מחיר הביטחון: זה לא ייגמר ב־2.75 מיליארד שקל

ביום חמישי אחר הצהריים קיבלו הכתבים הכלכליים הודעת טקסט מדוברות משרד ראש הממשלה. הכתבים, שהיו דרוכים משך יממה שלמה סביב דיוני הקבינט על גובה תקציב הביטחון, התבשרו שיש הכרעה: משרד הביטחון יקבל תוספת של 2.75 מיליארד שקל.

הודעת משרד ראש הממשלה היתה קצרה, ובמשרד לא הסכימו להרחיב על הכתוב בה. מקריאה חוזרת בה, במיוחד לאחר סבב שיחות שערך "כלכליסט" בסוף השבוע עם גורמים בירושלים בדרג המקצועי ובדרג הפוליטי, נדמה כי כל מילה שנכתבה בהודעה נשקלה בכובד ראש והמילים שלא נכתבו בה נשקלו בכובד ראש גדול עוד יותר. "כלכליסט" מציע דרך נוספת לקרוא את ההודעה על החלטת הקבינט הביטחוני, שלב אחרי שלב.

1. הקיצוץ שבוטל היה בלוף ידוע מראש

בהודעה הוסבר כי "ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני־ביטחוני) החליטה פה אחד להעביר עודפי תקציב בגובה 2.75 מיליארד שקל לתקציב הביטחון, זאת בהמשך ובהתאם להחלטת ועדת השרים מחודש מאי 2013".

את המשפט הזה צריך לפרק לשני חלקים. ראשית, מה זה בדיוק עודפי תקציב, איפה הם שוכבים, ולמה, לעזאזל, לא ידענו עליהם? ובכן, "עודפי תקציב" הם לשון מכובסת לכסף ממשלתי שמשרדי הממשלה לא מנצלים עד תום, כלומר שירותים שהם לא נותנים לציבור — אף על פי שהם אמורים.

לפי הדו"ח האחרון של החשב הכללי במשרד האוצר, נכון לחודש ספטמבר, משרדי הממשלה הגדילו את ההוצאות שלהם ב־5.1% לעומת 2012, בעוד בפועל הם היו אמורים להגיע לעלייה של 8.8% בהוצאות שלהם. זהו פער של 9 מיליארד שקל, בחישוב גס.

צילום: עמית שעל

לתת־הניצול הזה יכולות להיות כמה סיבות. סיבה אפשרית אחת היא שמשרדי הממשלה מצליחים לתת את השירותים שהציבור אמור לקבל בפחות כסף, כלומר יעילות ממשלתית מופלאה. לא כל כך סביר, אבל אפשרי. אפשרות שנייה היא שהגוף שאמור להעביר למשרדי הממשלה את הכסף, כלומר החשב הכללי במשרד האוצר, מעביר להם פחות כסף ממה שמגיע להם, כדי לשמור כל הזמן קצת כסף בצד למקרה הצורך. והנה, הצורך הגיע, כי מערכת הביטחון דורשת תוספות.

אפשרות שלישית היא שבגלל שתקציב המדינה אושר רק בסוף יולי 2013, ושעד אז משרדי הממשלה נאלצו לפעול על בסיס תקציב שנת 2012, הרי שמלכתחילה עמד לרשות משרדי הממשלה פחות כסף להוציא.

בכל מקרה התוצאה היא אחת: הציבור יקבל פחות שירותים אזרחיים ממה שהיה אמור לקבל, ויותר כסף ילך לביטחון. אגב, לאו דווקא לביטחון ממש, שכן בערך מחצית מההוצאה של משרד הביטחון היא בכלל על שכר, פנסיה, שיקום, הטבות לאנשי הקבע וכיוצא באלה.

החלק המעניין הוא שגם אם יש משום מה "עודפי תקציב", הם משום מה תמיד מוצאים את הדרך דווקא לתקציב הביטחון ואף פעם לא מיועדים למשרד הבריאות, למשל. קופות החולים היו שמחות מאוד לקבל 2.75 מיליארד שקל, סכום שהיה מכסה להן את הגירעון.

שר האוצר יאיר לפיד. התנגד עד להצבעה עצמה צילום: עמית שאבי

הואיל והשנה לא נגמרה עדיין, לשרי הממשלה יש עוד אפשרות לנצל עד תום את התקציב שעומד לרשותם, אלא אם החשבת הכללית במשרד האוצר תעצור להם את הזרמת הכסף.

