"אגף התקציבים התקרנף בפני הדרג הפוליטי"

בתוך בליל נתוני הגירעון והכנסות המדינה ממסים שנחתו שלשום על ראשו של הציבור מסתתרת חידה. הנתונים מראים כי הפער בין הכנסות המדינה בפועל לבין התחזית המקורית להכנסות, שנעשתה בסוף 2010, מסתכם ב־18.5 מיליארד שקל. זהו פער של יותר מפי שניים מתחזית פקידי האוצר, והוא שהגדיל כל כך את הגירעון התקציבי.

החידה

איך פקידי האוצר פספסו ב־18.5 מיליארד שקל?

חלק הארי של אותו פער הוא בהכנסות ממסים (למדינה יש מקורות הכנסה נוספים, כמו תגמולים). כשמשווים בין הנתונים בפועל של 2012 לתחזית המקורית של משרד האוצר, אפשר לראות שבאוצר פספסו בכל הסעיפים, ולא רק במקום אחד (ראו תרשים). כך, למשל, הפער בין תחזית ההכנסות ממס הכנסה (של שכירים, עצמאים וגם של חברות) עומד על 3.5 מיליארד שקל, וזה עוד אחרי שבתחילת 2012 הממשלה העלתה מעט את מס ההכנסה ואת מס החברות בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג.

אודי ניסן, ראש אגף התקציבים בעת הכנת תקציב 2012-2011	צילום: גיא אסיאג

מסקנה מה זה אומר על המשק בשנים הקרובות? כבר בינואר 2012 היה ברור שהממשלה עומדת להיכנס לגירעון גדול. למרות זאת, היא נכנעה לדרישות הציבור. אם היא סבורה שהציבור צודק, היא מוכרחה למצוא לכך פתרונות בצד ההכנסות שאול אמסטרדמסקי לכתבה המלאה 

גם בתחום מסי הנדל"ן יש פספוס בין התחזית לבין הגבייה בפועל, של חצי מיליארד שקל. אבל הפספוס אינו מוגבל רק לצד המסים הישירים. גם בצד המסים העקיפים יש פער של 9.7 מיליארד שקל בין התחזית למציאות. מרבית הפער הזה הוא בפספוס תחזית ההכנסות ממע"מ - פספוס של 2.9 מיליארד שקל, וזה עוד אחרי שהממשלה העלתה את המע"מ מ־16% ל־17% במהלך השנה. אחרת, הפערים היו אפילו גדולים יותר.

בקיצור, בעת בניית תקציב 2011–2012 תחזית ההכנסות של משרד האוצר היתה אופטימית מדי.

כדי להבין עד כמה תחזית ההכנסות אינה מעוגנת במציאות, כדאי להביט על הפער בין תחזית הצמיחה של האוצר כפי שבאה לידי ביטוי בתקציב, לבין אומדן הצמיחה של הלמ"ס. האוצר חזה כי הצמיחה בשנת 2012 תהיה 4% ואילו בלמ"ס מעריכים כי הצמיחה ב־2012 היתה 3.3% (אין עדיין נתונים סופיים). כדי לא להלאות בהסברים על הקשר בין הצמיחה לבין הכנסות המדינה ממסים, נאמר רק שהאוצר לא פספס בענק את הצמיחה, אבל כן פספס בענק בתחזית ההכנסות. הואיל ושני הדברים הללו קשורים זה בזה, עולה החידה האמיתית - איך זה ייתכן?

יהודה נסרדישי, ראש רשות המסים בעת הכנת תחזית הכנסות המדינה ממסים ל-2012 צילום: אוראל כהן

