ניתוח כלכליסט
פספסו את המטרה: מאחורי הקלעים של ההסכם בענף החלב
במשך שנה וחצי לא הצליחו משרדי הממשלה והרפתנים להגיע להסכמה על רפורמה במשק החלב, אך כעת גרמה הקדמת הבחירות לפוליטיקאים לוותר על חלקים גדולים ממנה כדי לייצר מראית עין של הפחתת יוקר המחיה. המחיר: 100 רפתות קטנות שצפויות להיסגר, אפס השפעה על המחלבות ועל רשתות השיווק וחיסכון מינורי של כ־35 שקל בחודש לצרכן, בתסריט האופטימי ביותר
את מה שעשוי להתרחש היום בישיבת הממשלה בירושלים, ובהמשך השבוע בבית התאחדות מגדלי הבקר בקיסריה, איש לא היה מסוגל לדמיין לפני שנה וחצי. היום, אם ברגע האחרון הכוחות שבוחשים מאחורי הקלעים לא יטרפדו זאת, הממשלה תתבקש לאשר את הסכם העקרונות שמטרתו לייעל את משק החלב בישראל, לטובת הפחתת מחיר החלב הגולמי, בתקווה שזה מה שיוריד את מחירי מוצרי החלב לצרכן.
האותיות הקטנות של הסכם החלב נחשפות
מבקר המדינה קורא שוב: לשקול מחדש את הכוונה לייקר את מוצרי החלב
על הסכם העקרונות חתומים משרד האוצר, משרד החקלאות ומועצת החלב, והוא מעורר אמוציות בקנה מידה שלא היה מבייש טלנובלה ארגנטינאית. הואיל וראש הממשלה לא מעוניין לכפות את ההסכם, ביום שלישי הוא יובא לאישורה של התאחדות מגדלי הבקר. אם החקלאים יחליטו לדחות את ההסכם, כל הצדדים יחזרו לנקודת האפס. אם יחליטו לאשר, ייגמר פרק א' של הסיפור הזה ויתחיל פרק ב', מסובך לא פחות, של שינוי משק החלב מבלי שהציבור הרחב בכלל שם לב מה קרה, מי עשה מה, ולמה זה טוב. ולחשוב שהכל התחיל בכך שבחור אלמוני בשם איציק אלרוב החליט במאי 2011 שנמאס לו שגביע קוטג' עולה כמו ליטר בנזין.
מוצרי חלב. חיסכון מינורי צילום: דורון גולן
צריך לומר ביושר על ההתחלה: בסיפור הזה, סיפור על מאבק כלכלי־חברתי שבשני הקצוות שלו עומדים אינטרסים מנוגדים - בקצה אחד הרצון של הצרכנים לקנות מוצרים בזול ובקצה השני הרצון של היצרנים להתפרנס מעבודת כפיהם - אין שחור ולבן, רק הרבה אפור. אין כאן חלוקה ברורה למי צודק ומי טועה, למי מרוויח ומי מפסיד. המערכת הזו, שרשרת ייצור מוצרי החלב בישראל, מורכבת מכל כך הרבה חוליות, פועלים בה כל כך הרבה שחקנים עם אינטרסים סותרים והיא מנוהלת בצורה מורכבת להפליא על ידי כל כך הרבה גופים שמושכים אותה לכל הכיוונים, שיהיה סביר להניח שמישהו מחוץ למערכת שינסה לעשות סדר בדברים - העיתונות או הציבור - קרוב לוודאי יטעה, או יחמיץ משהו, או לא יראה את כל התמונה כולה. ובכל זאת, רגע לפני שהסיפור הזה מגיע לאחת מנקודות ההכרעה החשובות בתולדותיו, זו ההזדמנות האחרונה לנסות להבין מה קרה כאן בשנה וחצי האחרונות, לאן כל העסק הזה הולך, מדוע, ומה המשמעות לחיי היומיום של הציבור.
1. הבלוף מאחורי הפחתת מחיר המטרה
ההסכם שככל הנראה יובא היום לאישור הממשלה כולל כמה חלקים. ראשית, הוא קובע שמחיר מוצר הגלם הבסיסי בשרשרת ייצור מוצרי החלב — החלב הגולמי — יופחת. למחיר הזה קוראים מחיר המטרה, והוא המחיר שהמחלבות משלמות לרפתנים עבור החלב שהם מוכרים להן. הממשלה היא שמפקחת על המחיר הזה וקובעת אותו. על פי ההסכם, מחיר המטרה יופחת ב־11% במדורג, במשך ארבע השנים הקרובות — 2% מדי תחילת שנה, כלומר כ־6.5 אגורות בכל שנה למי שממש רוצה לדייק.
