ראיון כלכליסט
"אם הממשלה תחליט, אפשר יהיה להקטין את הצבא"
אלוף (במיל') גיורא איילנד, ראש אגף תכנון לשעבר ומי שהיה אמון על בניית התקציב של צה"ל, שובר את קשר השתיקה סביב תקציב הביטחון, וטוען שהוא יכול להצטמצם ל־40 מיליארד שקל. אבל הפוליטיקאים אף פעם לא מקיימים דיון רציני בנושא, אלא רק "דיונים היסטריים בדקה ה־90", ואיש לא בודק את הנחות היסוד של מערכת הביטחון שיוצרות בזבוזים אדירים
- בשם ביטחון המדינה: נזייף קצת את התקציב, אז מה
- כמחצית מהקיצוץ המתוכנן בתקציב - בביטחון ובתשתיות תחבורה
- חוק ההסדרים: 20% ממניות רפאל והתעשייה האווירית יונפקו לציבור
ביום שבו התקשרתי אליו לבדוק אם ירצה להתראיין בנושא, קצת אחרי שאל"מ (במיל') דורון מיינרט סדק מעט את קשר השתיקה בנושא בראיון ל"כלכליסט", איילנד היה מאוד מפורש: "יש בדיוק שני אנשים שבאמת יכולים לדבר על תקציב הביטחון, משום שרק הם מכירים את התמונה הכוללת. לא קצינים בכירים לשעבר, גם לא פקידי האוצר. רק ראש אג"ת וסגן הרמטכ"ל". אז הנה השורה התחתונה: אפילו ראש אג"ת לשעבר סבור שתקציב הביטחון היה יכול להיות קטן יותר. בכמה קטן יותר? לא מעט. אבל זה לא תלוי בצבא. זה תלוי ביכולת של הפוליטיקאים לקבל החלטה ולנהל סיכונים.
1. בונים את תקציב הביטחון מאפס
"הצבא הוא גוף ציבורי שעושה פעם בחמש שנים תקציב אפס, כלומר בונה את התקציב שלו מההתחלה", מסביר איילנד. תהליך בניית תקציב הביטחון בידי הצבא פועל כך: פעם בחמש שנים הצבא בונה תוכנית רב־שנתית, בשני תהליכים מקבילים. ראשית, הוא מפרק את תקציב הביטחון לגורמים ומרכיב אותו מחדש: "מאתרים 20–30 משתנים עיקריים - מפרויקטים מאוד יקרים שכל אחד עולה מיליארדים ועד עלויות רמות המלאי של התחמושת והעלויות להחזיק כוחות בבט"ש (משימות ביטחון שוטף - ש"א)". התהליך הזה אורך חצי שנה, ועל כל אחד מהמשתנים האלה מתקיים דיון בכל הדרגים, עד לדרג סגן הרמטכ"ל. לאורך כל התהליך הזה הצבא בעצם ממפה את היכולות והצרכים שלו, ומצמיד תג מחיר לכל אחת ואחד, בלי לקבל עדיין החלטה.
שנית, במקביל מתקיים תהליך אחר שנועד לאפשר למטכ"ל לקבוע איזו יכולת נחוצה יותר ואיזו פחות. זה תהליך שרטוט האיומים השונים, מתן הסתברות שונה לכל איום, והחלטה איך צריך להיערך לכל איום, ובאיזו רמת מוכנות. "יש לך שלושה פרמטרים בשביל לקבוע זאת. ראשית, מה הסבירות שאיום כזה באמת יתקיים, שנית מה חומרת האיום, כלומר מה הנזק אם הוא יתממש, ושלישית כמה כסף יעלה לתת את המענה לאיום", הוא מסביר.
בשלב הבא, אחרי שנסקרו כל הנושאים, מגיעים לדיון המסכם. זו כבר סדנה מטכ"לית שנמשכת שלושה ימים. "דמיין שראש אג"ת מגיע עם מזוודה ואומר שנכנסים בה רק 20 קילו. על השולחן יש חפצים שהמשקל הכולל שלהם הוא 40 קילו, ועכשיו צריך להחליט מה נכנס למזוודה ומה לא", הוא אומר. מקרינים על הלוח את כל היכולות הצבאיות, עם תג המחיר של כל אחת, ומתחילים להתכנס אל המגבלות לפי סדרי העדיפויות - מה פחות חשוב ומה יותר חשוב.
