מבקר המדינה: בקרה רופפת על ניהול תקציב הביטחון

תקציב מערכת הביטחון - יותר מ-60 מיליארד שקל בשנה - הוא ברובו חור שחור. ספר תקציב המדינה כולל פירוט חלקי ביותר רק לחלק מתוך התקציב הזה - כ-15 מיליארד שקל - ותו לא. מי שנחשף לפירוט של החלקים המסווגים של תקציב הביטחון, כלומר לרוב רובו של התקציב, הם חברי הקבינט הביטחוני בממשלה, וקבוצה קטנה של ח"כים שחברים בוועדה משותפת לוועדת הכספים וכן לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת.

מבקר המדינה על מערכת הביטחון

• מבקר המדינה: הפרויקט לשדרוג מערכות המחשוב של השב"ס - נכשל
• מבקר המדינה: 4 שנים מאז מלחמת לבנון השנייה ועדיין לא החליטו מה התשתיות החיוניות של ישראל
• איפה הכסף? קבור באדמות יהודה ושומרון
• הציבור נדרש לשלם 23 מיליון שקל על עבירות תנועה של חיילים
• דו"חות תעשייה אווירית כוללים נכסים של המדינה - שאינם שייכים לחברה
  

הוועדה הזו, שהדיונים בה נעשים בדלתיים סגורות, היא שנמצאת במוקד דו"ח מבקר המדינה על מערכת הביטחון שהתפרסם היום. דוח מבקר המדינה מגלה שהתיאום בין הגופים השונים שאחראים על הזזת הכסף - הרבה כסף - דומה לרמת התיאום בין עדר פילים שמנסה לרקוד בלט.

שר הביטחון בוגי יעלון צילום: אפי שריר

יש שם הכל מכל - שני משרדי ממשלה עוצמתיים, האוצר והביטחון, שלא מאמינים זה לזה ולא מצליחים לשתף פעולה על אף מראית העין שהם מנסים להציג בחודשים האחרונים, מחשבים שלא מדברים אחד עם השני, מערכת ביטחון שלא עומדת בהוראות החוק ובהחלטות הממשלה ומצפצפת על הפיקוח של הכנסת, משרד אוצר שלא ממש מעיר למשרד הביטחון, ומערכות מחשב שאמורות לפשט את העניינים אבל בפועל מסבכות אותם. הכל מלבד יראת קודש לכספי משלם המסים.

שינויים תקציביים בלי אישור

הנה דוגמא מתוך ממצאי מבקר המדינה על ניהול תקציב מערכת הביטחון שממחישה איך עובדים הדברים בחלם. על פי חוק, ועדה משותפת לוועדת הכספים ולוועדת החוץ והביטחון של הכנסת היא הגוף המפקח על תקציב הביטחון. אותו חוק קובע כי מערכת הביטחון צריכה להציג בפני הוועדה המיוחדת הזו את פירוט השינויים התקציביים שנעשו בתקציב מערכת הביטחון מדי שלושה חודשים.

שינויים תקציביים הם הסטות של כסף ממטרה אחת למטרה אחת, והם נעשים מאות ואלפי פעמים לאורך השנה בכל תקציבי משרדי הממשלה והיחידות השונות. אלא שבשונה מכל משרדי הממשלה האחרים, מערכת הביטחון לא צריכה לקבל אישור מראש של חברי הכנסת להזיז כסף ממקום למקום (אלא בתנאים מסוימים כפי שיפורט בהמשך), אלא מדובר בסך הכל בעדכון בדיעבד של שינויים שנעשו בתקציבֿ. מבקר המדינה מצא כי מערכת הביטחון לא עומדת אפילו בתנאים המקלים האלה, בין היתר בגלל אוזלת יד של משרד האוצר דווקא. על פי בדיקת מבקר המדינה, שני הדיווחים שמערכת הביטחון הייתה אמורה להגיש לכנסת במחצית השנייה של 2011 הוגשו בפועל רק ביולי 2012, כלומר שבעה עד עשרה חודשים אחרי המועד שקובע החוק.

