"הכלים של הממונה על ההגבלים בנושא חוק הריכוזיות לא מתאימים לחוק"
כשאושר חוק הריכוזיות נציגי הטייקונים שתקו. אבל כעת, כשחלק משמעותי בחוק הופקד בסמכות הממונה על הגבלים עסקיים, צפה הביקורת: המבקרים חוששים מכוח גדול מדי בידי אדם אחד, חוסר במתודולוגיה ברורה וניגוד עניינים
כאשר הותקן חוק הריכוזיות בוועדת הכספים לקראת העברתו בקריאה שנייה ושלישית בתחילת החודש, היה ברור שהשאלה החשובה כעת, לאחר שהתכנים הוסכמו, היא לא ה'מה' אלא ה'איך', וליתר דיוק ה'מי' - מי יהיה המוציא לפועל של החוק. מי יתרגם, יפרש ויישם אותו בשטח.
קראו עוד בכלכליסט:
- משטחים את הפירמידות: חוק הריכוזיות שאושר חמור יותר מהצעת החוק המקורית
- בלי בשורה לכיס
- הכנסת אישרה את חוק הריכוזיות בקריאה שנייה ושלישית; "שינוי רדיקלי של מבנה המשק"
מכריע לשבט או לחסד
החוק נחשב ליהלום שבכתר הישגי המחאה החברתית, לפחות בכל הקשור לכרסום במעמדם של הטייקונים. אולי זו הסיבה שנציגיהם לא ממש הופיעו לדיוני הכנסת. "מהחשש שיסומנו כ'טייקונים' בדיונים עמוסי פופוליזם", מסביר עו"ד יוסי לוי, שותף מייסד ומנהל במשרד עו"ד לוי, מי־דן ושות'.
כעת, משהוחלט להפקיד חלק משמעותי מהחוק בידיו של פרופ' דיויד גילה, הממונה על הגבלים עסקיים, מתחילה להישמע ביקורת. לא מדובר, כמובן, בביקורת לגופו של אדם, אלא בביקורת על ההתאמה המוסדית. הביקורת מתחלקת לשניים: על עצם התאמת הממונה על הגבלים לתפקיד החדש, ועל העוצמה הנוספת שמצטברת לסמכויות הממונה ומגדילה משמעותית את כוחו.
רו"ח דודי גולדברג: "מי שיקבע הוא השר. הוועדה שבראשות הממונה רק ממליצה. שלושת החברים האחרים יאזנו את הדומיננטיות שלו" צילום: דמיטרי שבצנקו "הממונה צויד בשנים האחרונות בעוד ועוד כוחות. בסמכויות אכיפה מינהלית, בכוח להכריז על קבוצות ריכוז. גם היקף הפסילות על המיזוגים עלה. האג'נדה שלו היום יותר אגרסיבית", אומר עו"ד אלון פומרנץ, ראש מחלקת ליטיגציה ושותף במשרד ליפא מאיר ושות'. ומשלים יוסי לוי: "הוא דן יחיד כמעט ללא ביקורת משפטית. מדובר כאן במהלך כלכלי חשוב שאדם אחד מכריע לשבט או לחסד. ועכשיו העוצמה הזו מתנקזת גם לחוק הריכוזיות".
הבעיה היא לא רק בתוספת הכוח, אלא בסמכויות שעלולות להתנגש. חוק הריכוזיות נועד להתמודד הן עם הריכוזיות הכלל־משקית והן עם הריכוזיות הענפית. האם הממונה על הגבלים עסקיים הוא הרגולטור המתאים לאזן בין השניים? פומרנץ: "ריכוזיות כלל־משקית היא נושא חדש לגמרי שבו אין לרשות ידע, מתודולוגיה או מודל. הממונה מבין בתחרות, ויכולה להיות התנגשות בין הדברים - לפעמים ריכוזיות טובה לתחרות. ככל שיגדלו הגופים ה'ריכוזיים', אז בכל פעם כשתהיה הפרטה תקטן כמות השחקנים, וזה ייתן יתרון למשקיעים זרים. האם זה עדיף?".