אחרי שהבנו מאיפה הכסף, כדאי לשים לב לסוף המשפט הזה בהודעה. הודעת ראש הממשלה למעשה מפנה את האצבע להחלטה ישנה של הקבינט הביטחוני, מחודש מאי 2013. אז, לפני הדיון הרחב בממשלה על תקציב המדינה כולו, הקבינט הביטחוני החליט על קיצוץ של 3 מיליארד שקל בתקציב הביטחון (במקום 4 מיליארד שקל שדרש משרד האוצר). אלא שאז נקבע גם שאם יתגלו בדרך פלא "עודפי תקציב" בתקציב המדינה, הם יעברו לביטחון.

בקיצור, הבלוף הזה — כאילו תקציב הביטחון קוצץ, אבל בעצם לא — היה ידוע מראש. הסיבה שלא הוסיפו את הכסף לביטחון כבר אז היתה כפולה: ראשית, ששרי הממשלה האחרים לא יעלו על בריקדות ויקשו על אישור התקציב בממשלה. ושנית, כי פקידי משרד האוצר הצליחו לנצל חוסר ניסיון מצד שר ביטחון חדש בתפקיד, והיטו את ראש הממשלה לטובתם.

בשורה התחתונה, קיצוץ מתוכנן של 3 מיליארד שקל בתקציב הביטחון בשנת 2014 הסתיים בסופו של דבר בקיצוץ מינורי של 250 מיליון שקל. וגם זה רק בינתיים.

2. ועדה חדשה תבחן את מה שכבר נבחן בעבר

הודעת הקבינט מספרת כי "בנוסף הוחלט להקים ועדה ציבורית לבדיקת תקציב הביטחון על כל מרכיביו".

הדרישה הזו, להקים ועדה שתבדוק מה קורה בתוך תקציב הביטחון, מספרים גורמים בירושלים, לא היתה של משרד האוצר, אלא של שר הכלכלה נפתלי בנט, ומשרד הביטחון שמח לאמץ אותה. כעת, פקידי האוצר ינסו לסחוט את ההחלטה הזו כמה שאפשר לטובתם.

בפועל, הוועדה הזו עלולה להתברר כמריחה מהסוג שממשלות אוהבות למרוח אחת לכמה זמן. בשביל להמחיש זאת, כדאי להיזכר בכמה ועדות שעסקו בתקציב הביטחון, ומכולן לא נותרה אלא מריחה אחת גדולה.

ראשית, וחשובה מכל, ועדת ברודט. הוועדה הזו, בראשות מנכ"ל האוצר לשעבר (וכיום יו"ר בנק לאומי) דוד ברודט, הוקמה בסוף 2006 בידי ראש הממשלה דאז אהוד אולמרט, בתום מלחמת לבנון השנייה. המלחמה אמנם נגמרה, אבל הקרב בין משרד האוצר לבין מערכת הביטחון בשאלה האם צריך להעביר לצה"ל כסף נוסף בגלל המלחמה היה בעיצומו, ואולמרט החליט להקים ועדה שתשים סוף אחת ולתמיד להתכתשויות בין המשרדים.

משפט הפתיחה בדו"ח הסביר כי "הרקע להקמת הוועדה הוא פועל יוצא של ניסיון מתסכל רב־שנים של ויכוחים ודיונים סביב גודל תקציב הביטחון הרצוי והאפשרי למדינת ישראל... ראש הממשלה, אשר הנו הגורם המכריע בסופו של דבר בגודל התקציב, נעדר כלים מקצועיים משל עצמו, והחלטותיו הן פועל יוצא של ניסיונו האישי והלחצים שמופעלים עליו על ידי הצדדים והמציאות הפוליטית החיצונית והפנימית".

נדמה שדברי הפתיחה האלה היו יכולים להיכתב שוב בימים אלה מבלי שמישהו היה שם לב שחלפו שש שנים מאז פרסום דו"ח ברודט ואימוצו בהמשך בידי הממשלה. והנה, שוב הממשלה מחליטה להקים ועדה לבחינת תקציב הביטחון על כל מרכיביו. אלא שוועדת ברודט כבר בחנה את הנושא הזה, כולל את המרכיבים הרגישים ביותר — הפנסיה של אנשי הקבע ואגף השיקום.

בין היתר, המליצה הוועדה להעלות את גיל הפרישה ל־57 למשרתים במקצועות תומכי הלחימה (בפועל, בסוף 2010 סוכם על העלאת גיל הפרישה ל־50 בלבד), לקצץ את מערך אנשי הקבע (בפועל הוא דווקא גדל), להכניס את מלוא תשלומי הפנסיה, לרבות התוספות שהצבא מחלק לפורשים, לתוך בסיס תקציב הביטחון בשביל שהצבא ירסן את העלויות האלה (בפועל, לא קרה שום דבר דומה לזה), וגם להחמיר את הזכאות להטבות ולפיצויים שמקבלים נכי צה"ל.

