המאבק על יצוא הגז מגיע לשלב ההכרעה

דו"ח ועדת צמח נוגע באחד הנושאים המורכבים ביותר והקריטיים ביותר לעתיד המשק הישראלי בשנות הדור הקרובות. אחרי שנה וחצי של עבודה מצד אחד ועשרות הפגנות נגד המלצות הוועדה מהצד השני יגיע הדיון במסקנותיה לשולחן הממשלה בתוך שבוע.

שרי הממשלה, כלומר 22 נבחרי ציבור ובראשם ראש הממשלה, יצטרכו להחליט. החלטתם, לא חשוב מה תהיה, תעצב במישרין את עתידם של 8 מיליון האנשים שחיים בישראל כיום ושל מיליוני הישראלים שעתידים להצטרף לאוכלוסיית המדינה בעשורים הקרובים.

ההחלטה הזאת, שתהיה הראשונה בסדרה של החלטות כבדות משקל בנושא משק הגז, תשפיע על חיי הציבור הישראלי במגוון תחומים: גובה חשבון החשמל, מידת זיהום האוויר, היצע מקומות העבודה, היחסים בין הפריפריה למרכז, חלוקת העושר בקרב הציבור, איכות התחבורה הציבורית, היחסים בין ישראל למדינות אחרות ולשכנותיה, כוחו של השקל מול הדולר, המסים שאנחנו משלמים ותקציב המדינה, אופי התעשייה הישראלית וקצב הצמיחה.

אחרי קריאה של הרבה מאוד חומר בנושא ושיחות עם גורמים רבים הפעילים במערכה על עתיד משק הגז - מהצדדים המסחרי, הממשלתי והציבורי - שלוש מסקנות מתחדדות יותר מכל. הראשונה היא שמדובר באחד מהנושאים המהותיים ביותר שעמדו לדיון ציבורי ולהחלטת נבחרי הציבור בשנים האחרונות, והוא כנראה יעלה גם בשנים הקרובות.

השנייה היא שלמרות כובד המשקל, חוסר הוודאות ששורר בתחום עצום, כמעט בכל היבט. למעשה, נדמה כי חלק גדול מהעמדה הממשלתית וחלק גדול מהעמדה של הציבור המתנגד להמלצות הוועדה נסמכים על תחושות בטן, אולי אפילו על משאלות לב. לראיה הפער בין המלצות הוועדה, שרוצה לקבוע כמה מותר לייצא ואז כמה יישאר בארץ, לבין חוות הדעת של אלונה שפר, מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה, שרוצה לקבוע כמה גז יישאר בארץ ורק אז כמה מותר לייצא. שפר למעשה מאשימה את הוועדה בכל כך הרבה סילופים, הסתרות מידע וכיוצא באלה עד שנדמה שבעוד רגע תגיש תלונה למשטרה על הונאת הציבור.

הפער הזה מדגים היטב עד כמה לציבור עצמו, וגם לנבחרי הציבור, אין ממש כלים להבין עד תום מה הולך בסיפור הזה. או במילים אחרות, נבחרי הציבור צריכים לקבל את ההחלטה שלהם בערפל סמיך מבלי לדעת מה באמת יהיו תוצאות הכרעתם.

והמסקנה השלישית: נדמה כי הרוב המוחלט של הגורמים - בממשלה, במגזר העסקי ובקרב הציבור שמתנגד להמלצות הוועדה - מסכים על דבר אחד: מוכרחים לפתח את מאגר לווייתן הכי מהר שאפשר. ודווקא כאן, בהסכמה הנדירה הזאת, מתחילה המלחמה בין הצדדים.

רגע לפני החלטת הממשלה החשובה ביותר בשנים האחרונות מגיש כלכליסט את השאלות החשובות ביותר שעומדות על הפרק, המרכיבות יחד את תמונת המלחמה על משק הגז, מלחמה של מאות מיליארדי דולרים.

האם דו"ח צמח יגיע לכנסת או שמספיקה החלטת ממשלה?

זו אחת השאלות החשובות ביותר שנידונות בימים אלה. התשובה לכך צפויה להתקבל סמוך להחלטת הממשלה בידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד אבי ליכט, וככל הידוע הוא טרם הכריע בסוגיה. להחלטה של ליכט, שהיה חבר בוועדת צמח, צפויה להיות השפעה מכרעת גם על החלטת הממשלה.