"הריכוזיות, בעייתית ככל שתהיה, נוצרה תחת משטר ההגבלים הקיים", מזכיר עו"ד מיקי ברנע, שותף מנהל במשרד עו"ד ברנע ושות'. "נדרשת חשיבה אחרת. הכלים של הממונה אינם מתאימים ויכול להיות ניגוד עניינים. היום למשל מדברים על הסלולרי ואיחוד התשתיות בין מפעילים. יכול להיות שהטיפול בריכוזיות יחייב להוציא את סלקום מקבוצת אי.די.בי במסגרת השטחת הפירמידות. אבל כיוון שאנו משק קטן ואין הרבה קונים פוטנציאליים, סלקום יכול לבוא קונה שיפגע בתחרות. אז מה רע יותר? פירמידה וריכוזיות או הקטנת התחרות? עולם ההגבלים העסקיים הוא אופקי. עולם הריכוזיות הוא אנכי. ההגבלים עוסקים במיקרו, הריכוזיות במאקרו. תפקיד הממונה הוא מניעתי, אבל בתפקיד החדש הוא צריך גם להחליט מה לעשות. ראייה פחות רגולטורית, יותר מעשית ועסקית".
עו"ד יוסי לוי: "נהיה עדים למצבים שבהם המדינה מסרבת להקצות זכויות בשם המלחמה בריכוזיות כשלא ברור כלל מהו קו הגבול" צילום: אריק כרמי
נדרשה יחידה לוחמת
כיצד קיבל הממונה על הגבלים את תפקיד הממונה על הריכוזיות? בדיונים בוועדת הכספים התלבטו לגבי זהות המתאים לתפקיד. כשד"ר מיכאל שראל ממשרד האוצר הציע את עצמו לתפקיד, ח"כ מיקי רוזנטל מהעבודה הטיח בו: "האוצר נמצא בניגוד עניינים. אתם אמורים להפריט חברות ממשלתיות ומכרתם תמיד לאותם אנשים. העברתם מונופולים ממשלתיים למונופולים פרטיים. צריך יחידה לוחמת. אתה לא מתאים. הלוחם המתאים הוא הממונה על הגבלים עסקיים".
הממונה גילה שנכח בדיונים, הסתייג וטען כי "אנחנו מתיימרים לדעת על ריכוזיות ענפית, עכשיו נצטרך לפתח מתודה על ריכוזיות כלל־משקית".
ואכן, החוק מתייחס לריכוזיות כלל־משקית באמצעות הגדרות של גוף ריכוזי (אחזקות של 6 מיליארד שקל בנכסים ריאליים, 40 מיליארד שקל בפיננסיים) ושל תשתית חיונית (50% מהתחום). הממונה על הריכוזיות יצטרך לאסוף נתונים כדי לצקת תוכן מעשי להגדרות אלה, ולאחר מכן לפקח באמצעות חוות דעת על הקצאת הזכויות מטעם המדינה - זיכיונות, הרשאות, רישיונות וחוזים. "כך", אומר לוי, "נהיה עדים למצבים שבהם המדינה מסרבת להקצות זכויות בשם המלחמה בריכוזיות, כשלא ברור כלל מהי ריכוזיות כלל־משקית או מהו קו הגבול שאותו אין לחצות".
במקור ייעד החוק שתי סמכויות שונות לגופים נפרדים: האחת, פיקוח על ריכוזיות כלל־משקית שיועדה לממונה על הריכוזיות. השנייה, פיקוח על ריכוזיות ענפית שיועדה לממונה על הגבלים עסקיים. לנוכח הביקורת שנמתחה על ריכוז הסמכויות בידי אדם אחד התקבלה פשרה: כממונה על הריכוזיות הכלל־משקית, יפעל גילה כיו"ר ועדה שבה חברים מלבדו גם נציגי משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה. בסופו של יום מסתמן שהוא יהיה הגורם בעל המשקל המכריע בוועדה.