הורדת המחיר הזו לאו דווקא תפחית במידה דומה את מחירי מוצרי החלב לצרכן הסופי. במוצרי החלב שאינם נמצאים בפיקוח, ואלה מרבית המוצרים, אין כל ערובה שהמחיר הסופי לצרכן, שכולל גם את הרווח שגוזרות המחלבות ורשתות השיווק, יירד בשיעור דומה להורדת מחיר המטרה, אם בכלל. רק במוצרי החלב שנמצאים בפיקוח — ליטר חלב טרי, אשל, גיל, שמנת חמוצה, חמאה וגבינת עמק וגלבוע בגוש — הורדת מחיר המטרה אמורה להביא להפחתה זהה במחיר הסופי לצרכן. במילים אחרות, אם 100 גרם חמאה עולים היום 3.73 שקלים, אחרי הורדת מחיר המטרה (כאמור, תהליך שיסתיים בעוד ארבע שנים), המחיר יירד ל־3.28 שקלים.
אבל אפילו ההוזלה השולית הזו היא סוג של בלוף, שכן חוק משק החלב החדש, שנכנס לתוקף לפני שנה בדיוק, קובע שאחת לרבעון יתעדכן מחיר המטרה בהתאם לשינוי במחירי חומרי הגלם שמשמשים לייצור החלב, למשל מזון לפרות. המחיר הזה התעדכן לאחרונה בתחילת אוקטובר, וזינק באופן חד ב־20 אגורות לליטר חלב גולמי. מאז 2007 עלה מחיר המטרה "באופן טבעי" שכזה ב־37%. לכן, גם הפחתת מחיר המטרה על ידי הממשלה במסגרת ההסכם לא באמת תמנע את עלייתו בחזרה אם מחירי חומרי הגלם יעלו.
יתרה מכך, בשבועות הקרובים אמורים משרדי החקלאות והאוצר לאשר סופית את עליית מחירי מוצרי החלב שבפיקוח, דבר שייתן גושפנקה למחלבות הגדולות - תנובה, שטראוס וטרה - לייקר מלבדם עוד שורה ארוכה של מוצרי חלב שאינם בפיקוח, מהגבינה הלבנה ועד למילקי. לכן, אפילו אם מחיר המטרה יתחיל לרדת בינואר הקרוב, ייתכן שעד אז מחירי מוצרי החלב דווקא יעלו, וסיכוי סביר שהורדה של מחיר החלב הגולמי ב־6.5 אגורות בינואר לא תעשה דבר למחירים שמשלם הצרכן.
בשורה התחתונה, מחיר המטרה עומד כיום על 2.34 שקלים. הורדת המחיר ב־11% משמעותה הפחתה של 26 אגורות לליטר בארבע שנים. זהו. עבור הצרכנים, 26 האגורות האלה לא מהוות בשורה של ממש. על פי הלמ"ס, ההוצאה החודשית הממוצעת על מוצרי חלב (וביצים) היא כ־320 שקל. אפילו אם כל מוצרי החלב יוזלו מחר ב־11%, ואין שום סיכוי שזה יקרה, המשמעות תהיה חיסכון של כ־420 שקל בשנה למשפחה ממוצעת. עבור משפחה מהעשירון התחתון, שצורכת פחות, החיסכון יסתכם ב־350 שקל לערך. זהו.
אבל עבור חלק מהרפתנים, מי שפרנסתם תלויה כל כולה בתנובת החלב של הפרות שלהם, המשמעות עלולה להיות קיומית. כאן בדיוק מתחיל השטח האפור שכל אחד מהצדדים מפרש באופן שונה. טובתו של מי עדיפה — של הצרכן או של הרפתן? ובכלל, מי אמר שצריכה להיות התנגשות בין העובדים לבין הצרכנים? הרי גם העובדים הם צרכנים, לא?