אם ליכט יחליט שהמלצות הוועדה אינן מחייבות את שינוי חוק הנפט - משום שהוא עמום כדי לכלול את המלצות הוועדה גם בנוסח הנוכחי שלו - כלומר שאין צורך להביא את החלטת הממשלה לכנסת, לממשלה יהיה קל יותר להחליט שבעלי ההון יכולים לייצא חלק גדול מהגז. סביר להניח שתוגש לבג"ץ עתירה בנושא, ואז ייתכן שבית המשפט יידרש להכריע בשאלה.

אם ליכט יחליט שהחלטת הממשלה מוכרחה להגיע לכנסת, היא תיתקל שם בהתנגדות מצד האופוזיציה, ששולטת בראשות ועדת הכלכלה. ראש הממשלה יידע שבכנסת ממתין לו יו"ר הוועדה ח"כ אבישי ברוורמן, שרק מחכה שטרף ייפול לידו. במקרה כזה סביר להניח שהממשלה תקבל החלטה שנעה יותר לכיוון הדרישה הציבורית, כלומר לאפשר לבעלי ההון לייצא פחות גז.

בכל מקרה, אמיר פוסטר, אנליסט עצמאי שמסקר את תעשיית הגז זה שנים, אומר בשיחה עם "כלכליסט" כי בעשור הקרוב לפחות נושא הגז יעסיק את המשק הרבה מאוד. גם אם היצוא לא יאושר כעת, יצטרכו לדון בו מתישהו. ובכל מקרה יצטרכו לדון במיקום מסוף הגז היבשתי בצפון הארץ, דיון שעד כה הוציא שורה של תושבים בצפון הארץ לעימותים והפגנות שדחו את הקמת המסוף. ואחר כך? ויכוחים בשאלות באיזו צורה לייצא את הגז, למי לייצא, איזו תעשייה להקים, מכרזים, בג"צים ופסיקות של הממונה על ההגבלים העסקיים.

למה צריך לפתח את מאגר לווייתן הכי מהר שאפשר?

הצורך בפיתוח מהיר ככל האפשר של מאגר הגז לווייתן הוא שעומד בבסיס המחלוקת העמוקה בין הממשלה לבין הציבור, שמוחה על המלצות ועדת צמח. במאגר הגז לווייתן שולטים כיום הגופים שמחזיקים גם במאגר הגז תמר (שקטן ממנו, ככל הנראה, בחצי בערך), כלומר קבוצת דלק של יצחק תשובה וחברת האנרגיה האמריקאית נובל אנרג'י.

מאגר הגז תמר לבדו מספיק לצורכי המשק בשנים הקרובות, ולכן מאגר לווייתן עדיין לא פותח. דהיינו, לא נעשתה שום עבודה על מנת להפיק ממנו גז, לא הונחה בו שום תשתית, הוא לא חובר לחוף הישראלי, ולמעשה אפילו אין ודאות בנוגע להיקף הגז שיש בו. לצורך ההמחשה, מאגר לווייתן בעת הנוכחית הוא רק רישום על נייר, לא יותר.

בגלל מגבלות טכניות ופיזיקליות, אם הביקוש של המשק הישראלי לגז יגדל על פי התחזיות, אף שמאגר תמר מספיק בגודלו לצרכים של המשק הישראלי בשנים הקרובות, כבר משנת 2016 ייווצר חוסר בגז בישראל, מוזר ככל שזה נשמע. זאת משום שעל אף גודלו של מאגר תמר כמות הגז שניתן להפיק ממנו באופן שוטף לא תספיק גם לצרכים של חברת החשמל ושל יצרני החשמל הפרטיים וגם לצרכים המתפתחים של התעשייה - מפעלים וגופים אחרים שירצו להתחבר היישר לרשת צינורות הגז. לכן צריך לפתח גם את מאגר לווייתן, ומהר ככל האפשר.

למה שבעלי ההון השולטים במאגר לווייתן לא יפתחו אותו בעצמם?

אין חולק על כך שלבעלי ההון יהיה משתלם לפתח את מאגר לווייתן, השאלה היא רק מתי. בממשלה, לפחות בוועדת צמח, טוענים כי ללא מתן תמריץ לבעלי ההון הם לא יפתחו את מאגר לווייתן בשנים הקרובות, אלא רק כאשר הביקוש במשק הישראלי יגיע לרמה גבוהה מספיק, למשל בשנת 2020. בעלי ההון צריכים שהביקוש יהיה ברמה גבוהה המספיקה לחתימה על חוזים בהיקף שיבטיח זרם קבוע של הכנסות למשך שנים, שרק על בסיסו הבנקים וגופי הפנסיה יהיו מוכנים לתת להם הלוואות של מיליארדי דולרים לפיתוח המאגר.