2. אזלת היד של הדרג המדיני
ומה קורה אז? אז מגיע תורו של הדרג המדיני. אלא שאיילנד, ששימש לאחר פרישתו מהצבא ראש המועצה הלאומית לביטחון לאומי ומכיר את התנהלות הצמרת הפוליטית מקרוב, נותן ציון נמוך מאוד לממשלות באשר הן, בהתמודדות מול הדרישות התקציביות של מערכת הביטחון.
"בוא ניקח את מצרים כדוגמה. האם מאז הסכם השלום מצרים היתה בתוך איום הייחוס (תרחיש האיום הבסיסי שעליו נבנה הכוח הצבאי הכולל - ש"א)? התשובה היא כן ולא. ביחס לרמות המלאי התשובה היא לא. ביחס לסדר הגודל של הכוחות הצבאיים, התשובה היא כן", הוא אומר.
מה זאת אומרת?
"במשך 30 שנה אמרנו בכל פעם מחדש שמצרים לא תצא למלחמה עם ישראל, אבל שים לב מה אמרנו - אמרנו כל פעם שבשנתיים הקרובות לא תהיה מלחמה עם מצרים. ולכן מבחינת רמות המלאי, שם הגמישות שלי גבוהה יחסית, כי זמן התגובה לחידוש מלאי הוא עד שנתיים, מצרים לא היתה במעגל האיום. אבל מבחינת גודל הצבא, הגמישות נמוכה יותר. נדרשות חמש שנים לבנות כוח. ולכן בציר הזה ההנחה היא שמצרים היא דווקא בתוך מעגל האיום. לכן אני מחזיק צבא שבנוי למלחמה כוללת בהרבה חזיתות", אומר איילנד.
איילנד. "כשאומרים לצבא להחליט, כי זה דיון שהדרג המדיני לא רוצה לעשות, אז הצבא מחליט על פי מיטב שיקולו ולוקח לעצמו קצת רזרבה, כי הוא המבוגר האחראי" צילום: עמית שעל
וזה הרגע שאמור להיכנס לתמונה הדרג המדיני, האנשים שאמורים לקבל את ההחלטות עבור הציבור. "אם הממשלה תחליט, וזו החלטה של הדרג המדיני בלבד, שלא תהיה מלחמה עם מצרים - לא רק בשנתיים הקרובות אלא גם לא בחמש השנים הקרובות, אז אפשר יהיה להוריד חלק מהסד"כ (סדר הגודל של הכוחות - ש"א) בים, באוויר וביבשה. מאה אחוז, אבל שמישהו יחליט. וזה בדיוק הדיון שצריך להיות", הוא אומר.
והדיון הזה מתקיים?
"אי אפשר לעשות דיון אמיתי כזה בישיבת ממשלה של שעתיים. הממשלה צריכה להתנהג כמו דירקטוריון שיש לו חברות שונות. אחת החברות היא צה"ל, והדירקטוריון מפקח עליו, ופעם בכמה זמן הוא חייב ללמוד לעומק מה החברה הזו יודעת לעשות בשביל לקבל החלטות ולומר לה 'אל תעשו את העניין הזה והזה. אנחנו ניקח את הסיכון ונחסוך כך וכך מיליארדים'. זו החלטה לגיטמית והיא מחייבת את הדיון הזה, שלעולם לא קורה".
אבל הממשלה דנה בעניין הזה בכל פעם מחדש, לא?
"הדיון על תקציב הביטחון נראה תמיד מאוד שטחי ופופוליסטי. הצד השטחי הוא שרבים על מספרים, אבל לא יודעים באמת מה אפשר לעשות איתו, והצד הפופוליסטי הוא שכל צד - הביטחון והאוצר - מנסה לפגוע בבטן הרכה של הצד השני. כך נראה הדיון. כשאומרים לצבא תחליט אתה, כי את הדיון שאני מציע כאן הדרג המדיני לא רוצה לעשות, אז הצבא מחליט על פי מיטב שיקולו ולוקח לעצמו קצת רזרבה כי הוא המבוגר האחראי. הבעיה היא לא בצבא".
