אסדות הגז משייטות בים של אינטרסים

שרי הממשלה יתבקשו להכריע אם הם תומכים או מתנגדים להמלצות ועדת צמח בשאלת היקף הגז שיש להתיר לחברות האנרגיה לייצא, שעומד לפי הוועדה על 53%. אפשרות אחרת היא שהממשלה תתבקש להצביע על הצעה חלופית בנושא ששר האנרגיה סילבן שלום יניח לשולחנה. רגע לפני ששרי הממשלה מרימים את היד להצביע בעד או נגד ההמלצות, "כלכליסט" מציג: כך נראית מפת אינטרסים של מאות מיליארדי שקלים.

בעלי ההון: מעוניינים ביצוא כדי ליהנות מרווחים כבר עכשיו

מבחינת בעלי ההון, האנשים ששולטים במונופול הגז הטבעי, האינטרס הוא פשוט ושקוף: הם רוצים שהמדינה תאפשר להם לייצא כמה שיותר גז, וכמה שיותר מהר. הסיבה לכך פשוטה - כשמייצאים גז, אפשר למכור אותו במחיר גבוה בהרבה מאשר לשוק המקומי, בגלל עלויות הובלה, ובגלל שבחלק מהמקומות האחרים מחירי הגז גבוהים יותר מבישראל, ולרשום רווח גבוה יותר. חד וחלק.

בנוסף, אם המדינה תאפשר להם לייצא כבר עכשיו, הם בעצם יוכלו להקדים את הרווחים הגדולים שלהם. אחרת, הם יצטרכו קודם כל למכור את הגז רק לשוק הישראלי, ורק בעתיד למכור את הגז לשוק העולמי ברווח גדול יותר. בינתיים הם יצטרכו להחזיר את ההלוואות שלקחו בשביל לפתח את מאגרי הגז, ולכן הרווח שלהם יהיה קטן יותר.

ולבסוף, אם מסקנות ועדת צמח יאושרו ויצוא הגז ממאגר לווייתן יותר, חברת הגז הגדולה באוסטרליה וודסייד צפויה לרכוש 30% ממאגר לווייתן מהשותפים הישראלים, תמורת 1.25 מיליארד דולר, עסקה שתכניס כסף רב לכיסם של בעלי ההון (ראו הרחבה בהמשך).

יצרני החשמל: מתנגדים ליצוא במטרה להוריד את מחירי הגז בישראל

הדבר האחרון שחברת החשמל צריכה זה שהמדינה תאפשר לבעלי ההון לייצא גז. חברת החשמל, שהיא הלקוח העיקרי בישראל שירכוש את הגז הטבעי משותפויות הגז, רוצה לקנות את הגז במחיר נמוך כמה שיותר. אם הממשלה תחליט שכל הגז שנמצא במאגרי הגז שלחופי ישראל ישמש רק את השוק הישראלי, מחיר הגז לחברת החשמל אמור לרדת. בעצם, זו מלחמה של מונופולים זה בזה. יצחק תשובה ונובל אנרג'י, שמחזיקים ב־78% ממאגרי הגז של ישראל, הם יצרן הגז היחיד בשוק. מנגד, חברת החשמל היא מונופסון — מונופול הפוך. כלומר, היא הרוכש הכי גדול של הגז בשוק רוכשי הגז. לכל אחד מהם יכולת להשפיע על המחיר. ואם האפשרות של יצוא הגז חסומה, הכוח של חברת החשמל ביחס לטייקוני הגז גובר, והמחיר שהיא משלמת אמור לרדת.

מאחורי חברת החשמל מסתתרים גם יצרני החשמל הפרטיים שאמורים להיכנס לשוק. אלה הם חברת OPC שבשליטת החברה לישראל וחברת דוראד שבשליטת (37.5%) החברה הממשלתית קצא"א, יחד עם חברות פרטיות אחרות. יצרני החשמל הפרטיים האלה צריכים לקנות גז בשביל להפיק חשמל. בעבר הם היו יכולים לבחור בין הגז של תשובה לבין הגז ממצרים, אבל בעקבות הפיצוצים בצינור הגז וקריסת חברת EMG שהובילה את הגז ממצרים, האפשרות היחידה שעומדת לרשותם היא הגז הישראלי. המחיר שהם ישלמו לתשובה עבור הגז נגזר מהמחיר שחברת החשמל תשלם. ככל שזה יהיה נמוך יותר, כך גם המחיר שהם יצטרכו לשלם יהיה נמוך יותר. לכן, גם הם היו מעדיפים שלא יהיה יצוא גז.