עו"ד אלון פומרנץ: "הממונה צויד בשנים האחרונות בעוד ועוד כוח. סמכויות אכיפה מינהלית, הכרזה על קבוצות ריכוז. האג'נדה שלו היום יותר אגרסיבית" צילום: אוראל כהן פומרנץ: "גם ברשות ההגבלים העסקיים מסכימים שאין לה יתרון כשמדובר בריכוזיות כלל־משקית. שיקול התחרות אינו היחיד, והיישום לא צריך לבוא ממי שסדר היום שלו הוא תחרות, ממי שחי ונושם תחרות. בניית המתודולוגיה צריכה להיות בידי גורמים שישקלו תמונה רחבה יותר. במערכת הבנקאות, למשל, מה חשוב יותר - יציבות או תחרות? או עד כמה צריך לתת למשקיעים זרים להשתלט על המשק? הממונה יכול להוביל לאיזון לא נכון אם ידגיש רק את שיקולי התחרות. יש שיקולים נוספים. יחסי עבודה למשל".
"פרק ההקצאות" הוא המשמעותי ביותר בחוק. "מהפכה של ממש בכל הנוגע להתנהלות גופים מינהליים במדינת ישראל ולהכפפתם, לראשונה, למרותו של הממונה על הגבלים עסקיים", אומר עו"ד לוי, "אם עד היום הממונה פיקח על המגזר הפרטי, הרי שתזכיר החוק צפוי להעניק לו סמכויות פיקוח על הרגולטורים במדינת ישראל, ולהפכו לרגולטור־על".
מי שמרגיע קצת הוא רו"ח דוד גולדברג, נשיא לשכת רואי החשבון: "אסור לשכוח שבסופו של דבר מי שיקבע הוא השר שממונה על התחום. הוועדה שבראשות הממונה היא רק ממליצה. העובדה שיש בה שלושה חברים תאזן את הדומיננטיות שלו, ותספק ראייה רחבה שתוכל להפיק תמונת מצב נכונה. כמו כן, ועדה בת שלושה חברים תהיה נתונה פחות ללחצים".
עו"ד לוי רגוע פחות: "נכון שמדובר בהמלצה, אבל נראה אם יהיה רגולטור שלא יאמץ את ההמלצה. רוכזה בידו עוצמה שאינה מתקבלת על הדעת".
עו"ד מיקי ברנע: "עולם ההגבלים העסקיים הוא אופקי. עולם הריכוזיות הוא אנכי. ההגבלים עוסקים במיקרו, הריכוזיות במאקרו" צילום: נמרוד גליקמן
גילה לא מודאג
ממשרד הממונה על הגבלים עסקיים דיוויד גילה נמסר בתגובה לדברים כי "אין סתירה בין ריכוזיות כלל־משקית לבין תחרות ענפית. חוק הריכוזיות קובע ששיקולי ריכוזיות כלל־משקית תמיד ייסוגו אם שקילתם תפגע פגיעה משמעותית בצרכנים".
בנוגע לשאלת המתודולוגיה לגבי ריכוזיות כלל־משקית, עונים במשרד הממונה כי "לרשות ההגבלים העסקיים יש יתרון בעניין זה ויש לה הכלים לפתח מתודולוגיה. זאת בשל הקרבה האנליטית בין שיקולי ריכוזיות ענפית, שהרשות מומחית להם, לבין שיקולי ריכוזיות כלל־משקית. ריכוזיות ענפית מתבטאת בכוח של חברות מול הצרכן, בעוד ריכוזיות כלל־משקית מתבטאת בכוח של חברות מול קובעי המדיניות, משרדי הממשלה, רגולטורים והמחוקק. בניתוח של שני סוגי הריכוזיות הללו יש צורך באיסוף נתונים מהשוק, והרשות מומחית באיסוף נתונים מסוג זה".
האם ראוי שרגולטור עוצמתי יקבל עוד סמכות? במשרד הממונה עונים ש"הסמכויות של רשות ההגבלים העסקיים אינן שונות מהותית מהסמכויות של רשויות ההגבלים העסקיים במדינות נאורות אחרות, למעט היכולת לפקח על קבוצות ריכוז שנובעת מהמבנה הריכוזי במיוחד של השווקים בישראל. נדגיש כי חוק הריכוזיות אינו מקנה לרשות ההגבלים העסקיים סמכות מכרעת, מדובר רק בייעוץ למשרדי הממשלה. כמו כן, הממונה על הגבלים עסקיים הוא יו"ר ועדה המונה שלושה אנשים, ובה נציג שר האוצר ונציג המועצה הלאומית לכלכלה. לממונה אין רוב בוועדה, ואין לו יכולת הכרעה אפילו לעניין תוכן הייעוץ למשרדי הממשלה".
