הגדלת הגירעון לא תפתור את הבעיות של לפיד

אחרי יותר משלושה שבועות של דיונים, הבין שר האוצר יאיר לפיד שאחת הדרכים לרבע את המעגל היא לשנות את כללי המשחק ולבחון אפשרות להגדיל את יעד הגירעון בתקציב. הממשלה חייבת לקצץ השנה 14 מיליארד שקל ולהטיל מסים נוספים בסכום של יותר מ־6 מיליארד שקל? בדיוק מהסיבה הזאת נתניהו החליט לשבור את הכלים וללכת לבחירות מוקדמות? אז אולי אפשר להחליט על הגדלת הגירעון המתוכנן, ובדרך זו לצמצם את היקף הגזירות המתוכננות. המספרים שבוחן לפיד הם הגדלת יעד הגירעון ב־2013 מ־3% מהתוצר (כ־30 מיליארד שקל) ל־3.5%–4%, וב־2014 מ־2.75% ל־3.5% מהתוצר.

זה המקום לומר שהגדלת הגירעון, גם זה המתוכנן וגם הגירעון בפועל, אינה מילה גסה, ובמציאות הקשה שנוצרה כעת היא אפילו מהלך מחויב המציאות. גירעון גדול מהמתוכנן בכמה מיליארדי שקלים יאפשר לממשלה להטיל השנה פחות מסים נוספים, למשל העלאת שיעור המע"מ ב־1%. הצד הפחות משמח בסיפור הוא שאת התוספת לגירעון יהיה על הממשלה לגייס בשוק ההון, מה שיגדיל את חובותיה ואת היחס בין החוב הממשלתי לתוצר.

סטנלי פישר צילום: בלומברג

בנקודה זו קופצים תמיד רואי השחורות ומאיימים בהורדת דירוג האשראי של ישראל ובעלויות הבלתי נסבלות של החזר החוב הממשלתי. אבל ממשלת ישראל כלל לא תלויה כיום בחברות הדירוג הבינלאומיות, כי היא מגייסת מעט מאוד כסף בשוקי ההון בחו"ל. עלויות החזר החובות אמנם יגדלו מעט, אבל כך בדיוק מתנהלות ממשלות, והאזהרה האחרונה של לפיד מקרבה אפשרית למצבן של יוון וספרד רק מעידה על כמה הוא אינו מצוי בתנאי המשק הישראלי.

הבעיה במהלך זה, כפי שנראה מיד, היא שהגדלת יעד הגירעון לבדה ללא הגדלת מסגרת התקציב נותנת תשובה לבעיה רק בצד ההכנסות ואינה פוטרת את הממשלה מהצורך לקצץ בהוצאותיה. בעיה נוספת היא שבדרך לגיבוש ההצעה להגדיל את יעד הגירעון צריך לפיד לקבל את הסכמתו של ראש הממשלה. נתניהו מתנה את הסכמתו למהלך בהסכמתו של נגיד בנק ישראל, ופישר כבר הודיע בעבר כמה פעמים שמבחינתו הגדלת הגירעון היא הפתרון הגרוע ביותר. נוסף על כך, כל הדרג המקצועי הבכיר באוצר מתנגד למהלך, והפתרון הקל לכאורה שלפיד עשוי לאמץ עלול להעמיק עוד יותר את התהום שהולכת ונפערת בינו לבין אנשי המקצוע במשרדו.

את האשמה במלכוד שאליו נקלעה עכשיו מדיניות התקציב יכולים מקבלי ההחלטות הכלכליות, בעיקר אלה שכבר לא איתנו, לגלגל רק אל מגרשם הפרטי. הממשלה יכולה לאשר מדי שנה תקציב, לקבוע כמה מסים היא רוצה להטיל על הציבור, ואת ההפרש בין סך הוצאותיה והכנסותיה - שהוא הגירעון בתקציב המדינה - לממן באמצעות הלוואות בשוק ההון.

אבל בעשור וחצי האחרונים החליטה הממשלה לחשק את אלה שמופקדים על ניהול ענייניה הכלכליים, וקבעה סייגים ברורים לתוואי שבו רשאים להתנהל מסגרת התקציב ("מגבלת ההוצאה") והגירעון הרצוי ("יעד הגירעון"). מה שעומד מאחורי מהלך זה הוא כוונה טובה ורצויה: לשדר לשווקים מחויבות, אמינות, רצינות ואחריות מצדם של מקבלי ההחלטות הכלכליות בירושלים. אבל לרוע המזל, המילים האחרונות שבהן ניתן לתאר את הקרקס שמתחולל בנושא התקציב מאז הקיץ האחרון הן ללא ספק "רצינות" ו"אחריות".