ראש הממשלה בנימין נתניהו. הסאגה תחזור בתוך שנה צילום: אלכס קולומויסקי

הנקודה האחרונה חשובה, משום שהמלצות ועדת ברודט היוו את הבסיס להקמת ועדת גורן (בראשות השופט בדימוס אורי גורן) בנובמבר 2009. שנה לאחר מכן הגישה ועדת גורן את המלצותיה, ועיקרן צמצמום משמעותי של האנשים שיהיו זכאים להיות מוכרים בתור נכי צה"ל ולזכות להטבות שמעניק אגף השיקום בצה"ל, והחמרה במתן הטבות קיימות – למשל, החלפת רכב כל חמש שנים ולא כל שלוש שנים. גם המלצות אלה, שעסקו באחד הנושאים הרגישים ביותר במערכת הביטחון, שאחראי להוצאה של יותר מ־5 מיליארד שקל בשנה, נותרו על הנייר. שר הביטחון משה יעלון עדיין חוכך בדעתו אם ליישם אותן ובאיזה אופן, אף על פי שבינואר 2012 הממשלה החליטה "להטיל על משרד הביטחון בתיאום משרד האוצר להפיץ תזכיר חוק בתוך 60 יום" שיממש את המלצות הוועדה.

ולבסוף, ועדת טרכטנברג, שנולדה כמענה שלטוני למחאה החברתית, המליצה לקצץ 3 מיליארד שקל מתקציב הביטחון. ההמלצה הזו אומצה בידי ראש הממשלה, ומאוחר יותר בידי הממשלה עצמה, בינואר 2012. החלטת הממשלה קבעה כי בסיס תקציב הביטחון יקוצץ ב־3 מיליארד שקל, ובתמורה יקבל הצבא 3.1 מיליארד. המטרה היתה להקטין את תקציב הביטחון לשנים הבאות, משום שתקציב כל משרד נבנה על בסיס התקציב מהשנה הקודמת.

אלא שבפועל, אפילו העניין הזה התמסמס לחלוטין. בכירים במשרד הביטחון ידעו לספר בשבוע שעבר, והדבר אומת בידי בכירים במשרד האוצר, כי בסופו של דבר הקיצוץ הזה היה כלא היה. למה? מי החליט על כך? האם הממשלה אישרה זאת? איש לא מוכן לספר. כסף ציבורי? נו, אז מה.

את הסיפור הזה צריך להפנים בעיקר שר האוצר. הסיפור הזה צריך לאותת לו כי אפילו אם הקבינט החליט בשבוע שעבר כי הסכום שיועבר עכשיו למשרד הביטחון הוא סופי, ושאין סיכוי שמשרד הביטחון יוכל לבוא ולדרוש עוד בשנה הבאה, ההיסטוריה מעידה שהחלטות כאלה נזילות משהו.

בינואר 2012 החליטה הממשלה כי "מעבר לסכום המפורט בסעיף א' (תוספת של 3.1 מיליארד שקל — ש"א)... לא יועבר למשרד הביטחון כל סכום נוסף במהלך שנת 2012". אבל, כאמור, הקצינים באו לבקש עוד בהמשך הדרך, וקיצוץ של 3 מיליארד שקל פשוט בוטל.

במילים אחרות, לפקידי משרד האוצר המובסים לא ממש כדאי לתלות תקוות בוועדה החדשה, לכשתקום. גם היא תדון בהכל: בפנסיה, באגף השיקום, במבנה כוח האדם ובבזבזנות האדירה שמופיעה בדו"ח ועדת ברודט. גם היא, כמו ועדת ברודט, תמליץ על תוספות תקציביות לצבא בתנאי שהצבא יתייעל משמעותית וישנה את דרכיו. גם המלצותיה יתקבלו, וגם הן יתמוססו בתוך זמן קצר. עד לוועדה הבאה.

הקבינט החליט גם כי "יוקם צוות בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה הראל לוקר במטרה לזרז את פינוי מחנות צה"ל ממרכז הארץ כדי לפנות קרקע לבנייה באזורי ביקוש".

האמירה הזו כבר נשמעת כמו מריחה מוחלטת. לא בגלל מי שיעמוד בראש הצוות, שכן כל מי שבא איתו במגע חולק שבחים למנכ"ל משרד ראש הממשלה לוקר על תפקודו, אלא בגלל שהמינוי הזה כבר קרה בעבר.

באוגוסט 2012 החליטה הממשלה כי להקים צוות בין־משרדי, שבראשו יעמוד לא אחר מאשר מנכ"ל משרד ראש הממשלה הראל לוקר, ויהיו חברים בו מנכ"לי מרבית משרדי הממשלה (כל אלה שקשורים למעבר צה"ל לנגב). אותו צוות היה אמור להאיץ את יישום ההחלטה של הממשלה משנת 2005 (!) להעביר את בסיסי צה"ל הגדולים מאזור המרכז אל הנגב. הצוות של לוקר היה אמור לגבש המלצות בעניין בתוך 120 יום, כלומר בסוף שנת 2012. מאז חלפה כמעט שנה, והנה הצוות הזה מוקם מחדש.