אפשרות ראשונה

חוסר אחריות באגף התקציבים של האוצר

מי שמציע פתרון אחד לחידה הוא רם בלינקוב, שכיהן כממונה על התקציבים באוצר עד שהתפטר בהפגנתיות לאחר אישור תקציב המדינה לשנים 2009–2010 על ידי ממשלת נתניהו. בלינקוב אמר אז, בעקבות ההתפטרות, שהוא אינו מקבל אחריות על התקציב משום שנעשו בו דברים שלטעמו אינם ראויים. אתמול בשיחה עם "כלכליסט" דבריו היו אפילו חריפים יותר, בהתייחסו לפער האדיר בין תחזית ההכנסות בתקציב לבין הנתונים בפועל. "תחזית ההכנסות לא סתם היתה אופטימית מדי, אלא ממש מעוררת פלצות. הם דרסו ברגל גסה את כל העקרונות הכלכליים. שינו את הגמישות של ההכנסות, המציאו פתאום שכאילו כל אחוז עלייה בתוצר גורם לעלייה גדולה הרבה יותר בהכנסות ממסים, כל מיני דברים", אמר אתמול בלינקוב.

למה זה קרה?

"הבעיה היתה ההתקרנפות של אגף התקציבים. זו הבעיה".

כלומר?

"כשאגף התקציבים מתכופף כדי להיות נחמד לכולם, דורס ברגל גסה את העקרונות הכי בסיסיים של ניהול תקציב מדינה, אז ככה נראית המדינה".

אילו עקרונות?

"עקרונות של זהירות תקציבית. של שמרנות. של השארת רזרבות. של ראיית העתיד, של אי־מכירת העתיד".

איך זה בא לידי ביטוי מלבד תחזית ההכנסות ממסים?

"כשאגף התקציבים אומר בגלוי שהגיע הזמן לחלוקה של תקציבים הוא מזמין עליו לחצים. לחצי שכר של הוועדים הגדולים, של משרדי הממשלה. כשמוסיפים אלפי משרות למשרדי הממשלה - לא רופאים ואחיות שמשפרים את המדיניות החברתית אלא סתם פקידים על גבי פקידים - ואחר כך עוד מתגאים בזה, אז ככה נראית המדינה בסוף. יש לזה מחיר. לכן יש לי טענות כבדות מאוד לאנשי המקצוע".

רם בלינקוב, הממונה על התקציבים לשעבר צילום: גיא אסיאג

בלינקוב אמנם נזהר מלהגיד זאת במפורש, אבל דבריו מכוונים ככל הנראה ליורשו בתפקיד אודי ניסן, שכיהן כממונה על התקציבים בעת הכנת תקציב 2011–2012, ובהמשך פרש מהשירות הציבורי ומונה לאחרונה ליו"ר חברת דלק. גם גורמים אחרים מלבד בלינקוב, שלא לייחוס בשמם, הפנו את האצבע המאשימה לניסן כמי שהיה אחראי על תחזית ההכנסות הלא־מציאותית, כלשונם.

אתמול בשיחה עם "כלכליסט" ניסן היה מסוגר למדי. "אני לא מעוניין להגיב", אמר, "כל מה שאגיד יהיה פשטני מדי".

מאשימים אותך שבנית תחזית הכנסות אופטימית מדי. איך אתה מתייחס לזה?

"תחזית המסים היא לא באחריות של אגף התקציבים אלא באחריות רשות המסים. ולמרות זאת, אני חושב שנכון לאותו מועד זו היתה התחזית הנכונה".

אומרים שרשות המסים העדיפה לתת תחזית נמוכה יותר ואילו אתה התעקשת על התחזית הגבוהה. זה נכון?

"הם יכולים להגיד מה שהם רוצים. יש מודלים כלכליים שעל בסיסם נעשו התחזיות. עם כל הכבוד, גם לגורמים מתוך אגף התקציבים וגם מחוצה לו, אני לא חושב שראוי להתייחס לדברים האלה. ובכלל, אם אני זוכר נכון, הוויכוח היה בסוף על סדר גודל של מיליארד שקל וחצי, לא על הפערים שרואים היום. הפער הזה נפתח בגלל ההאטה בצמיחה".