2. המטרה - סגירת רפתות
המטרה האמיתית של הורדת מחיר המטרה היא לגרום לרפתות לא יעילות, קרי רפתות קטנות שמניבות פחות מ־700 אלף ליטר חלב בשנה, להיעלם מן העולם - כך לפחות על פי מזכ"ל תנועת המושבים, מאיר צור. "הם יעשו הכל בשביל שהרפתות הקטנות לא יוכלו להחזיק מעמד עם המחיר החדש, שהן יימחצו, שהן יהיו חייבות להיסגר. השיטה בנויה על כך שהן ייצאו החוצה מהמשחק", אמר צור בשיחה עם "כלכליסט" ביום שישי, שעה קלה לפני הדיון המכריע בין משרדי הממשלה על ההסכם. ובכלל, מה הקשר בין היעלמות רפתות לבין טובת הצרכן? הקשר הזה טמון באופן החישוב של מחיר המטרה. הואיל ומשק החלב הוא משק מתוכנן מתחילתו ועוד סופו, ולא פועל על פי כללי השוק, הוא תוכנן כך שהרפתות הגדולות, שנהנות מיתרונות לגודל בייצור, יסבסדו הלכה למעשה את הרפתות הקטנות. לכן מחיר המטרה הוא ממוצע של מחירי הפקת החלב בכל הרפתות, היעילות והלא יעילות גם יחד. רפתות לא יעילות מעלות את המחיר כלפי מעלה. אם רפתות אלה ייסגרו, מחיר המטרה יירד מעצמו, בתקווה שההוזלה הזו תתגלגל בהמשך עד לצרכנים.
ומדוע בכלל צריך לסבסד את הרפתות הקטנות? משום שמדינת ישראל רוצה לייהד את הגליל, למשל. את המילים המפורשות האלה אמר המפקח על המחירים במשרד החקלאות לשעבר, יצחק בן דוד, בדיון בוועדה לביקורת המדינה של הכנסת בנובמבר לפני שנתיים. "מטרה נוספת של משטר התכנון בענף החלב היא ליישם את מדיניות הפרישה ההתיישבותית של משרד החקלאות, לשמר את המרחבים הפתוחים, לאפשר קיום אוכלוסייה יצרנית עם בסיס כלכלי איתן באזורי הפריפריה בעיקר, לאורך הגבולות ובאזורי פריפריה אחרים", כך בן דוד.
הואיל ואלה היו השיקולים שעיצבו את משק החלב הישראלי מלכתחילה, לטוב ולרע, המשמעות היא ששינוי הכללים ודחיפה של רפתות קטנות החוצה מן המשחק מהווה בצורה זו או אחרת שינוי של מדיניות הממשלה לגבי הפיזור הגיאוגרפי של החברה הישראלית. הואיל ומדובר כאן בסוגיה שהיא מעבר לשאלת מחיר הקוטג' או החמאה, יש מי שתוהים אם לא היה מקום לקיים סביבה דיון ציבורי קצת יותר רחב מאשר משא ומתן בין הצדדים האינטרסנטיים, רחוק מעיני הציבור.
3. "החברים של ראש הממשלה באייפקס"
בשביל לסבך את התמונה עוד יותר, מתברר שצור לא מייצג את עמדתם של כלל הרפתנים, אלא רק את אלה של המושבניקים. מלבדם, ישנם גם רפתנים קיבוצניקים, ושם התמונה מעט שונה לא רק מבחינה פוליטית, שכן על פי נתוני מועצת החלב - הגוף הקרטליסטי שמנהל ברשות המדינה את משק החלב - מרבית הרפתות הגדולות שייכות לקיבוצים. כך, במושבים יש 773 רפתות שמייצרות יחד רק 41.5% מתנובת החלב, ובקיבוצים 163 רפתות בלבד שאחראיות ליותר ממחצית מתנובת החלב - 57.5%. לכן המושבניקים, בעלי הרפתות הקטנות, צפויים להיפגע יותר מהקיבוצניקים מהרפורמה, והרפתות שלהם הן אלה שצפויות להיסגר. בדיוק משום כך מצהיר צור כי יפנה ליו"ר ההסתדרות עופר עיני ולא ייתן להסכם הזה לעבור.
אלא שלמרות ההצהרות, באסיפה של התאחדות מגדלי הבקר ביום שלישי אמור להיות רוב דווקא לקיבוצניקים, ואלה, למרות שלא מפגינים שמחה גדולה מההסכם, מעוניינים לאמצו בהקדם האפשרי שכן הוא עדיף מבחינתם עשרות מונים על פני החלופה - אימוץ מוחלט של המלצות ועדת קדמי המקוריות למשק החלב.
