הבחירות כמעט לא שינו דבר בתקציב

1

ספר התקציב של מדינת ישראל הוא ספר סדרי העדיפויות שלה. הוא מראה בדיוק לאן המדינה שופכת את הכסף (לביטחון ולחינוך) ומה ההבדל בין התקציב שנבנה באוצר לפני הבחירות לבין זה שהממשלה החדשה אישרה אחרי הבחירות (לא הרבה).

 לפרויקט המלא לחצו כאן

הוא מראה, למשל, שלמרות האג'נדה המפורשת של שר האוצר המדינה עדיין שופכת תקציבי עתק על המגזר החרדי. הוא מראה, למשל, שהמדינה מקטינה בעקביות את התמיכה התקציבית שלה במציאת פתרונות דיור למי שידם אינה משגת. ובעיקר בעיקר, ספר התקציב מראה ששר האוצר הוא אופטימיסט מושבע, אם להתבטא בזהירות. בתחילת ספר התקציב כותבים פקידי האוצר במפורש כי השינויים הדמוגרפיים הבלתי ניתנים לעצירה - ההזדקנות של האוכלוסייה והגידול באוכלוסיות בלתי יצרניות בגיל העבודה (גברים חרדים ונשים ערביות) - הולכים להקטין את קצב הצמיחה של המשק הישראלי ולהיות אתגר משמעותי עבור הציבור הישראלי בשמירה על רמת חייו. במילים אחרות, בספר התקציב - המפרט איך מתחלק תקציב המדינה העומד בשנת 2013 על 395 מיליארד שקל ועל 405 מיליארד שקל בשנת 2014 - מפורט המתכון הכמעט ודאי לתרחיש שבו בעוד שנתיים לא יהיה כאן טוב יותר, אלא קשה יותר. וכל זה כשהתקציב אינו שקוף במלואו. תארו לעצמכם מה היה מתגלה לציבור לו היה נחשף במדויק לאן הולך כל שקל ושקל.

2

אחת הסיבות לחוסר השקיפות של התקציב היא שתקציב המדינה לא בנוי בצורה שהייתם רוצים שיהיה בנוי. התקציב מציג, במידה מצומצמת למדי, לאן הולך הכסף, ורק בחתך של משרדים ויחידות שונות. למשל, כל ישראלי יוכל לראות במהירות ובקלות כמה כסף זורם למשרד הביטחון (51 מיליארד שקל), כמה למשרד החינוך (43 מיליארד שקל) וכמה לתחבורה (13.4 מיליארד שקל). ואולם, מה שהציבור לא יוכל לבדוק הוא איך הכסף - כספי המסים שלו - מתחלק באופן רוחבי.

למשל, הציבור הישראלי לא יכול לדעת כמה כסף משקיעה המדינה במגזר החרדי. הוא לא יכול לדעת כמה כסף משקיעה המדינה בעיירות הפיתוח או מהי העלות השנתית המלאה של מפעל ההתנחלויות. הוא אינו מסוגל לברר כמה כסף מוציאה המדינה על תשלומי חשמל, או ארנונה, או מים. במילים אחרות, אם אתם באמת רוצים לדעת איפה הכסף, תצטרכו לכבוש את היצר שלכם ולחפש לעצמכם תחביב אחר.

המצב הזה, שבו גוף אחד, משרד האוצר, מחזיק במונופול על המידע לאן הולך הכסף - בעייתי. הוא בעייתי בכמה מישורים: במישור המוסרי - בסוף זה הכסף של הציבור, ולציבור יש זכות מוסרית לדעת לאן הולך כספו ברמת הפירוט הגבוהה ביותר. המצב הזה בעייתי גם במישור הפרקטי - אין שום פיקוח על רמת המקצועיות של משרד האוצר, אין שום גוף חיצוני שבודק אם פקידי האוצר מחלקים את הכסף באופן שנבחרי הציבור החליטו עליו ואם הם שומרים על הקופה כפי שצריך. אילו היה פיקוח כזה, אילו היתה עוד עין שבוחנת את הנתונים, אולי מישהו היה מאתר בזמן את הכשל האדיר של אנשי אגף התקציבים בשנתיים האחרונות, כשל ניהולי שבא לידי ביטוי בפספוס אדיר הן בצד הכנסות המדינה והן בצד ההוצאות. בצד ההכנסות מדובר בפספוס של 14 מיליארד שקל, שבערך את מחציתו האוצר לא יודע להסביר עד היום, ובצד ההוצאות יש חריגה של עשרות מיליארדי שקלים מהמותר בחוק.