3. אפשר להסתפק גם ב־40 מיליארד שקל
איילנד מציע אלטרנטיבה שכנראה תרגיז את ראשי הצבא. הוא הציג אותה במסגרת עבודה שחיבר עם אנשים נוספים במכון למחקרי ביטחון לאומי באוניברסיטת תל־אביב. מה שאיילנד מציע הוא לא להסתכל על הצבא מלמטה למעלה, אלא מלמעלה למטה. כלומר, לא לספור טנקים ומטוסים, אלא להחליט מה אנחנו רוצים שהצבא יידע לעשות. לשם כך, הוא מציע לקבוע "סטנדרט ביטחון מינימלי" של דברים שצה"ל צריך להיות מסוגל לעשות, ועליו להוסיף עוד שכבות של יכולות ביטחוניות, ככל שהדרג המדיני יחליט.
לפי איילנד, הסטנדרט המינימלי כולל לא מעט דברים, אבל זה בדיוק העניין. כדאי לקרוא את הרשימה הזו בעיון: ביטחון שוטף בגבולות ובשטחי יהודה ושומרון; סיכול פיגועים בשטחי ישראל; אבטחת שמי המדינה מפני חדירת כלי טיס; אבטחת המים הטריטוריאליים של ישראל; סיכול פיגועים בחו"ל נגד מטרות ישראליות; אבטחת מתקני התשתיות האסטרטגיים; שמירה ופיתוח של יכולות אסטרטגיות; שמירה על יכולת התרעה אופרטיבית למלחמה; יכולת להתמודד עם איומי טילים ורקטות; יכולת התמודדות מול איראן (אבל לא יכולת התקפית); שימור מיגון מבצעי של מקומות חיוניים; שמירה על רמות מלאי (חלפים, תחמושת, דלק וכו') למלחמה עם סוריה, חיזבאללה וארגוני הטרור הפלסטיניים; קבלת תמונות מלוויינים זרים (כלומר ויתור על לוויינים ישראליים); יכולת לנצח את סוריה באופן החלטי; יכולת לנצח את חיזבאללה באופן החלטי כולל כניסה קרקעית ללבנון תוך מוכנות למלחמה עם סוריה וחמאס בעזה; יכולת לכבוש את רצועת עזה בזמן קצר ויכולת להתמודד ולנצח באותה מלחמה את סוריה, חיזבאללה וחמאס. קחו נשימה. כל זה בסטנדרט המינימלי.
לדעת איילנד, הסטנדרט המינימלי הזה עולה 40 מיליארד שקל (לא כולל הסיוע הביטחוני מארה"ב, שמוסיף עוד 12 מיליארד שקל - ש"א). כדאי לשים לב למספר הזה היטב, משום שתקציב הביטחון בשנת 2012 הסתכם ב־48 מיליארד שקל (לא כולל הסיוע הביטחוני).
ואילו שכבות ביטחון אפשר להוסיף לסטנדרט המינימלי? לא מעט. יכולת תקיפה באיראן (בדרגות שונות), מלחמה מול מצרים (בדרגות שונות, לרבות כיבוש חצי האי סיני), מיגון אקטיבי של כלל המדינה, מיגון פסיבי (כמו חלוקת ערכות מגן לכל התושבים), מוכנות למלחמה בחזית המזרחית (ירדן ועיראק), יכולות של מעצמה בתחום הסייבר ושמירה על יכולת עצמאית בתחום פעילות הלוויינים. כל שכבה נוספת כזו עולה 1.5–2 מיליארד שקל בממוצע. אבל הדרג המדיני, לפי הגישה של איילנד, יכול וצריך להחליט אילו מבין היכולות הוא רוצה ואילו לא נחוצות לו. כדאי לשים לב שבמסגרת היכולות שאיילנד מזכיר כיכולות "בחירה" מופיעות כאלו שכלולות כיום ביכולות השוטפות של מערכת הביטחון, כלומר עולות כסף למשלם המסים.
הרמטכ"ל לשעבר בוגי יעלון. הקצינים לא ממש מקלים על הפוליטיקאים בקבלת החלטות צילום: אפי שריר 4. הנחות היסוד שגורמות לבזבוז תקציבים
אבל המודל של איילנד מניח שה־40 מיליארד שקל שמיועדים לסטנדרט הביטחון המינימלי ינוהלו באופן יעיל. המציאות שונה בהרבה. הצבא אינו יעיל, כמו כל מערכת גדולה אחרת. לכן איילנד מציע לבחון את מה שאף אחד בדרך כלל לא בוחן: הנחות העבודה הסמויות שעליהן בנויה מערכת הביטחון.
