הרגולטור מסיר את הכפפות: אכיפה מינהלית על מנהלים בשר ודם

הכפפות הוסרו והיסטוריה נרשמה. מנכ"ל אפריקה תעשיות אברהם נובוגרוצקי, הסמנכ"ל אלון הרפז ומנכ"ל נגב אבי מוטולה היו למנהלים הראשונים שהועמדו לדין ונקנסו בעיצום כספי על ידי ועדת האכיפה המינהלית של רשות ני"ע בראשות השופטת בדימוס ברכה אופיר־תום. בדיוק שנתיים לאחר השקת המנגנון שהמיר חלקים מהאכיפה הפלילית במינהלית נשלחו אליו אנשים בשר ודם, ולא רק חברות כמו בשבעת המקרים הראשונים. והפעם נושאי המשרה שילמו מכיסם: נובוגרוצקי 400 אלף שקל, מוטולה 150 אלף שקל, והרפז 75 אלף שקל. וכפי שידוע, החוק לא מאפשר לבטח או לשפות את המנהלים על האובדן הזה.

תקדים ועוד תקדים

התקדים הזה הניב תקדים נוסף: עתירה ראשונה שהוגשה לפני כחודש לבית המשפט הכלכלי. "המותב הנכבד הסיק מסקנות מהחומר שהוגש בפניו ולא קבע עובדות", כותבים עו"ד גיורא אדרת ועו"ד רות ליטבק בשם אפריקה ושלושת המנהלים, "כבוד בית המשפט מתבקש לבחון את הראיות כאמור, להסיק מהן את המסקנות המתבקשות ולהפוך את קביעות המותב הנכבד... העותרים יטענו שההחלטה שגויה ואף בלתי סבירה בעליל, עומדת בניגוד לחוק ולפסיקה".

העתירה מנוסחת כערעור, ולא סתם ערעור, אלא כזה שמבקש לברר שוב את כל הממצאים והעובדות. וזאת בהליך של עתירה מינהלית הדומה לבג"ץ, שמתמקד בבדיקת סבירות ההחלטה ולא מפרק אותה לגורמיה. מבחינה זאת גם החלטת השופטת רות רונן שתדון בעתירה צפויה להיות מעניינת, כיוון שבה יוגדרו הגבולות של הביקורת השיפוטית על ההליך. ההפרות שבגללן הועמדו אפריקה והמנהלים הן מהחמורות שבספר: שימוש במידע פנים, הטעיית הרשות, ופרט מטעה במפרט הצעת רכש. הפרשה נוגעת לרכישת מניות הציבור של נגב קרמיקה, והפיכתה מחברה ציבורית לפרטית בידי החברה־האם אפריקה תעשיות תוך העלמת פרט מהותי: מו"מ לחתימת עסקת קרמיקה רחבת היקף בין נגב לחברה הקנדית אולימפייה טיילס אינטרנשיונל, שנחתמה לבסוף במאי 2012. על ביצוע הצעת הרכש של מניות הציבור, תוך העלמת המידע ממנו, הועמדו החברה ומנהליה לדין. אפריקה ספגה עיצום של 5 מיליון שקל והמנהלים מאות אלפים.

מנכ"ל אפריקה תעשיות אברהם נובוגרוצקי. ישלם מכיסו 400 אלף שקל צילום: נמרוד גליקמן

האם השוק אמור להיות מופתע מעליית המדרגה הזו? לא ממש. ועדת האכיפה ציינה במפורש בהחלטתה האחרונה (בעניין ויטנר) שכעת, משנסתיים הדיון בתיק האחרון שנפתח בשנת פעילותה הראשונה, שבה "נקטה הרשות מדיניות זהירה בהיקף הענישה המתבקשת, על הוועדה להביא בחשבון את מלוא פוטנציאל ההרתעה שהמחוקק נתן בידה".

לדברי עו"ד אמיר שרף מתדמור ושות', סגן יו"ר ועדת שוק ההון בלשכת עורכי הדין, "נגמרו ימי החסד. זו הפעם הראשונה שמוגש הליך מינהלי נגד דירקטורים ונושאי משרה, ובפעם הראשונה על עבירות מידע פנים והטעיית הרשות. ניתן לומר שהחלה אכיפה מינהלית דור 2. מעכשיו נראה יותר אכיפה ישירה נגד מנהלים, ואפילו נגד כאלה שלא היו מעורבים ישירות". שרף מצביע על עוד משהו: ועדת האכיפה "נוזפת" ברשות ני"ע על הסכומים הנמוכים שהיא מבקשת להטיל על הנידונים. כך היה גם בפרשות של תנובה ובנק לאומי, שספגו עיצומים של 15 מיליון שקל ו־4 מיליון שקל בהתאמה, וגם במקרה אפריקה.

"העצמאות של הוועדה הפכה לחרב פיפיות", אומר שרף, "מתנגדי האכיפה המינהלית חששו שרשות ני"ע תהיה החוקר, התובע והשופט. ואכן האוזר נענה להם, והפך את החלטת גושן כשהפקיד את ועדת האכיפה בידי שופטים בדימוס. העצמאות הזו מתבררת כמחמירה יותר. הוועדה ציינה בכמה מקרים שהעיצומים הכספיים שהרשות מבקשת להטיל נמוכים מדי ביחס לעבירות". נראה שהרשות הרוויחה פעמיים: ראשית, קשה לטעון נגד הוועדה שהיא "בכיס של הרשות", ושנית הושגה כאן הגברה של ההרתעה בגלל "מורת הרוח" של הוועדה מהיד הרכה של הרשות. וברקע מרחפת המתיחות בין ראש הרשות פרופ' שמואל האוזר לקודמו פרופ' זהר גושן. היא באה לידי ביטוי בפרשת ורמוס, בהרחקת אנשי גושן וגם בסיפור האכיפה המינהלית. האוזר, כאמור, הפך את החלטת גושן כשהוציא לעצמאות את ועדת האכיפה ונמנע בשנה הראשונה מהפעלת ההליך נגד נושאי משרה. האוזר העדיף להגביר בהדרגה את העוצמה — תחילה תאגידים, ועכשיו, בהליך השמיני, טופלו לראשונה גם דירקטורים ומנהלים.

ראש רשות ני"ע שמואל האוזר. הגביר את העוצמה בהדרגה צילום: עמית שעל

הכוונה אינה העיקר

והטיפול במנהלים אישש את החשש של מתנגדי האכיפה הפלילית: ענישה לא קלה על התנהגות רשלנית ללא צורך להוכיח כוונה פלילית. הליכים פליליים מתנפצים בדרך כלל על הקושי להוכיח כוונה כזו. רק לאחרונה זוכה על הבסיס הזה אבי לוי בפרשת מליסרון. האכיפה המינהלית מסתפקת ברשלנות. מ"העבריין" אמנם נחסך הקלון הפלילי וגם שנים של ייסורים שכרוכים במשפט פלילי, אבל מנגד הוא צפוי לסנקציות קשות בהליך מהיר שמסתפק בהוכחת רשלנות. עתירה לבג"ץ נגד החוק נדחתה בעבר, והשאלה היא אם בעתירה שהגישו כעת מנהלי אפריקה תעשיות השופטת רונן תתייחס גם לעניין זה.