כלבי השמירה שמשרד האוצר צריך לאמץ

אירועי השבוע שעבר - פרסום נתוני הגירעון, העובדה כי תחזית המסים של משרד האוצר התפרקה לגורמים וההאשמות ההדדיות של פקידים בעבר ובהווה מבלי שלציבור יש יכולת להכריע מי צודק - מעלים את הצורך בגוף בלתי תלוי שיפקח על עבודת פקידי האוצר.  

במשך זמן רב מדי אמנות בניית תקציב המדינה, ניהולו ותכנון המדיניות התקציבית לטווח ארוך הופקדה בידי מתי מעט - פקידי משרד האוצר - שכפופים לדרג הפוליטי ולפיכך עלולים להיות נתונים להטיה מקצועית. כדי לנסות לנטרל את ההטיה הזו, שמיד נסביר כיצד היא באה לידי ביטוי, נדרש גוף מקצועי, עצמאי ובלתי תלוי, שיש לו נגישות מוחלטת למידע ולנתונים שנמצאים בידי פקידי האוצר והגופים הממלכתיים הרלבנטיים (כמו רשות המסים), ושיכול לייצר ניתוחים אלטרנטיביים לניתוחים של משרד האוצר, או לכל הפחות לנתח את התוכניות של האוצר ולבדוק אם הן עומדות במבחן המציאות. בעולם קיים מודל כזה והוא מכונה: כלבי השמירה של התקציב (Fiscal Watchdogs).

1. המועצות הפיסקאליות הפכו לטרנד עולמי

בניית תקציב המדינה, ניהולו ותכנון מדיניות פיסקאלית (מדיניות תקציבית - הוצאות הממשלה ומדיניות המס שלה) נתונים בכל מדינה בעולם באופן בלעדי בידי משרד האוצר, ואין חולק כי כך צריך להיות. אז מי הם כלבי השמירה של התקציב?

מדובר במועצות פיסקאליות (Fiscal Councils), גופים רשמיים שמנתחים את מדיניות התקציב והמסים של הממשלה ומשרד האוצר, בודקים אם הנחות העבודה של תוכניות האוצר נכונות, אם התחזיות שלו אופטימיות מדי או פסימיות מדי, אם הממשלה מגדילה יתר על המידה את הגירעון מעבר למה שהיא עצמה קבעה, ונושאים דומים. אם מבקר המדינה מבקר את הגופים הציבוריים על עמידה בנהלים, הרי שהמועצה הפיסקאלית מבקרת את משרד האוצר מבחינה מקצועית.

אם קיומם של גופים כאלה נשמע דמיוני או מופרך, כדאי לדעת שהקמת מועצות פיסקאליות הפכה לטרנד עולמי שצובר תאוצה. כלב השמירה התקציבי הוותיק ביותר הוא ההולנדי - CPB Central Planning Bureau - והוא פועל מ־1947. כפי שנכתב ב"כלכליסט" בעבר, גוף זה מבצע מגוון גדול מאוד של משימות, ומנתח לא רק את מדיניות התקציב אלא גם את המדיניות בשוק העבודה ובתחומים נוספים. אותו גוף אפילו מנתח מבחינה כלכלית את התוכניות הכלכליות של המפלגות השונות ערב הבחירות ומגלה לציבור מה תהיה ההשפעה של התוכניות האלה על שורה של פרמטרים כלכליים, וכן מנתח אם המספרים שהפוליטיקאים מפזרים מעוגנים במציאות או מצוצים מן האצבע. מלבד הגוף ההולנדי, גופים דומים קיימים בדנמרק (מ־1962), בגרמניה (מ־1963), בארה"ב (מ־1975), בבלגיה (מ־1985) ובאוסטריה (מ־1997). מתחילת שנות האלפיים, ובמיוחד מאז פרוץ המשבר הכלכלי, הוקמה שורה של גופים כאלה במדינות נוספות. בדרום קוריאה (מ־2003), בשבדיה (מ־2007), בקנדה (מ־2008), בהונגריה (הוקם ב־2008 אך חוסל ב־2010, כפי שיפורט בהמשך), בסלובניה (מ־2010) וכן בבריטניה (מ־2010).