האוצר הוכיח במו התנהלותו שהוא זקוק למבוגר אחראי, לעין משגחת. ובכל זאת, הוא לא חושף את המידע בפני הציבור, אף שמדובר בכסף של הציבור. הוא מעלה מסים על פי החישובים שלו, אף שבנק ישראל סבור שמדובר בהעלאות מסים הגבוהות ב־2 מיליארד שקל ממה שדרוש, והוא מחביא בתוך התקציב כל מיני "שוליים" תקציביים, אבל במקביל מציג בפני ציבור צורך גדול יותר בקיצוצים מהנדרש.

שר האוצר יאיר לפיד. אופטימיסט מושבע צילום: אלכס קולומויסקי

3

אם זה לא עגום מספיק, הרי שמתברר כי השקיפות הפכה אפילו פחותה יותר בתקציב המדינה הנוכחי, ותהפוך להיות שקופה עוד פחות עם השנים. הסיבה לכך נעוצה בתהליך שנעשה הרחק מתשומת הלב הציבורית, המכונה "חריש עמוק", תהליך חיובי בבסיסו.

כדי להבין מהו חריש עמוק, צריך להצביע לרגע על השכבות שתקציב המדינה בנוי מהן, ותקציב המדינה מורכב מ־60 סעיפים. סעיף 20, למשל, הוא תקציב משרד החינוך. הסעיפים התקציביים האלה מתפרקים לתחומי פעולה. למשל, תחום פעולה מספר 2038 מציג את הכסף שמועבר למוסדות תורניים. גם תחומי הפעולה מתפרקים לרזולוציה גבוהה יותר, לתוכניות בנות שש ספרות. למשל, תוכנית מספר 203804 היא התקציב שמועבר לכוללים ולישיבות. "תוכנית" היא רמת הפירוט הגבוהה ביותר שהאוצר מציג בפני חברי הכנסת בעת דיוני התקציב, כלומר בפני חברי הכנסת שטורחים לקרוא.

ואולם, התקציב מתפרק לרזולוציה גבוהה אפילו יותר - לתקנות. שם כבר אפשר באמת לראות לאן הולך הכסף, כלומר לאילו מוסדות ולאילו גופים. הבעיה היא שהתקציב בנוי מ־9,000 תקנות כאלה, והיכולת להבין מה הולך בתוך הבלגן הזה שמורה למתי מעט. המצב הזה מקשה על האוצר לנהל את התקציב, מגביל מאוד את הגמישות של משרדי הממשלה השונים ומגדיל את התלות שלהם במשרד האוצר. למעשה, המצב נהיה גרוע כל כך, ואפילו באוצר הבינו שאי אפשר להמשיך ככה. לכן המציאו את "חריש עמוק": רפורמה שמקטינה את מספר התקנות שהתקציב בנוי מהן ואמורה להגדיל את יכולת הניהול העצמית של משרדי הממשלה השונים. התהליך הזה התחיל כבר השנה, ובשנת 2017 אמור להגיע לשיא, אז יישארו בתקציב רק 1,500 תקנות (כלומר, צמצום של 85% מהן).

כאמור, מדובר במהלך שנולד מתוך כוונה טובה. אלא שאליה וקוץ בה, ברגע שמתחילים לאחד תקנות ולצמצם משמעותית את מספרן, היכולת של הציבור להבין לאן הולך הכסף מצטמצמת מאוד. למשל, עד השנה היה הציבור יכול לראות בדיוק כמה כסף חילק שר הפנים לרשויות מקומיות שהוא חפץ ביקרן (שר הפנים אלי ישי, למשל, הכפיל את התקציבים שהוא העביר ליישוב עמנואל, שמזוהה עם ש"ס), אבל מהשנה נבלע התקציב הזה בתוך תקציב אחר, הפירוט נעלם ואיתו השקיפות והיכולת של הציבור לעקוב. וכאמור, הבעיה הזו רק תחריף בשנים הקרובות.

ספר התקציב 2013. כאן טמונים סדרי העדיפות של המדינה צילום: עמית שאבי

4

וזו לא הבעיה היחידה. בעיה קריטית לא פחות היא היכולת של אגף התקציבים לנהל את תקציב המדינה שנים קדימה. הבעיה הזאת החריפה בשנים של ניהול תקציב דו־שנתי, ועכשיו תהפוך לפחות קריטית, אך תישאר בעינה בגלל כשלי השנים הקודמות.