כך זה עבד. באוקטובר 2011 משרד הביטחון העביר למשרד האוצר את הדיווח על השינויים התקציביים שהוא עשה בחודשים יולי-ספטמבר 2011. למשרד האוצר לקח חודש שלם לגבש שאלות הבהרה לגבי השינויים התקציביים האלה ולשלוח אותן בחזרה למשרד הביטחון. וזה כלום, כי את הדיווח לגבי החודשים אוקטובר-דצמבר 2011 העביר משרד הביטחון לאוצר בינואר 2012, משרד האוצר קיבל אותה משום מה רק חודש לאחר מכן, והחזיר שאלות הבהרה למערכת הביטחון רק במאי 2012, כלומר חמישה חודשים אחרי שהשינויים התקציביים כבר נעשו. וזה באמת כלום, כי באותו החודש שלח סגן הממונה על התקציבים שהיה אחראי באותה עת על מערכת הביטחון - מאיר בינג - מכתב לראש אגף התקציבים במשרד הביטחון - תת אלוף ראם עמינח - ובו הוא קובל על כך שמשרד הביטחון טרם ענה על שאלות ההבהרה שנשלחו אליו חצי שנה קודם לכן. זה הזמן לקחת אוויר.

ראש אגף התקציבים במשרד הביטחון תא"ל עמינח לא נותר חייב. במכתב שהחזיר לסגן הממונה על התקציבים באוצר כתב עמינח כי "הופתעתי מאוד (בלשון המעטה) לקבל את מכתבך. מעבר לעובדות הלא מדויקות... (המכתב אינו) תואם את רוח שיתוף הפעולה והיחסים ביננו". עוד הוסיף עמינח כי הוא החזיר למשרד האוצר את התשובות לשאלות ההבהרה כבר בנובמבר 2011 - כלומר באותו חודש שנשאלו השאלות - ועוד הגדיל וענה על שאלות הבהרה נוספות בשיחות בעל פה. 

בסופו של דבר, רק ביולי 2012, כלומר עשרה חודשים אחרי הדיווח לרבעון השלישי של 2011 ושבעה חודשים אחרי הדיווח לרבעון הרביעי של 2011, העביר משרד האוצר את שני הדיווחים לוועדת הכנסת המיוחדת שמטפלת בנושא. במלים אחרות, עברה כמעט שנה מאז שהשינויים נעשו בפועל ועד הרגע שלחברי הכנסת שאמורים לפקח עליהם ניתנה ההזדמנות לבחון אותם. מבקר המדינה מגדיר את הטיפול של משרד האוצר בנושא "לקוי" ומוסיף כי "מצב של היעדר תיאום ושיתוף פעולה בין משרד האוצר למשרד הביטחון לקוי ביסודו, ואם קיימים חילוקי דעות, על שני הצדדים לסכם במשותף שיטת עבודה מתואמת לטיפול בפניות הרבעוניות, כדי למנוע פגיעה בפועלה של ועדת הכנסת".

"לא ניתן לעקוב מהיכן יצא הכסף ולאן הוא הגיע"

זו הייתה רק דוגמא אחת. מבקר המדינה מצא הפרות שיטתיות של חובת הדיווח של מערכת הביטחון לכנסת, למשרד האוצר, ואפילו בבקרה התקציבית שהיא אמורה לבצע על עצמה. כך, למשל, מצא מבקר המדינה כי למרות ששינויים תקציביים בחלקים לא מסווגים של תקציב הביטחון, בהיקף של 5-50 מיליון שקל, מחויבים באישור מראש של חברי הכנסת, בפועל משרד הביטחון פשוט לא דיווח על שלושה שינויים כאלה בשנת 2011. הכנסת, שאמורה לתת אישור לשינויים האלה, להעברת הכספים ממקום למקום, מעולם לא הייתה מודעת לעניין. והחלק הכי מוזר הוא שמשרד האוצר מעולם לא היה מודע לעניין, עד שמבקר המדינה בדק את הנושא.

זאת ועוד, מבקר המדינה מצא כי בשינויים תקציביים שכן הובאו לידיעת הכנסת לא תמיד כלל משרד הביטחון הסברים מתאימים מדוע הכסף הועבר ממטרה אחת למטרה אחרת. בנוסף, המבקר קובע כי משרד הביטחון לא טורח לסדר את הנתונים כמו שצריך כך שבפועל לא ניתן לעקוב מהיכן יצא הכסף ולאן הוא הגיע. כך שבקרה אפקטיבית של הכנסת, או של משרד האוצר, על ניהול תקציב מערכת הביטחון הינה "רופפת", לכל היותר, כלשון המבקר.