וכאן בדיוק לב המחלוקת. בממשלה טוענים כי ללא תמריץ של יצוא בעלי ההון פשוט לא יזדרזו לפתח את המאגר, והמשק הישראלי ימצא את עצמו במחסור של גז במקום בעודף. לשם כך מציעים בממשלה לתת למונופול הגז תמריץ לפתח את המאגר. התמריץ הזה הוא מתן אפשרות לייצא חלק גדול מהגז במאגר, כלומר אפשרות לרשום רווחים גדולים ומהירים (כי המחיר שבו יימכר הגז בחו"ל גבוה מהמחיר שבו הוא יימכר בישראל, ומסיבות חשבונאיות).

ציבור המוחים, לפחות חלקו, סבור כי בעלי ההון מעמידים פנים בשביל להפעיל לחץ על הממשלה לזרוק להם את סוכריית היצוא וכי הם יפתחו את מאגר לווייתן גם ללא תמריץ של יצוא, משום שישתלם להם למכור גז למשק הישראלי בכל מקרה.

האם יש עוד דרכים לתמרץ את בעלי ההון לפתח את מאגר לווייתן?

זו שאלת מיליון הדולר. ועדת צמח טוענת שלא, שהאפשרות לייצא גז במהירות היא התמריץ היעיל ביותר, מפני שהיא הדרך המהירה והזולה ביותר. לכן מציעה הוועדה להשאיר עתודות גז שיספיקו למשק הישראלי ל־25 שנה ואת היתר לאפשר לייצא כבר עתה.

יצחק תשובה. מבעלי השליטה במאגרי הגז צילום: עמית שעל

מנגד, ציבור המוחים טוען שיש אפשרויות נוספות. למשל, הממשלה יכולה לתת ערבויות ממשלתיות לבעלי ההון שמחזיקים במאגר לווייתן, כדי שיוכלו ללכת לבנקים ולגופי הפנסיה ולקבל תמורת הערבויות הלוואות לפיתוח המאגר בריבית נמוכה יחסית (כי המדינה תהיה ערבה להלוואות). אלא שערבויות, אומרים בממשלה, עולות כסף. אמנם הוא לא יוצא מהקופה, אבל מוכרחים לשריין אותו במאזן כהתחייבות, ולכן פשוט אי אפשר להשתמש בו. בתקופה של הידוק חגורה, העלאות מסים וקיצוצים תקציביים אין מאיפה להביא את הכסף.

חלופה אחרת שמציעים המוחים היא להעביר חלק מהחוזים של מאגר תמר (למשל, מול יצרני הגז הפרטיים) למאגר לווייתן וכך לתמרץ את בעלי ההון לפתח את לווייתן. אלא שצעד כזה לא יעבור בקלות מבחינה משפטית ועלול לגרור את המדינה להליך משפטי שיארך שנים, ובינתיים מאגר לווייתן יישאר לא מפותח.

עלות הפיתוח של מאגר לווייתן היא באמת 4–5 מיליארד דולר?

אחד הנימוקים שמשמשים את הממשלה כדי לאפשר לבעלי ההון לייצא גז מלווייתן הוא שבלי תמריץ כלכלי בעלי ההון לא ישקיעו (או לא יוכלו לגייס מהבנקים ומגופי הפנסיה) 4–5 מיליארד דולר בפיתוח המאגר. הפיתוח  - קידוח, חיבור צנרת ומתקני הפקה והולכה - יאפשר לכל השחקנים לדעת מה היקף הגז במאגר, וגם אז לא בוודאות.

ואולם, הממשלה לא יודעת כמה יעלה לפתח את המאגר. בעלי ההון שמחזיקים במאגר לווייתן עדיין לא הגישו לממונה על הנפט במשרד האנרגיה תוכנית לפיתוחו, ורק בה תוכל הממשלה לראות את העלות האמיתית של הפיתוח. ההערכה שעלות הפיתוח תהיה 4–5 מיליארד דולר מתבססת על עלות פיתוח מאגר הגז תמר, שהיתה 3.5 מיליארד דולר. בפועל, ייתכן שזה יעלה יותר, אבל ייתכן שזה יעלה פחות.