התעשיינים: תומכים ביצוא במטרה להזרים גז זול למפעלי התעשייה

האינטרס של התעשיינים הוא בהיר, כפי שביטא אותו מנכ"ל התאחדות התעשיינים בדיון בעניין בוועדת הכלכלה לפני שבועיים וחצי: הם בעד יצוא גז, נקודה. את התעשיינים לא מעניינת שורת הרווח של תשובה, אלא שורת הרווח שלהם עצמם. הם רוצים לקנות גז לתעשייה בשביל להוריד את עלויות האנרגיה שלהם, שמהוות חלק נכבד מהרכב העלויות בתעשייה הכבדה. קחו את מקרה פניציה, למשל. בשלהי 2012 נאבק מפעל פניציה בחצור הגלילית על קיומו. המפעל, שמייצר זכוכית, היה זקוק לחיבור לרשת ההולכה הארצית של הגז הטבעי בשביל להוריד את עלויות הייצור שלו. המעבר מסולר לגז היה בשביל המפעל שאלה של להיות או לחדול. עכשיו תארו לעצמכם עוד שורה של מפעלים אחרים בתעשייה, שהיו יכולים להפחית את עלויות הייצור שלהם בצורה משמעותית, להגדיל את הרווחיות שלהם, ובדרך אולי להוריד גם מחירים לצרכן הסופי, או להגדיל את ההשקעות שלהם. עבורם, ועבור המשק, החיבור לגז יכול להוות קטר צמיחה משמעותי.

קידוח תמר צילום: אלבטרוס

אז אם התעשיינים רוצים את הגז לעצמם, למה הם בעד היצוא? האבסורד הוא, שכדי שהם יצליחו להוריד את עלויות הייצור שלהם, הם צריכים שהמדינה תיתן לבעלי ההון לייצא גז. כאן, למעשה, טמונה המורכבות הגדולה של סיפור הגז כולו. מאגר הגז תמר אמור לספק 100% מהביקוש של המשק הישראלי לגז בשנים הקרובות. אלא שמ־2017, ואולי אפילו קודם לכן, תמר לא יצליח לעמוד בביקוש ויהיה מחסור של גז בישראל. אבסורדי, אבל אמיתי.

הסיבה לכך היא שמאגר הגז תמר לא פותח בשביל לספק את כל צורכי המשק, כי בתקופה שהוא פותח הגז המצרי עדיין זרם לישראל. כך שמבחינה טכנית, תמר לא מסוגל להזרים מספיק גז בשביל לענות על כל הביקוש בבת אחת. מאחר שחברת החשמל ויצרני החשמל הפרטיים הם צרכני הגז המרכזיים, לתעשייה הישראלית לא יישאר מספיק גז.

הדבר היחיד שיכול להתיר את הפלונטר הזו הוא פיתוח של מאגר גז נוסף, מאגר לווייתן. אלא שבגלל שמאגר תמר מספק את כל צרכי המשק לגז, מלבד אלה של התעשייה, ובגלל שעלות פיתוח מאגר לווייתן כל כך גבוהה - 3–5 מיליארד דולר, תלוי את מי שואלים - לתשובה אין כרגע אינטרס לפתח אותו ולכן הגז נשאר בקרקעית הים.

אז איך משכנעים את בעלי ההון לפתח את לווייתן? לפי ועדת צמח, הדרך היחידה לעשות זאת - סליחה, המהירה והזולה - היא מתן תמריץ כלכלי לבעלי ההון לפתח את המאגר. תמריץ זה הוא כמובן האפשרות לייצא חלק מהגז במחיר גבוה ולרשום רווחים מהירים וגבוהים. ולכן התעשיינים דווקא תומכים בייצוא הגז. אם מאגר תמר היה מספיק בשביל לענות על הביקוש שלהם, ייצוא הגז והרווח של תשובה לא היה מעניין אותם כקליפת השום.