אם זה לא מספיק, מבקר המדינה מצא שניהול הבקרה התקציבית שמערכת הביטחון מבצעת על עצמה גם הוא לוקה בחסר. כך, מבקר המדינה בדק באקראי 30 מתוך 290 שינויים תקציביים שמשרד הביטחון ערך במהלך 2011. במחצית מהשינויים שמבקר המדינה בדק, המספרים לא הסתדרו, והמאזן לא התאזן. מלבד זה, מבקר המדינה מצא אי התאמה בין הצגת השינויים התקציביים בשמונה סעיפים שונים לבין התיאור שלהם. למשל, 24 מיליון שקל שנוספו ל"מחנות (חיל) התקשוב" סווגו בכלל בתור "עיר הבה"דים" ו-77 מיליון שקל שנוספו ל"עיר הבה"דים -בינוי ואחזקה" סווגו תחת "מחנות חיל המודיעין".  אגב, כשמבקר המדינה פנה למשרד הביטחון כדי לקבל את תגובתו בנושא, זה היה לשון התגובה "מדובר בתקלה טכנית, שכבר תוקנה".

אבל החלק העצוב באמת נשאר לסוף. מבקר המדינה כבר חשף ב-1999 שניהול תקציב הביטחון בידי משרד הביטחון לוקה בשורה של ליקויים. בעקבות המלצות המבקר, החליטה הממשלה כי משרד האוצר ואגף התקציבים במשרד הביטחון יגבשו צורת דיווח מוסכמת לשינויים בתקציב הביטחון. זה היה ב-1999. והנה, 13 שנים מאוחר יותר, כשמבקר המדינה שב לבדוק את הנושא, מתברר כי לא הרבה השתנה. או בלשון המבקר, "עד למועד סיום הביקורת לא עלה בידי אגף התקציבים במשרד הביטחון ומשרד האוצר להמציא למשרד מבקר המדינה את מסמך הסיכום בנוגע למתכונת ולדיווח על שינויים בתקציב הביטחון". יתר על כן, זה מה שהיה לנציג משרד האוצר להשיב בנושא לנציגי מבקר המדינה: "הפניות הרבעוניות לכנסת (של משרד הביטחון - ש"א) אינן מספקות ובעייתיות. כל שורה בהן מהותית, ולכן נדרש להציג הסברים מלאים. השינויים התקציביים מוצגים כמספר סופי, ללא פירוט, וההסברים שמשרד הביטחון מציג הם חלקיים ולא מלאים". וזו השורה התחתונה. זהו האופן השלומיאלי, הבלתי שקוף, הלא מפוקח והלא מקצועי שבו מתנהלים יותר מ-60 מיליארד שקל מכספי משלם המסים.

תגובת משרד הביטחון

"הבקרה האזרחית על תקציב מערכת הביטחון הינה נרחבת, וזאת על אף הסיווג הביטחוני ההכרחי בניהול תקציב משרד הביטחון.

"תהליכי הבקרה והשקיפות השתפרו והורחבו באופן משמעותי, בשנים האחרונות, הן ע"י גורמי הממשלה: משרד האוצר, הקבינט ביטחוני, ועדת שרים להצטיידות, מבקר המדינה והמל"ל (המועצה לביטחון לאומי), והן ע"י הכנסת באמצעות וועדת החוץ והביטחון והוועדה המשותפת לתקציב הביטחון. לאור החלטת הממשלה 4088 אף הוקם צוות יישום צעדי שקיפות ובקרה על תקציב הביטחון, בראשות מנכ"ל משרד רה"מ, שקבע כי מערכת הביטחון עמדה בפעולות לשיפור השקיפות והבקרה כנדרש.

"נציגי משרד הביטחון ומשרד האוצר מקיימים שיח שוטף, בעל פה ובכתב, על כל שינוי בתקציב, וככלל לא מוגשת פניה לכנסת, מבלי שמשרד האוצר מקבל מענה על שאלותיו המקדמיות. כמו כן, בדיונים בוועדות הכנסת נציגי מערכת הביטחון מציגים את השינויים שבוצעו בשקיפות מלאה, ונותנים הסבר מפורט ומלא על הפעילות התקציבית, לכל שאלה של חברי הועדות.

"כלל השינויים התקציביים שבוצעו, מדווחים בפנייה הרבעונית (והחודשית), וניתנים הסברים מפורטים ככל הניתן, היכן שנדרש, עפ"י המסוכם בין המשרדים, לגבי השינוי בתכניות השונות והמקורות התקציביים. הטעויות אשר נמצאו בדיווחים הם בהיקפים לא מהותיים, ובאחוז זניח ביחס לסך השינויים. כמו כן, הפנייה הרבעונית כוללת הצגה של פילוח תקציב הביטחון לפי סוגי ההוצאה, וניתן ללמוד מכך על כלל השינויים ביחס לרבעון הקודם.

"בעקבות הערות המבקר, מערכת הביטחון פועלת ליצירת בקרות ממוחשבות נוספות, וכמו כן, אפיינה את התוכניות באופן שיוצר הפרדה בין פעילות שוטפת להתעצמות".