רפת. "המטרה האמיתית של הורדת מחיר המטרה היא סגירת רפתות קטנות" צילום: נמרוד גליקמן
ועדת המזון שהוקמה בעקבות פרוץ מחאת הקוטג', שאחד מצוותי המשנה שלה עסק בענף החלב, הגישה בסוף נובמבר 2011 את המלצות הביניים שלה, שכללו, בין היתר, המלצה על הפחתת מחיר המטרה ב־16% בתוך שמונה שנים, המלצה לתת אפשרות לרפתות קטנות שלא יעמדו במחיר המטרה החדש למכור את מכסות החלב שלהן לרפתות גדולות יותר והמלצה להכניס תחרות לשוק על ידי הפחתת המכסים על מוצרי חלב והגדלת מכסות היבוא, כדי לעודד יבואנים לייבא לישראל מוצרי חלב נוספים ולהחליש את כוחן של שלוש המחלבות הגדולות - תנובה, שטראוס וטרה. אלא שבפועל, הנוסח הנוכחי של ההסכם מרוכך מאוד בהשוואה להמלצות המקוריות.
"זה ההסכם הטוב ביותר שאפשר להשיג", אמר ל"כלכליסט" בסוף השבוע גורם מצד ארגון מגדלי הבקר. "ובכל מקרה, מחירי מוצרי החלב לא יופחתו מכוח ההסכם, משום שהבעיה האמיתית לא נמצאת בחוליה של הרפתנים בשרשרת, אלא בחוליות של המחלבות ושל רשתות השיווק".
מזכ"ל תנועת המושבים צור הוסיף, כי "אנחנו הצענו נוסחה שבה אנחנו מוכנים להפחתה של 6 אגורות במחיר המטרה, בתנאי שהמחלבות יפחיתו 12 אגורות ממחיר המוצרים שלהן, ורשתות השיווק יפחיתו 24 אגורות. זה יהיה שינוי אמיתי במחירים לצרכן".
אבל זה שוק חופשי, איך המדינה יכולה לקבוע עבור המחלבות והרשתות מה יהיה המחיר שלהן?
"כשהמדינה רוצה, היא יכולה. כמו שראש הממשלה יודע לשלוח אלינו את שר האוצר ואת שר התמ"ת, הוא יכול לעשות את אותו הדבר עם המחלבות והרשתות, ולהציע להן להגיע להסכם וולונטרי, אחרת יטיל עליהן גזרות. אם הוא יזמן אותן, הן יתיישרו. אבל אף אחד בכלל לא פנה אליהן. כי בשביל זה ראש הממשלה צריך לריב עם החברים שלו מאייפקס (בעלת השליטה בתנובה - ש"א) ומהחברות שמחזיקות ברשתות השיווק, וזה הרבה יותר קשה".
4. ואיך רשתות השיווק והמחלבות יצאו מהדיון?
למעשה, גם דו"ח מבקר המדינה על משק החלב שהתפרסם לפני חודש הצביע על כך שהבעיה היא לאו דווקא אצל הרפתנים, אלא במחלבות וברשתות השיווק, ועל כך שהמדינה כשלה בניהול משק החלב לרעת הצרכנים.
בתמצית, הנה מה שכתב המבקר: במשך שלוש שנים, מיולי 2006 ועד יוני 2009, הסירו שרי האוצר והחקלאות את הפיקוח על מחיריהם של עשרה מוצרי חלב, בארבע פעימות שונות. והתוצאה? זינוק (נומינלי) של 35.5% במחיר הקוטג' 5% בתוך ארבע שנים מיום הסרת הפיקוח, בעוד שמדד המחירים לצרכן עלה בתקופה זו ב־12% בלבד, ומחירי מוצרי החלב שנותרו בפיקוח עלה ב־10% בלבד בממוצע. בנוסף, מחיר הדני התייקר באותה תקופה ב־33.1% ומחיר גבינת גלבוע פרוסה זינק ב־37.7%. זה היה מחיר הסרת הפיקוח.
מלבד הכשלים שמצא המבקר בעצם תהליך הסרת הפיקוח על המוצרים, זינוק המחירים הזה נבע לשיטתו מכוחם של השחקנים האחרים בשרשרת מוצרי החלב, ולא מכוחם של הרפתנים. "בשנת 2010 נעו שיעורי הרווחיות (של המחלבות — ש"א) של המוצרים שבפיקוח בין הפסד של אחוזים אחדים לרווח הנמוך מ־10%. לעומת זאת, שיעורי הרווחיות של מרבית המוצרים שהוסר מהם הפיקוח היו 20%–30%", כתב המבקר.. ביחס לרשתות השיווק כתב כי "רשתות השיווק מנצלות את כוח השוק שלהן, הן כלפי הספק והן כלפי הצרכן. כשמדובר במוצרים שנתונים לפיקוח, התופעה אינה מביאה להורדת מחירי המוצרים שמשלמים הצרכנים, אלא רק רשתות השיווק נהנות ממנה".