משרד האוצר: תומך ביצוא כדי להימנע ממימון פיתוח מאגר לווייתן

כאן בדיוק נכנסת קופת המדינה לתמונה. לשומרי הקופה, קרי לאגף התקציבים במשרד האוצר, יש אינטרס לאפשר יצוא של גז. זאת משום שאחרת המדינה תצטרך לשאת בעלויות פיתוח מאגר לווייתן בעצמה, וזו מיטה שפקידי האוצר לא רוצים להכניס אליה את ראשם.

כאמור, עלות הפיתוח של מאגר לווייתן מוערכת ב־3–5 מיליארד דולר. לשיטת ועדת צמח, אם המדינה תאפשר לבעלי ההון לייצא גז מלווייתן, הדבר יהווה עבורם תמריץ כלכלי גדול מספיק בשביל שיפתחו את מאגר לווייתן בעצמם וייקחו את העלות עליהם.

להצעה הזו יש חלופות. כל החלופות האלה מבטאות רציונל אחד - שהמדינה תישא בדרך זו או אחרת בפיתוח המאגר - רק בניואנסים שונים. בשקט בשקט, ולא בפומבי, יש פקידי ממשלה שמצדדים ברציונל הזה, אם כי לא במשרד האוצר.

איך מבצעים את העניין הזה? אפשר לסבסד את הפיתוח עבור בעלי ההון — כלומר, שהמדינה תשלם להם עבור פיתוח הגז. אפשר לתת ערבויות לבעלי ההון על מנת שיוכלו לגייס כסף לפיתוח המאגר. אפשרות אחרת היא להקים חברה ממשלתית ייחודית לעניין שתיקח הלוואות של כמה מיליארדי דולרים מהבנקים ומגופי הפנסיה, במקביל למימון מתקציב המדינה, ותפתח את המאגר בעצמה. כל פתרון ממשלתי יחייב לשלוח את היד לכיסו של משלם המסים.

הפגנה נגד יצוא הגז צילום: עמית שעל

אלא שמבחינת פקידי האוצר לחלופה הזו יש כמה בעיות. ראשית, בתקופה של גירעון משתולל, קיצוצי תקציב והעלאות מסים, לא נראה שהציבור יהיה מוכן לממן גם את העניין הזה, וקשה לראות על חשבון איזו פעילות ממשלתית אחרת יבוא הכסף. שנית, המדינה מתנהלת לאט. נורא לאט. בירושלים מעריכים שאילו המדינה היתה לוקחת פרויקט כזה על עצמה, רק כתיבת המכרז היתה לוקחת בין ארבע לחמש שנים. השנה הראשונה, למשל, היתה מתבזבזת על כתיבת מכרז לשכירת חברת ייעוץ בין לאומית שייעץ למדינה איך לכתוב את המכרז הראשי. נשמע אידיוטי, אבל ככה זה עובד, ובדרך חבורה של עורכי דין, רואי חשבון וחברות ייעוץ היתה לוקחת מקופת המדינה מיליוני שקלים.

למדינה יש עוד שיקולים בסיפור של הגז - כמו פיתוח התעשייה והצמחת המשק - אבל מנקודת מבטם של שומרי הקופה, זהו האינטרס העיקרי. מלבד זה, לשומרי הקופה יש אינטרס לתת לבעלי ההון לייצא את הגז, שכן ככל שהרווח של בעלי ההון גדול יותר ומוקדם יותר, כך גם ההכנסות של המדינה ממסים גדולות יותר. עם זאת, המדינה עוד צריכה לפעול במישור זה אם היא רוצה לראות את הכסף. ועדת ששינסקי, שבנתה מחדש את מודל המסים שמוטלים על יצרני הגז, לא פסקה פסיקה סופית לגבי המסים שהמדינה תטיל על הרווחים מהיצוא.