מגבלת ההוצאה

מעל ראשי האגפים לפיד מרחיב את סמכויותיה של אנדורן התוצאה המיידית של המהלך המתוכנן תהיה שינוי יחסי הכוחות בצמרת האוצר והחלשת מעמדו של אגף התקציבים, האגף החשוב והחזק במשרד, ושל העומד בראשו אמנון אטד ותומר אביטל לכתבה המלאה 

כבר יותר מעשור מתנהל תקציב המדינה על פי כלל פיסקאלי שקובע בכמה רשאית הממשלה להגדיל מדי שנה את הוצאותיה. לפני שנתיים וחצי קבעו הממשלה והכנסת כלל פיסקאלי חדש המחושב מדי שנה על פי שלושה משתנים כלכליים: הגידול הממוצע בצמיחה בעשר השנים האחרונות, יעד היחס בין החוב לתוצר, והיחס בין החוב לתוצר בפועל. השנה אפשר הכלל החדש לממשלה להגדיל את צד ההוצאות בתקציב בכ־13 מיליארד שקל. אבל בשנתיים האחרונות הממשלה קיבלה על עצמה שורת התחייבויות בהיקפים גדולים הרבה יותר, של כ־27 מיליארד שקל. את ההפרש בין שני מספרים אלה, כ־14 מיליארד שקל, היא חייבת לכן לקצץ בתקציבה השנה.

חוק התקציב אוסר על הממשלה לחרוג מעבר למסגרת ההוצאות שנקבעה. אם הממשלה רוצה לבצע קיצוץ קטן מהנדרש - למשל כדי להקטין את מינון ההתנגדות הציבורית, או כדי להימנע מעימותים קשים בכנסת - הדרך שעומדת בפניה לעשות זאת היא להגדיל בחוק את מסגרת ההוצאה. לעומת זאת, בנושא הגירעון אין לממשלה כל מגבלה חוקית לעמוד ביעד שנקבע. הממשלה יכולה לקבוע יעד גירעון מסוים, ואז לחרוג ממנו ללא כל הגבלה.

בשל סיבות אלה הנושא שעומד כעת על הפרק, הגדלת יעד הגירעון, אינו נותן פתרון מלא למצוקות של האוצר. גירעון גדול יותר יאפשר לממשלה להטיל פחות מסים, אבל לא יאפשר לה לצמצם את הקיצוץ המתוכנן בצד ההוצאות.

גם נגיד בנק ישראל סטנלי פישר נדרש לנושא זה בתקופה האחרונה, ולפני כמה חודשים אמר את הדברים הבאים: "מגבלת התקציב אינה חלק מחוקה. זהו חוק שאפשר לשנותו. זו דרך אחת, ואפשר לשנות את החוק, אם כי אני מקווה שהם לא יעשו זאת. אם צריך לבחור בין הגדלת הגירעון לבין הגדלת ההוצאות (לצד הגדלת המסים בהתאם - א"א), אני מעדיף להגדיל את ההוצאות ולא לתת לגירעון לגדול מעל לרמה של 3%. אם אי אפשר להקטין את רמת ההוצאות, אז עדיף לפעול באמצעות שינוי מגבלת ההוצאות, אף שמה שהייתי מעדיף זה עמידה במגבלת ההוצאות הנוכחית, עלייה מסוימת במסים וקיצוץ משמעותי וגדול יותר בהוצאות. אבל זה מאוד קשה לביצוע".

יאיר לפיד

על מגבלת ההוצאה בתקציב יכולה הממשלה להתגבר גם בלי לשנות את החוק הקיים. כדי לעשות זאת היא יכולה להגדיר את התוספת לתקציב כ"קופסאות", תוספות חד־פעמיות שאינן מגדילות את בסיס התקציב. מדובר במהלך די מקובל בהתנהלותה התקציבית של הממשלה. בשש השנים האחרונות היא פעלה בדרך זו שלוש פעמים: כדי לממן את תוכנית ההתנתקות, לממן את מלחמת לבנון השנייה ולהתמודד עם המשבר הכלכלי בשנת 2009.