בסוף ההודעה לעיתונות ששחרר משרד ראש הממשלה בעקבות החלטת הקבינט הסתתרה גם עקיצה קטנה מצד ראש הממשלה בנימין נתניהו לכיוונו של שר האוצר יאיר לפיד. "מתוך דברי ראש הממשלה נתניהו בהמשך להחלטה", נכתב בהודעה, "קיבלנו פה אחד החלטה שמאזנת בין אתגרי הביטחון ובין הצורך להמשיך ולנווט באחריות את כלכלת ישראל".

לראש הממשלה היה חשוב להבהיר לציבור כי ההחלטה התקבלה פה אחד, כלומר שאפילו השר לפיד תמך בה. ואמנם, לפיד הצביע בעד ההחלטה להוסיף 2.75 מיליארד שקל לתקציב הביטחון, אף על פי שהתנגד לה נמרצות. מיד בתום הדיון בקבינט, ולאחר שראה כי ראש הממשלה נתניהו מטיל את האחריות גם עליו, מיהר לפיד להגיב בהודעה משלו, שלפיה ההחלטה עברה חרף התנגדותו. התנגדות שבאה לידי ביטוי רק עד רגע ההצבעה, אז הפסיק להתנגד והצביע בעד. לזכותו ייאמר כי לפחות ניסה להתנגד, אף על פי שהיה יכול לבחור מלכתחילה לא להיכנס למלחמה האבודה הזו.

שר הביטחון משה (בוגי) יעלון לא נותר חייב והוציא אף הוא הודעה משלו בתום הדיון בקבינט. לפי יעלון, "על אף התוספת, עדיין נותרו פערים אל מול התקציב הנדרש". ובתרגום פשוט: חכו חכו, אנחנו נחזור עוד כמה חודשים ונדרוש עוד, וגם נקבל עוד, אחרת הפגיעה בביטחון מדינת ישראל תהיה על ראשכם.

מלבד זה הוסיף יעלון כי בימים לפני הדיון בקבינט התנהל "שיח מופקר וחסר אחריות, פוליטי, שקרי וציני במהותו, שכלל מסע דה־לגיטימציה שיטתי ומכוער כלפי ציבור משרתי הקבע בצה"ל, תוך חשיפת נתונים על אודות שכרם באופן מניפולטיבי ומעוות, וכזה שנועד לשסות נגדם את דעת הקהל". ובכך השלים יעלון את מסע דה־הלגיטימציה שהוא עצמו ניהל בימים שלפני הדיון בקבינט נגד כל מי שהעז להשמיע ביקורת על ההטבות המופלגות שמקבלים אנשי הקבע מכספי משלם המסים.

דבר אחד לא נכתב בהודעה לעיתונות של משרד ראש הממשלה, וככל הידוע גם לא בנוסח של החלטת הקבינט עצמה (ההחלטה אינה גלויה לציבור). משיחות שקיים "כלכליסט" עולה כי ההחלטה הותירה לפרשנות את השאלה מה יקרה לתקציב הביטחון בשנת 2015.

בחודש מאי האחרון הקבינט החליט אמנם לקצץ את תקציב הביטחון ב־3 מיליארד שקל ב־2014, ובתמורה הסכים להתחייב בפני משרד הביטחון כי תקציבו יתחילו לגדול באופן משמעותי החל משנת 2015. על פי אותה החלטה, ב־2015 יעמוד תקציב משרד הביטחון על 52 מיליארד שקל, ובשנת 2018 יגיע כבר ל־59 מיליארד שקל.

כעת, משהקבינט החליט להוסיף לתקציב הביטחון עוד 2.75 מיליארד שקל, כלומר שתקציבו ב־2014 יעמוד על 53.75 מיליארד שקל במקום 51 מיליארד שקל כמתוכנן, מה בדיוק זה אומר על התוספות שמשרד הביטחון אמור לקבל החל משנת 2015?

הרי קשה להאמין שמשרד הביטחון יהיה מוכן לרדת בתקציבו משנת 2014 לשנת 2015, והוא צפוי לדרוש את התוספות שהובטחו לו. אם אכן החלטת הקבינט מהשבוע שעבר לא כוללת התייחסות מפורשת לסוגיה הזו, כל הסאגה שהתחוללה בשבועות האחרונים צפויה לחזור על עצמה בתוך פחות משנה, עם תחילת דיוני התקציב הבא.

מי יודע, אולי עד אז הוועדה הציבורית החדשה תסיים את תפקידה.