בנק ישראל: הביע ביקורת מסויגת על מסקנות ועדת צמח ליצוא הגז

עמדתו של בנק ישראל, ששלח לוועדת צמח רק משקיף ולא חבר מן המניין, היא תעלומה. נציגי הבנק מעולם לא הביעו בפומבי את דעתם על מסקנות הוועדה ובסוגיית הייצוא, והם אף נזהרים מלהביע עמדה באופן דיסקרטי מאחורי הקלעים. מלבד רגישות הנושא, הדבר נובע ככל הידוע מחוסר הסכמה בקרב כלכלני הבנק עצמם בסוגיית הייצוא — האם בכלל נכון להתיר ייצוא של הגז, ואם כן, כמה גז לייצא.

גילוי הדעת הפומבי היחידי של הבנק בעניין צץ בדו"ח השנתי שלו, שפורסם בתחילת חודש אפריל. שם, בין השורות, בדיפלומטיות הפוליטית המפורסמת של בנק ישראל, בניסיון זהיר ללכת על ביצים, מתחו כלכלני הבנק ביקורת על מסקנות ועדת צמח. בצד סקירה של תועלות שיצמחו למשק הישראלי כתוצאה מהוזלת ייצור החשמל והוזלת הייצור בתעשייה, כלכלני הבנק לא מיהרו לתמוך בהמלצות ועדת צמח.

"עלות הובלת הגז הנמוכה ממאגרי תמר ולווייתן חוסכת משאבים לצרכני הגז הטבעי בישראל וזוהי סיבה מרכזית להבטיח שבקרבת ישראל יתקיימו במשך זמן ארוך מאגרי גז לשימוש המשק. וככל שהגז המיובא יקר מהגז המקומי, כך רצוי לשמר גז במאגרים לתקופה ארוכה יותר", נכתב בדו"ח בנק ישראל. אם למישהו היה ספק שמדובר באמירה ביקורתית, אז הנה משפט המחץ: "הוועדה הגיעה למסקנה שיש לשמר גז לשימוש מקומי ל־25 שנה. (אבל) יש הטוענים כי בהנחה שלא תהיה ירידה ניכרת בפער בין העלות של יבוא הגז לבין מחיר היצוא, עדיף לשמר גז לשימוש מקומי לתקופה ארוכה יותר". ומיהם בדיוק אלה שטוענים את הטענה הזו? בבנק ישראל לא מציינים במפורש, אבל מדובר בכלכלנים בכירים בבנק. בהמשך הדו"ח מעבירים כלכלני הבנק ביקורת על כך שהנחת היסוד המרכזית בבסיס מסקנות ועדת צמח — בדבר היקף מאגרי הגז שבחופי ישראל – התגלתה כלא נכונה, ולכן גם היקף היצוא שהוועדה ממליצה לאשר הוא שגוי.

למרות הביקורת המרומזת על היצוא, בבנק ישראל חוששים גם לגבי הצד השני של המטבע. וליתר דיוק, בבנק פוחדים כי הצפה של השוק הישראלי בגז תיצור כאן תעשייה שמבוססת על גז זול כחומר גלם (להבדיל מגז שמשמש כמקור אנרגיה לחימום). אם תצמח תעשייה כזו בהיקף נרחב, ותעסיק עובדים רבים, היא עלולה להפוך לנטל על המשק, טוענים בבנק, ביום שהגז הזול ייגמר ותיווצר דרישה כלפי הממשלה להמשיך לסבסד תעשייה זו פן יקרסו המפעלים ואלפי עובדים יפוטרו. בשביל למנוע היווצרות תרחיש כזה מציעים בבנק ישראל, לא פחות ולא יותר, להטיל מס מיוחד על שימוש מוגבר בגז בתעשייה.

השחקנים הזרים: הרוסים לא רוצים יצוא, האמריקאים והטורקים דווקא כן

בתוך סבך האינטרסים של הגז, מסתבכים גם האינטרסים הגיאו־פוליטיים, האזוריים והבינלאומיים. השחקנית הגדולה ביותר שלוטשת עיניים למאגרי הגז הישראליים היא ענקית גז הרוסית גזפרום, שמחזיקה בכ־20% משוק הגז העולמי. בין היתר מספקת גזפרום גז לטורקיה (שקונה גז במקביל גם מהאיראנים).