יעד הגירעון

לפיד דואג לשרים ממפלגתו תקציב הרווחה לא יקוצץ התקציב, בסך של 6 מיליארד שקל, יישאר על כנו. עם זאת, נראה כי שר הרווחה מאיר כהן כבר השלים עם הקיצוץ הצפוי בקצבאות הילדים בסך של כ־3 עד 4 מיליארד שקל. גם תקציב משרד הבריאות, שבראשו עומדת יעל גרמן, לא צפוי להיפגע מיקי פלד, 5 תגובות לכתבה המלאה 

הגירעון המתוכנן, או בשמו היותר ידוע "יעד הגירעון", הוא הפער בין הוצאותיה והכנסותיה המתוכננות של הממשלה. גירעון קטן שווה חוב ממשלתי קטן, וכדי להצהיר על רצינות כוונותיהן בנושא נוהגות ממשלות ישראל האחרונות לקבוע לגירעון המתוכנן תוואי רב־שנתי פוחת.

הבעיה היא שהמציאות לא עולה בקנה אחד עם כוונות הממשלה, ובכל כמה שנים היא נאלצת להעלות את יעד הגירעון ולקבוע לו תוואי יורד חדש. בתקציב הדו־שנתי הראשון שקבעה הממשלה הנוכחית, באפריל 2009, החליט האוצר בעקבות המשבר הגלובלי לשנות "זמנית" את יעד הגירעון הפוחת. יעד הגירעון לאותה שנה הוקפץ ל־6%, ולשנים הבאות נקבע תוואי פוחת חדש: 5.5% ל־2010, 3% וחזרה לרמה של ערב המשבר ב־2011, ואז ירידה חדה לרמה של 2% בשנת 2012 ושל 1.5% השנה.

בקיץ האחרון החליטו ראש הממשלה נתניהו ושר האוצר היוצא שטייניץ להכפיל את יעד הגירעון של השנה לרמה של 3% מהתוצר, תוך התנגדות עזה של הנגיד פישר. באותה נשימה הם הציעו, והממשלה אישרה, תוואי פוחת חדש לגירעון המתוכנן. אם תתקבל יוזמתו של לפיד, ישונה גם תוואי זה והממשלה תיאלץ לאמץ לה פעם נוספת תוואי חדש ליעד הגירעון.

בדומה לכלל הפיסקאלי, גם קביעת תוואי פוחת של הגירעון שנים מראש נועדה להגביר את האמינות במדיניותה הכלכלית של הממשלה. אבל כאשר הממשלה משנה בכל כמה חודשים את יעד הגירעון שהיא עצמה קבעה, התוצאה היא הפוכה: במקום יתר אמינות במדיניותה הכלכלית של הממשלה, הופך תקציב המדינה לשק חבטות ולמסמך חסר חשיבות.

ויש גם אפשרות נוספת

כאשר הבעיה היא רק בצד ההכנסות, יכולה הממשלה לבחור בדרך נוספת, שבה היא פעלה למשל רק בשנה החולפת. האטה לא צפויה בפעילות הכלכלית גוררת ירידה בגביית המסים, וזו כאמור גורמת להגדלת הגירעון בתקציב הממשלה. מה שעל הממשלה לעשות במקרה כזה הוא להניח לכוחות הכלכלה לפעול לתיקון כשל השוק שנוצר. בשפה המקצועית קוראים לזה "מדיניות אנטי־מחזורית", מצב שבו הממשלה נוקטת למעשה מדיניות של שב ואל תעשה, ומניחה לגירעון להיות גדול מהמתוכנן.

כאשר הגירעון גדל, הממשלה נאלצת להזרים למשק יותר כספים ממה שהיא סופגת באמצעות המסים, ובכך היא תורמת את חלקה בהנעת גלגלי המשק. כאשר המשק מגביר את קצב הצמיחה, הממשלה גובה יותר מסים והגירעון בתקציבה שב ומצטמצם. זה בדיוק מה שקרה בשנת 2012, שבה יעד הגירעון היה כ־18 מיליארד שקל, ואילו הגירעון בפועל היה גדול בהרבה והסתכם בכ־39 מיליארד שקל.