כשהממשלה מכריזה על פרויקט חדש, תוכנית גרנדיוזית חדשה, הסכם שכר חדש מול ההסתדרות, או מבטיחה עוד כסף למשרד הביטחון וכדומה, היא צריכה להראות באותה נשימה מאיפה אמור לבוא הכסף. כל עוד מדובר במהלך שמתחיל ומסתיים בשנה אחת, האוצר יודע לנהל את המספרים. אבל כשמדובר בתוספות שיבואו לידי ביטוי בשנים הבאות, הממשלה מתחילה לנהוג בפזרנות יתר והאוצר מתחיל להתבלבל. ואם להשתמש בדימוי של אחד הפקידים הבכירים במשק - דמיינו שבמקום לשלם את הוצאות האשראי שלכם בכל חודש הייתם משלמים אותן בכל שלושה חודשים. מה היה קורה לדפוסי הצריכה שלכם? סביר להניח שהייתם מוציאים יותר, כי מועד התשלום היה נדחה. זה בדיוק מה שקרה לממשלה בשנתיים האחרונות בגלל אופן הניהול של התקציב הדו־שנתי.

כדי להתמודד עם הבעיה הגו באוצר, בשיתוף המועצה הלאומית לכלכלה, כלי חדש שנקרא נומרטור. בפשטות, הכלי הזה אמור לשמש את האוצר כדי להבהיר לפוליטיקאים בזמן אמת - כלומר בישיבות הממשלה - מהי המשמעות של ההחלטות שהם מקבלים על השנים הבאות ולחייב אותם לערוך קיצוצים בו במקום מבלי להבטיח לציבור הבטחות ריקות. התוכלו לנחש מה עלה בגורלו של הנומרטור? האם הממשלה דחפה לחוקק את החוקים הנדרשים כדי להפעיל אותו? בפשטות - לא; וליתר דיוק - ממש לא. שקיפות ואחריות הן לא הצד החזק שלהם, מתברר.

5

 כשהראיתי לפקידי האוצר את מערכת "מחלקים את העוגה" בפעם הראשונה, התגובה המיידית של אחד מהם היתה "איך בדיוק זה עדיף על טבלאות אקסל?". התגובה הזאת - ישירה ואמיתית כל כך - משקפת אולי טוב יותר מכל ניסוח אחר את הפער הבלתי אפשרי בין האנשים שמחזיקים במידע לבין הציבור. "איך בדיוק זה עדיף על טבלאות אקסל" משמעו "רק מי שמסוגל לקרוא טבלאות אקסל עצומות ועמוסות בז'רגון לא ברור, יכול לקרוא באמת את ספר התקציב, אחרת חבל לך על הזמן, לא משנה באיזה פורמט גרפי תציג את המספרים".

כשאנשי הסדנא לידע ציבורי באו למערכת "כלכליסט" להציג את החזון שלהם על האופן שבו צריך להנגיש את התקציב לציבור כדי להבין את סדר העדיפויות של הממשלה, היה ברור לנו ש"כלכליסט" מתכוון להרים את הדגל הזה גבוה ככל האפשר. והיה ברור לנו גם שמדובר בפרויקט שאפתני. שאפתני בגלל לוחות הזמנים הצפופים, בגלל עומס המידע ומשום שהיה לנו ברור שנתקשה להגיע לחלק גדול מהציבור. אפילו אם נבנה את המערכת הכי אינטראקטיבית ואטרקטיבית בעולם, בסופו של יום מדובר במספרים על גבי מספרים ושמות קוד תקציביים.

ובכן, טעינו. הידיעה שפרויקט "חושפים את התקציב" הגיע למקומות שלא חשבתי שיגיע אליהם התגלתה לי כשאחד מחבריי הקרובים, איש הייטק מבריק שהעניין בנושאים התקציביים ממנו והלאה, שיתף פתאום בקיר הפייסבוק שלו חיתוך תקציבי מתוך המערכת שבנינו בשיתוף הסדנא לידע ציבורי, וסיפר לחברים שלו, שאולי סיפרו לחברים שלהם, ששליש מהתקציב מיועד להחזרי חובות ולריביות, ובכלל לא לשירותים ציבוריים.

גם אם הצלחנו להרחיב את מעגל העניין מעבר למה שחשבנו שנצליח, המשימה רחוקה מסיום. היום שבו כל ישראלי יוכל בלחיצת כפתור להבין לאן באמת הולכים כספי המסים שלו - עדיין רחוק מאוד.