספת של 2.25%, וביולי תוספת שכר של 1%. בנוסף, המדינה אמורה להגדיל את ההפרשות לפנסיה של עובדיה בשיעור של חצי אחוז. בסך הכל, אם כל התוספות הללו יידחו הדבר יהיה שקול לקיצוץ של 3 מיליארד שקל. נוסף על כך מציעים באוצר להגדיל באופן משמעותי את ההפרשות של עובדי המדינה שמשתייכים למועדון היוקרתי של בעלי הפנסיה התקציבית - כך שהם יפרישו ממשכורתם 5% לפנסיה בכל שנה במקום 2% בלבד. צעד כזה יהווה קיצוץ תקציבי נוסף יותר מחצי מיליארד שקל. בנוסף, עומדת על הפרק הצעה לדחות את תשלום דמי ההבראה לעובדי המדינה בשנה הבאה, דבר שיהווה קיצוץ נוסף של כמיליארד שקל.

אגב, ההצעות האלה של האוצר לא באמת יפתרו את הבעיות העמוקות במבנה ההעסקה במגזר הציבורי, אלא רק יחסכו קצת לקופה הציבורית על חשבון העובדים. ייתכן שבלון הניסוי שהפריח נתניהו לפני שבועיים - הדלפה על כך שהוא מתכנן רפורמה להגדלת היכולת לפטר עובדים במגזר הציבורי - נועד לשכנע את עיני וכץ שמוטב לתמוך בקיצוצי שכר מאשר לספוג רפורמה מקיפה.

בסך הכל עומד החשבון במשולש הביטחון־קצבאות־שכר במגזר הציבורי על קיצוץ של 9–11 מיליארד שקל. היתר — 3–4 מיליארד שקל - יבוא מקיצוץ בפיתוח תשתיות, כלומר עצירת סלילת כבישים, הנחת מסילות ברזל, בניית מחלפים וגשרים וכריית מנהרות. הציבור ייאלץ להמתין בפקקים.

כאמור, ההחלטה על תמהיל הקיצוצים נתונה בידי נתניהו. פשרה מול חיים כץ תביא בהכרח להגדלת הקיצוץ בקצבאות הילדים ולעימות עם החרדים. פשרה מול החרדים תביא לעימות גדול יותר מול חיים כץ. ויתור על קיצוץ בביטחון יגרור פגיעה גדולה יותר בקצבאות ובתנאי השכר במגזר הציבורי ומריבה עם החרדים וחיים כץ.

5. הספין

בשורה התחתונה, האתגר של ראש הממשלה כמעט בלתי אפשרי לפיצוח. לכן, הסבירות שבתוך זמן קצר הוא יודיע על הקדמת הבחירות - גבוהה. וכאן נכנס הספין, כמעין דאוס אקס מאכינה: ללכת לבחירות עכשיו מחוסר יכולת להעביר את התקציב, אבל לגרום לציבור לחשוב שהסיבה היא אחרת. כשנתניהו הגדיר בנאומו באו"ם לוחות זמנים ישראלים פומביים לעצירת הגרעין האיראני - עד הקיץ הבא - המשמעות היא שאם הוא ילך כעת לבחירות, הנושא המרכזי שלהן יהיה "האם אתם רוצים ראש ממשלה שייקח על עצמו התמודדות על השאלה הקיומית הדחופה ביותר של העם היהודי מאז השואה". איראן ולא התקציב, כך עובד הספין.

על דבר אחד אין ויכוח, הגזירות התקציביות הללו בוא יבואו בתקציב 2013. הגרזן הזה כבר מונף גבוה באוויר. הוא יצטרך מתישהו לרדת על ראשו של הציבור, לפני או אחרי הבחירות. אלא שייתכן שלנתניהו יהיה קל יותר לעשות זאת בממשלה הבאה, שאת זהותה קשה מאוד לנחש בשלב זה. אולמרט, רמון, לבני, דרעי, לפיד, יחימוביץ', החרדים. איש אינו יודע מי יהיה הכוח הפוליטי הדומיננטי לאחר הבחירות, שישפיע על תמהיל הגזירות התקציביות שנתניהו יבחר בסופו של דבר.

6. הנזק הכלכלי

ראש הממשלה היה יכול לקבל את ההחלטה הזו כבר מזמן, משום שכל הנתונים התקציביים היו לפניו, והאתגר הפוליטי היה ברור לו לפני שבועות וחודשים. אבל הוא העדיף לשמור על הקלפים קרוב לחזה בתקווה שלכל האחרים יש יד חלשה יותר. אבל, ככל שהוא מושך את הזמן ומתקרב לקו האדום, הוא גורם נזק למשק.

בתסריט המהיר ביותר, לו נתניהו יכריז על בחירות עם חזרת הכנסת מפגרת הקיץ, הבחירות יתקיימו בתחילת פברואר, והתקציב יאושר בכנסת לכל המוקדם בחודשים אפריל/מאי 2013. זה התסריט המהיר ביותר. בתסריטים אחרים התקציב עלול להיות מאושר אפילו ביולי/אוגוסט 2013. בינתיים, משרדי הממשלה יחיו מהיד לפה על תקציב חודשי בגובה 1/12 מתקציב השנה שעברה. הם לא יוכלו להוציא לפועל דברים שאינם מעוגנים בחוזים חתומים מול ספקים, תוכניות פיתוח ייאלצו לחכות, פרויקטים ייכנסו לקיפאון עמוק. במקביל, המגזר העסקי שזקוק לוודאות בשביל לנהל עסקים ימשיך לפעול בסביבה של אי־ודאות וחוסר יציבות, דווקא בתקופה של האטה. על הנזק המשקי הזה חתום אדם אחד בלבד: ראש הממשלה.