במילים אחרות, אין מדובר בגופים קיקיוניים או במשאלת לב של כלכלנים מתוסכלים באקדמיה שמעוניינים לבקר את מדיניות הממשלה, אלא ברשת של גופים ממלכתיים שמוקמים ביוזמת הממשלות השונות על ידי משרדי האוצר עצמם בחלק מן המקרים ועל ידי הפרלמנט במקרים אחרים. הם חלק מתוך המערכת ונועדו לבקר אותה.

2. בישראל יכולים ללמוד מדרום קוריאה

קיימים הבדלים בין הגופים במדינות השונות, באופן פעילותם ובתחומי האחריות שלהם. כשהוקם הגוף הבריטי ("המשרד לאחריות תקציבית"), הוחלט כי הוא לא יוכל לבחון מדיניות תקציבית אלטרנטיבית לזו של הממשלה, אלא רק את זו של הממשלה. וגם אז, אסור לו להעביר ביקורת ערכית על המדיניות הזו - האם היא טובה או רעה - אלא רק לבחון אם היא משרתת את המטרות התקציביות שהממשלה קבעה, ואם היא בנויה כראוי.

הנה כמה דוגמאות לניתוחים של כלבי השמירה התקציביים: בקוריאה "משרד התקציב של האסיפה הלאומית" פרסם באוקטובר האחרון דו"ח שמנתח את הצעת התקציב של משרד האוצר הקוריאני לשנת 2013. על פי הניתוח, תחזית הגירעון של הממשלה אופטימית מדי, והוא צפוי להיות עמוק יותר בהיקף של 4.3 מיליארד דולר לעומת מה שצופה הממשלה. הפער בין התחזיות נובע מכך שכלכלני כלב השמירה הקוריאני סבורים שמודל ההכנסות ממסים של הממשלה אינו ריאלי. נשמע מוכר?

בדו"ח האחרון של "המועצה הפיסקאלית הלאומית של אירלנד" מספטמבר 2012 כותבים הכלכלנים כי ניתוח לאחור של תחזיות הצמיחה של משרד האוצר האירי משנת 1995 גילה כי הן נוטות להיות דווקא פסימיות מדי, ייתכן שבמכוון, ומשום כך מצמצמות את היקף השירותים שהממשלה נותנת לאזרחים.

3. נלחמים בנטייה הטבעית של ממשלות

בנאום מכונן שנשא ראש כלב השמירה התקציבי הבריטי, רוברט צ'ואט (Robert Chote), לפני שנה וחצי, הוא הסביר היטב מנין נובע הצורך בגופים כאלה. למעשה, אם ישראלי ממוצע היה נתקל בטקסט הזה מודפס בעברית על דף לבן נטול שיוך לגוף זה או אחר, הוא היה עשוי לחשוב שמדובר בטקסט שמדבר על ישראל.

רוברט צ'ואט, ראש המשרד לאחריות תקציבית בבריטניה צילום: בלומברג

לפי צ'ואט, "אם עוזבים אותן לנפשן, ממשלות דמוקרטיות מועדות לפתח נטייה לגירעונות תקציביים (כלומר, פערים גדולים בין הוצאותיהן להכנסותיהן - ש"א). הן נוטות להיכנס לחובות גדולים ממה שצריך, ובמיוחד להוציא יותר מדי תקציבים ולגבות פחות מדי מסים בתקופות גאות כלכלית". ואז, בתקופות של שפל כלכלי, אם הגירעונות כבר גדולים מדי, ואם ההכנסות ממסים קטנות מדי, אי אפשר לתמרץ את המשק שנכנס להאטה על ידי תמריצים ממשלתיים, והגירעון רק גדל.