הנה דוגמה, שגם אל"מ מיינרט ותא"ל ניצן נוריאל דיברו עליה ב"כלכליסט" לפני כשבועיים - מבנה המפקדות הלא לוחמות. לדעת איילנד, מבנה זה הוא בזבזני מאוד. "ראשית, האוגדה הצה"לית הקרבית בנויה כמו בצבאות אחרים בעולם. שרשרת הפיקוד היא מלאה - יש מ"כ ומ"פ, מג"ד, מח"ט, אוגדונר וכו'. ושנית, כל אחד מהמפקדים האלה מפקד ישירות על 3–4 מפקדים אחרים. זה בסדר. אבל מה עשו בצה"ל? לקחו את המבנה הנכון של האוגדה והשליכו אותו על המבנה של המפקדות. כלומר שמעל כל רב סרן יש סגן אלוף ומעליו אלוף משנה וכו'. וכל אחד מהם, להוציא כמה יוצאים מן הכלל, מפקד על 3–4 אנשים. למה המבנה של מנהל תשלומים או של הפרקליטות הצבאית או עשרות גופים עורפיים אחרים צריך להיות בנוי על המבנה הבזבזני הזה?", הוא שואל, "זו העתקה של האוגדה הלוחמת בלי הצדקה, וזו הנחת יסוד שצריך לבדוק אותה, והיא לא נבדקת".
5. שמישהו יקבל כבר החלטה לטווח הארוך
אז מה עושים בתקציב 2013–2014?
"לעולם יהיה פער גדול בין מה שנכון לעשות לבין מה שאפשר לעשות בלוח זמנים קצר. הדיונים על תקציב הביטחון הם לעולם הדיונים ההיסטריים שנעשים מהיום למחר. עכשיו זה קיצוני כי אנחנו כבר באפריל. אבל אפילו בשנה נורמלית אי אפשר לקבל החלטות שמייצרות יעילות בפרק זמן קצר כל כך. ואם תקצץ זה יפגע במילואים ובאימונים, כי שם הגמישות היא גבוהה".
כשאני שואל אותו מדוע הדרג המדיני אף פעם לא מחייב את הדרג הצבאי להיערך להצטמצמות תקציבית ארוכת טווח, הוא מספר לי על שהתרחש בדיוני תקציב הביטחון לשנת 2003, כשאריאל שרון היה ראש הממשלה, בוגי יעלון היה הרמטכ"ל ואיילנד עצמו היה ראש אג"ת. אנשי הביטחון ניסו לשכנע את שרון שתקציב הביטחון המינימלי צריך להיות 39 מיליארד שקל. אנשי האוצר טענו מנגד כי מעל 30 מיליארד שקל זה נטל בלתי נסבל על כתפי המשק.
מנכ"ל משרד ראש הממשלה החליט בסוף על תקציב של 32 מיליארד שקל, אך כעבור ארבעה חודשים הגיעו בכירי הצבא שוב אל ראש הממשלה, הפעם בלי נציגי האוצר, בכו על מר גורלם והציגו את המשמעויות של הקיצוץ התקציבי. שרון נבהל,
והוסיף עוד 4 מיליארד שקל לתקציב הביטחון. ככה עובדת השיטה.
איילנד מסביר שהיערכות של הדרג המדיני לטווח הארוך יכולה למנוע סיפורים כאלה בעתיד. לדבריו, כיום "בניגוד לצבא, המערכת המדינית לא יודעת לקבל החלטות שאומרות תקציב הביטחון הנוכחי הוא אמנם כזה, אבל עכשיו אתם צריכים להיערך שבעוד שלוש שנים התקציב שלכם ביחס לתוצר יהיה נמוך יותר".
המעבר לתכנון ארוך טווח יאפשר לצבא להיערך בזמן בהתאם להחלטות הדרג המדיני. "כמו כל דבר אחר בחיים, כשאתה מקבל החלטה בטווח ארוך היא יכולה להיות יותר מתוכננת. אפילו טנק המרכבה - אם היום תחליט לעצור את ייצור המרכבה סימן 4, כבר בזבזת כסף. אם תגיד, החלטה לגיטימית, החל מעוד שלוש שנים לא מייצרים, תייצרו עד אז אבל אל תזמינו חדשים וכו', זו כבר החלטה שאפשר לקבל", אומר איילנד.