גזפרום היא מונופול בתחום הגז. לכן, הטורקים היו מעוניינים באפשרות לרכוש גז גם מישראל, בניסיון להוריד את המחיר. האינטרס הטורקי עולה בקנה אחד גם עם האינטרס האמריקאי. שם היו מעוניינים בהגדלת רווחיה של השותפה הגדולה בתגליות הגז הישראליות – נובל אנרג'י – וכן בנורמליזציה של היחסים בין טורקיה וישראל, ככלי להגברת ההשפעה האמריקאית במזרח התיכון. גזפרום הרוסית, מצדה, היתה מוכנה לקנות את כל מאגרי הגז של ישראל ולהשתלט עליהם, ובלבד שישראל לא תייצא גז לטורקיה ותוזיל את המחיר.

נושא הגז הישראלי עובר כחוט השני בין פגישותיו של ראש הממשלה בנימין נתניהו בחודשים האחרונים עם הנשיא הרוסי ולדימיר פוטין ועם הנשיא האמריקאי ברק אובמה, פגישה שהולידה את הפיוס בין ישראל לטורקיה, בין היתר לאור האינטרסים של הגז.

ואם זה לא מספיק סבוך, הירדנים היו מעוניינים מאוד שישראל תייצא אליהם גז, משום שגם הם נפגעו מחילופי השלטון במצרים ומהפיצוצים בצינור הגז שבאו לאחר מכן. אבל לשם כך דרושה יד מכוונת, משום שלבעלי ההון משתלם לייצא את הגז למקומות אחרים, מבלי קשר לאינטרסים המדיניים. בנוסף, חברת הגז הגדולה באוסטרליה וודסייד כבר הודיעה כי בכוונתה לקנות 30% ממאגר לווייתן במידה שהממשלה תאשר את המלצות ועדת צמח ותתיר את יצוא הגז. מדובר בעסקה שטובה מאוד לבעלי ההון, ואולי עולה בקנה אחד גם עם האינטרסים המדיניים של ישראל.

הציבור: לא ברור איזה שיקול צריך להכריע בעד או נגד

האינטרס הציבורי הוא תעלומה, מהסיבה הפשוטה שקשה להגדיר מיהו הציבור הישראלי ומה האינטרס שאמור להיות הכי חשוב מבחינתו – פוטנציאל הצמיחה של המשק? ההשקעה של קרנות הפנסיה בשותפויות הגז? הכנסות המדינה ממיסוי הגז? הדיבידנדים של בעלי ההון? היחסים עם ארה"ב, עם רוסיה? מחירי החשמל? מחירי המוצרים שהוא קונה? שער החליפין של הדולר? מי שאמור להכריע בין האינטרסים האלה הם נבחרי הציבור, כלומר הממשלה, ואולי בהמשך גם חברי הכנסת. ההכרעה שלהם תגדיר איזה אינטרס גבר.

למרות מורכבות הנושא, בחודשים האחרונים פועל במרץ מטה המאבק במסקנות ועדת צמח, שמורכב מכמה ארגונים. המטה מארגן הפגנות בסופי השבוע מול ביתו של שר האנרגיה והמים סילבן שלום ומשמרת מחאה קבועה מול ביתו. המוחים דורשים כי לא יותר יצוא של גז מלווייתן כל עוד לא ברור היקף הגז שבמאגר, וכל עוד לא ברור מה היקף הביקוש לגז במשק ומה יהיו הכנסות המדינה ממכירת הגז.

המוחים נסמכים, בין היתר, על חוות דעת של המדענים הראשיים במשרד להגנת הסביבה ובמשרד האנרגיה והמים שהוגשה לוועדת צמח ותוקפת את מסקנותיה, וכן על חישובים של מומחים שונים שמראים כי אם יותר יצוא גז בשלב זה, המדינה תצטרך לשלם בעתיד כ־600 מיליארד שקל עבור יבוא אנרגיה מחו"ל, לאחר שייגמרו עתודות הגז בישראל.