במילים אחרות, היעדר התחרות בענף הרפתות מעלה ללא ספק את מחיר מוצרי החלב כלפי מעלה, אבל הריכוזיות הגבוהה בענף המחלבות וכוחן של שתי רשתות השיווק הגדולות מייקרים את מוצרי החלב במידה רבה יותר.
5. ואיך כל זה קשור לבחירות?
אז מה קרה שאחרי שנה וחצי של ניסיונות גישוש בין כל הצדדים שלא הובילו לשום מקום, פתאום בבת אחת נכנסה תזזית בכולם וכולם להוטים לחתום על הסכם עקרונות? כל האנשים שאיתם שוחח "כלכליסט" בסוף השבוע הציעו הסבר אחד ויחיד לפתרון החידה — הקדמת הבחירות. הסיבה פשוטה: לראש הממשלה ולשר האוצר, ואפילו לשרי החקלאות והתמ"ת, יש מלוא האינטרס להציג לציבור רפורמה להפחתת יוקר המחיה, אפילו אם אין ערובה שכך יקרה.
בשביל לגזור את האלקטורט הפוליטי, החליט ראש הממשלה לפני חצי שנה בערך לשלוח את מנכ"ל משרדו הראל לוקר לתווך בין הצדדים. לוקר תיווך ותיווך, אבל רק לאחר הקדמת הבחירות התיווך הזה התחיל להיות אפקטיבי. על פי עדויות מגורמים שהיו מעורים במהלכים מאחורי הקלעים בימים האחרונים, החל מיום רביעי שעבר המשא ומתן הואץ לפתע.
באותו בוקר עוד היה נדמה שהמשא ומתן ייסגר רק אם אחד הצדדים יסכים לוויתור גדול, אלא שבעשר בערב פתאום זומנו הצדדים לבוא ולחתוך. לקראת שתיים בלילה, בין רביעי לחמישי, החליט הדרג הפוליטי במשרד האוצר, למורת רוחם של אנשי אגף תקציבים - גורמים שונים שנכחו בישיבה מעידים על ויכוח קולני בין שטייניץ לבין ראש אגף תקציבים גל הרשקוביץ - להתגמש. הפחתת מחיר המטרה תהיה בשיעור נמוך מהמתוכנן, הפחתת המכסים שתכנן שר האוצר — שעליה הכריז במהלך חגי תשרי - תכווץ, ותכווץ גם הגדלת מכסות היבוא. המדינה תשים 200 מיליון שקל בשביל לסייע לרפתות הקטנות לצאת מהענף. ובעיקר, ההסכם קובע כי במשך שמונה השנים הקרובות לא יתבצע שינוי במשק החלב. השקט הנפשי הזה שווה הרבה מאוד לחקלאים, ומרגיז מאוד את אנשי אגף התקציבים.
אלא שהדרג המקצועי באוצר — אגף התקציבים — סירב לתת ידו להסכם. לכן, בסופו של דבר שיגרו משרדי האוצר והחקלאות חוות דעת משפטיות של היועצים המשפטיים של המשרדים אל היועץ המשפטי לממשלה יהודה ויינשטיין, שלפיהן יכולים שרי הממשלה לקבל את ההסכם למרות התנגדות הדרג המקצועי, ובעיקר אף על פי שמדובר בתקופת בחירות מוצהרת.
במשך שעות ארוכות ביום חמישי חיכו כל הצדדים לתגובה של ויינשטיין. לבסוף, היא הגיעה. היועץ המשפטי לממשלה נתן אור ירוק. במקביל, המושבניקים כינסו כינוס חירום משל עצמם בתל אביב, שבו החליטו להתנגד נמרצות להסכם. הקיבוצניקים, מצדם, מתכוונים ככל הנראה לתמוך, מהר לפני שאגף תקציבים יצליח להרע את המצב.
ביום שישי התכנסו הצדדים שוב במשרד האוצר, בשעות הצהריים, לדון בפרטים האחרונים, וכך גם במוצאי שבת. הדיונים האלה צפויים להימשך גם לאחר ישיבת הממשלה היום, עד יום שלישי — היום המכריע, יום התכנסות התאחדות מגדלי הבקר. שם יכריעו הרפתנים אם לקבל את הרע במיעוטו, או לשבור את כל הכלים. האם לקבל הסכם שפוגע בהם במידה מסוימת אבל מבטיח ביטחון מפני רפורמה חריפה יותר לשמונה השנים הקרובות, או לזעוק חמס ולדרוש פגיעה גם במחלבות וברשתות השיווק?