צ'ואט נוקב ב־6 סיבות לנטייה הטבעית הזו של הממשלות לפתח גירעונות, שמצדיקות הקמתם של גופים עצמאיים שיבקרו את המדיניות התקציבית של הממשלה(ראו מסגרת). השורה התחתונה היא זו, כלבי השמירה של התקציב נחוצים בדיוק בשביל למנוע "התקרנפות של הדרג המקצועי בפני הדרג הפוליטי", כפי שהאשים בשבוע שעבר ב"כלכליסט" הממונה על התקציבים לשעבר רם בלינקוב.

4. עצמאות תקציבית לגופים היא קריטית

אך האם גופים רשמיים שממונים בידי הממשלה תלויים בתקציב שהיא מעמידה לרשותם ובפוליטיקאים שממנים אותם מסוגלים לספק את הסחורה? ובכלל, האם ההמלצות והניתוחים שלהם מחייבים או שהם הופכים לאוסף ספרים שמאוחסנים באיזה מדף אחורי בדומה לדו"חות מבקר המדינה?

צ'ואט מודה כי זו שאלת מיליון הדולר. לשיטתו, הכל תלוי במידת העצמאות התקציבית של כלבי השמירה האלה, במידת הנגישות שנותנים להם למידע הממשלתי, ובמידת השקיפות שבה הם עובדים.

צ'ואט מספר, כי בקנדה, לאחר שבשנים 2009–2010 כלב השמירה התקציבי הקנדי פרסם דו"חות שנויים במחלוקת בסוגיית העלות התקציבית של השתתפות הצבא הקנדי במלחמה באפגניסטן, הממשלה קיצצה את התקציב שלו. המקרה ההונגרי אפילו עצוב יותר. שנתיים בלבד מיום הקמתו, כלב השמירה ההונגרי נוטרל על ידי ביטול של תקציבו ופיזור כוח האדם שלו בידי הממשלה, לאחר שהעז למתוח ביקורת על המדיניות התקציבית שלה ועל חוסר השקיפות התקציבי שבו היא פעלה. כשכלב השמירה התקציבי השבדי הוקם ב־2008, שר האוצר דאז אנדרס בורג (Andres Borg), התהדר בו. שנתיים מאוחר יותר, לאחר שפורסמו כמה דו"חות שביקרו את המדיניות שלו, ולאחר שכלי התקשורת המקומיים השתמשו בהם כדי לנגח את הממשלה, בורג נשמע אחרת. "אני ממש לא בטוח שהיה צורך בגוף כזה", אמר בפרלמנט השבדי ב־2010.

גל הרשקוביץ, הממונה על התקציבים במשרד האוצר צילום: אלכס קולומויסקי

לכן, לפי צ'ואט, נקודות קריטיות בשמירה על עצמאותם של גופים אלה הן הקצאה של תקציב מוגדר למספר שנים עבורם, תיעוד אובססיבי ושקוף של המפגשים שאנשי כלב השמירה מקיימים עם הפקידים הממשלתיים ושל המידע שהם מקבלים מהם, וכן גילוי של שיטות המחקר של כלב השמירה, של הדרך שבה הוא הגיע למסקנות שהגיע, ולביקורת שהוא משמיע או לא על הממשלה.

אם כל אלה יהיו גלויים ומובנים לציבור, לממשלה תהיה יכולת מועטה להשפיע על הפעילות של כלב השמירה, או לפגוע בה.

5. המלצות בלבד או מסקנות מחייבות?

אפילו אם כלבי השמירה התקציביים מצליחים לשמור על עצמאות מוחלטת ואינם נכנעים לגחמות הדרג הפוליטי ולהשפעתו, עדיין אין כל ביטחון שההמלצות שלהם ייושמו בחלקן או במלואן, שכן הם גופים ממליצים בלבד ואין להם סמכויות לחייב את הממשלה לשנות את מדיניותה.