אפשרות שנייה

ניהול גרוע של התקציב הדו־שנתי

מי שמציע פתרון אחר לחידה הוא שוקי אורן, שכיהן כחשב הכללי באוצר בשנים 2011–2007. אתמול, רגע לפני שהמריא לחו"ל במסגרת תפקידו כמנכ"ל חברת קרדן אן.וי, כתב אורן בעמוד הפייסבוק שלו: "לפני שנה, כשכתבתי את המאמר הזה, כבר היה ברור שהאוצר לא יוכל לעמוד ביעד הגירעון. קשה להאשים את שר האוצר, שהרי הוא פוליטיקאי מזדמן. הנהלת האוצר לא עשתה דבר במשך שנה כדי למנוע את התרחיש הידוע מראש. עכשיו רואים מהו הנזק לכלכלה של אוצר חלש!".

את אורן עצמו לא ניתן היה להשיג אתמול, אולם דבריו כוונו למאמר שפרסם ב"גלובס" בינואר 2012 ובו תקף את התקציב הדו־שנתי, שהוא מבחינתו מה שהוביל למצב הזה והציע "לקבור אותו כבר עכשיו".

אורן כתב אז, "התקציב הדו־שנתי לשנים 2011–2012 נולד ממקום רע. מכורח בל יגונה הוא הפך להיות אמונה, שיתרונה הגדול הוא גם חסרונה הדמוקרטי". אורן מתכוון לכך שהתקציב הדו־שנתי למעשה מגדיל את יכולת המשילות של הממשלה, משום שהוא מקטין את החיכוך שלה עם הכנסת בסוגיות התקציביות הנפיצות.

שוקי אורן, החשב הכללי לשעבר צילום: גיא אסיאג

אבל לא די בזה. לפי אורן, התקציב הדו־שנתי גורם גם לכך שהתחזיות של כלכלני האוצר לשנה השנייה של התקציב פשוט לא שוות הרבה. אפילו במקרה של שינוי קיצוני בתנאי המשק - כפי שקרה בתחילת 2012 - שום דבר לא נעשה. למעשה, כותב אורן "מצאנו את עצמנו בתחילת 2012 עם תקציב לא רלבנטי. האוצר תיקן את תחזית הצמיחה... וכעת ידוע כי האוצר לא יעמוד בשנה הקרובה ביעד הגירעון, כתוצאה מצמיחה נמוכה יותר הצפויה השנה, ואשר גוררת בעקבותיה הכנסות נמוכות ממסים. ללא תקציב דו־שנתי היה מתנהל דיון נוקב בנושאים אלה, ומשרד האוצר היה מחויב לשנות את יעד הגירעון הקבוע בחוק, או לחלופין להעלות מסים או לקצץ בתקציב".

מה שאורן בעצם אומר הוא, שבמקום להגיע לתחילת 2013 עם גירעון ענק וחריגה ענקית בהוצאות שדורשת פתרון - קיצוץ או העלאת מסים או שניהם - בגובה 14 מיליארד שקל, היה אפשר לפתור את הבעיה כבר בשנת 2012, לולא התקציב היה דו־שנתי.

גם ראש רשות המסים דאז, יהודה נסרדישי, חושב שלתקציב הדו־שנתי יש חסרונות בהיבט הזה. הוא אמנם פחות נחרץ מאורן, אבל בשיחה עם "כלכליסט" אתמול אפשר היה להבין את כוונתו גם בין השורות. "אני לא מגדיר את התקציב הדו־שנתי כרעה חולה, אבל צריך להבין שב־2010 בנינו תחזית ל־2012 ובפער זמנים כזה קשה מאוד להעריך במדויק את יעדי הגבייה", אמר נסרדישי.

אומרים שהתעקשת על תחזית שמרנית יותר ואילו הממונה על התקציבים דאז דחף לתחזית שמרנית פחות. זה נכון?

"אני לא אפרט לך בפרטי פרטים מהדיונים שהיו בסוף 2010 כשבנינו את התקציב. ברור שכשיושבים בישיבה אחת עשרה מנכ"לים יש הרבה דעות שונות. בסוף תחזית זו תחזית, לפעמים היא מתממשת ולפעמים לא".

לדעתך נכון להמשיך עם התקציב הדו־שנתי?

"התקציב הדו־שנתי הוא עניין של מדיניות. זו החלטה של ראש הממשלה ושל שר האוצר".

וכאיש מקצוע מה עמדתך?

"כאיש מקצוע אני אומר לך שמאוד קשה לנבא בפרקי זמן כל כך גדולים".

אפשרות שלישית

הנהגת מדיניות מיסוי לא נכונה

אז ייתכן שהבעיה היא בהתנהלות בלתי אחראית מצד אגף התקציבים, וייתכן שהבעיה היא בתקציב הדו־שנתי עצמו, וייתכן שהבעיה נובעת משני הדברים. אבל בכל מקרה, כל הכלכלנים - מאנשי בנק ישראל ועד אנשי קרן המטבע העולמית - מסכימים שבעיית הגירעון לא הולכת להיעלם. זאת, משום שלפי הגדרת בנק ישראל למשק הישראלי יש "גירעון מבני". המשק הישראלי אינו במיתון. הוא צמח ב־2012 בקצב של יותר מ־3%, וכל הכלכלנים מעריכים שזהו גם פוטנציאל הצמיחה השנתי של המשק הישראלי בשנים הקרובות, בגלל שינויים בשוק התעסוקה (חלקו היחסי של המגזר העובד קטן). שיעור האבטלה במשק נמוך מאוד. ולמרות כל זאת ההכנסות ממסים נמוכות מאוד לעומת התחזית.

יורם אריאב, מנכ"ל משרד האוצר לשעבר צילום: גיא אסיאג

אם המשק היה במיתון ההכנסות היו אפילו נמוכות יותר. במילים אחרות, רמת ההכנסות הנוכחית פשוט לא מצליחה לתמוך בהיקף ההוצאות של הממשלה, מבלי לייצר גירעון ענק. והבעיה הזו אינה נכונה רק ל־2012, אלא גם לשנים הקרובות.

ירום אריאב, שכיהן כמנכ"ל האוצר בשנים 2007–2009, הסביר אתמול כי "זה לא משהו שקשור למחזור העסקים (לגאות ושפל בפעילות הכלכלית - ש"א) ולכן צריך לפתור את הבעיה באמצעים מבניים".

איך?

"קודם כל צריך לעשות ניתוח על ידי הדרג המקצועי כדי להבין איפה הבעיה מבחינת הרכב המסים, ואיך כל אחוז בצמיחה משפיע על גביית המסים. יכול להיות שהמקדמים השתנו או שיש אלמנטים נוספים שצריך להביא בחשבון או לרענן את הנחות היסוד".

למה זה לא עניין שראוי להחלטה פוליטית?

"משום שהעבודה צריכה להיות נטולת פניות ונטולת רצון לרצות מישהו שרוצה להציג לציבור מספרים אחרים. הדרג המקצועי צריך לבצע את העבודה במקצועיות ולהגיד בעיניים פקוחות מה צריך לעשות. לפחות לדעתי, ההעדפה צריכה להיות העלאת מסים ישירים ולא עקיפים.

"כשאתה פותח גירעון לא מתוכנן, כשהמשק צומח ונמצא בתעסוקה מלאה, זה מצב שמעיד על כישלון בתכנון התקציב, או בניהול התקציב, או משניהם. כשהממשלה לא מתייחסת ברצינות ליעדים של עצמה (הכוונה ליעד הגירעון - ש"א) זוהי תחילתו של אובדן השליטה ושל ההידרדרות הפיסקאלית".

איך אפשר היה למנוע את המצב הזה?

"פשוט לנהל את זה בצורה מדויקת בלי סנטימנטים ובלי ניסיונות לרצות מישהו אלא לעמוד בפני המציאות כפי שהיא. כשאני הייתי מנכ"ל האוצר היינו עושים ישיבה חודשית מאוד רצינית עם נתונים מכל אגפי האוצר בשביל לראות איך נגמר כל חודש ולאן הדברים הולכים. אחרת, אם הנתונים משרתים משהו שהוא לא ענייני ולא מקצועי, אז אחר כך גם הצעדים שננקטים בפועל, כמו פיצוי תקציבי על אי־עלייה של המיסוי על הדלק או דברים אחרים, מגדילים את הגירעון בצורה לא מתוכננת. הניהול כאן הוא קריטי".