מחקר שבדק את הנושא הביא כדוגמה את המקרה של כלב השמירה השבדי. על פי החוקרים, לפחות במספר מקרים הצליח כלב השמירה השבדי להיות בעל השפעה ממשית על המדיניות התקציבית של הממשלה באותה תקופה. כך, למשל, חבילת התמריצים התקציביים שהממשלה השבדית חילקה למגזר הפרטי במדינה בשנים 2009–2010 (בעקבות פרוץ המשבר הכלכלי) הוגדלה בהדרגה בהשוואה לתוכנית המקורית של הממשלה, כתוצאה מניתוח של כלב השמירה התקציבי, שהראה כי הגדלת התמריצים תסייע להתאוששות המשק השבדי מן המשבר. מלבד זאת, במהלך הבחירות שנערכו במדינה ב־2010 קרא כלב השמירה התקציבי למפלגות השונות להימנע מלפזר הבטחות תקציביות במהלך הקמפיינים שלהן מבלי שיש להן כיסוי. זה אולי נשמע נאיבי לציבור הישראלי, אבל הקריאה הזו הדהדה בכלי התקשורת השבדיים במהלך מערכת הבחירות והשפיעה על התנהלות המפלגות.

6. בבנק ישראל בוחנים אימוץ כלב ישראלי

ומה בישראל? הדבר הכי קרוב שיש לנו לכלב שמירה תקציבי הוא מחלקה קטנה בתוך חטיבת המחקר של בנק ישראל שעוקבת אחר ניהול תקציב המדינה באופן לא רשמי, ואחת לתקופה מפרסמת דו"ח תמציתי שמראה האם הממשלה מסוגלת לעמוד ביעדים התקציביים (בעיקר ביעד הגירעון) שקבעה לעצמה. אלא שהמחלקה הזו אינה עושה זאת כמינוי רשמי של ממשלת ישראל, הנתונים שיש בידיה - ויש בידיה מערכת מידע מרשימה ביותר - אינם גלויים או נגישים לציבור. מי שמתייחס לדו"חות אלה ברצינות הם דווקא פקידי אגף התקציבים, אולם כל תהליך העבודה הזה אינו מחייב, אינו שקוף, ובעיקר תלוי ברצון הטוב של הפקידים.

בימים אלה, כך נודע ל"כלכליסט", בוחנים בבנק ישראל ברצינות הקמה של גוף כזה, שיהווה גוף שמבקר באופן רשמי את הפעילות של אגף התקציבים ואת המדיניות הפיסקאלית של הממשלה. עם זאת, בשל רגישות הנושא בתקופת בחירות, בבנק ישראל סירבו לחלוטין לענות לשאלות בנושא.

מלבד זאת, בכנסת פועל מרכז המחקר והמידע של הכנסת, כגוף מחקר עצמאי שעומד לרשות חברי הכנסת בכל נושא שיחפצו לבדוק. מרכז המחקר אמור לשמש מקור מידע חלופי לחברי הכנסת שאינם מעוניינים להסתפק בהערכות ובמספרים של משרד האוצר לבדו. מאז שהוקם בשנת 2000, ובפרט מאז שמעמדו עוגן בחוק ב־2008, מרכז המחקר אמנם תפס תאוצה ומפיק מאות דו"חות בשנה. עם זאת, במקרים רבים הוא תלוי בחסדי פקידי האוצר כמקור נתונים כמעט בלעדי ואין לחוקריו יכולת אמיתית לנתח את מדיניות התקציב או מדיניות המס של הממשלה ולבחון האם היא עומדת ביעדים של עצמה.

הקמת גוף כזה היתה פוגעת ודאי במעמדו הבלתי מעורער של אגף התקציבים במשרד האוצר, אולם לנוכח הניהול הקלוקל של התקציב הדו־שנתי בשנתיים האחרונות — שנקודות השפל שלו הן בגירעון העצום ב־2012 והיקף ההתחייבויות התקציביות האדיר מעבר למסגרת המותרת שהממשלה לקחה על עצמה בכל אחת מהשנים הקרובות - אולי הגיעה השעה לחשוב על הקמת גוף ממלכתי שכזה. הוא לא אמור לפגוע במונופול שיש לאגף תקציבים על המדיניות התקציבית של ישראל, אלא להוות נקודת ביקורת נוספת. אחרי הכל, מי מאמין שתחרות בריאה משפרת את השוק יותר מהם?