הטבות המס לפריפריה: בורחים מהחלטה

ברגע האחרון ממש נמנעה אתמול הצבעת ממשלה בנושא הטבות המס לתושבים ביישובי הפריפריה. שרת המשפטים ציפי לבני התנגדה להצעת ההחלטה שהגיש משרד האוצר, משום שהקריטריונים החדשים מכניסים גם התנחלויות מבודדות לרשימת היישובים הזכאים להטבות. כדי למנוע מהומה פוליטית, ההצבעה על ההחלטה נדחתה בשבוע, ובמהלכו השרים יוכלו ללמוד את הנושא.

טוב שכך קרה, במקרה הזה בלי קשר להתנחלויות. ההצעה שהונחה על שולחן הממשלה היא עקומה, מלאת חורים, לא שוויונית ולא חברתית מכל כך הרבה סיבות אחרות, שראוי יהיה שהאוצר והשרים יחשבו עליה פעם נוספת לפני אישורה.

1. מתקנים, כי אין ברירה

החטא הקדמון טמון בכך שההצעה שהובאה אתמול בפני הממשלה לתיקון הקריטריונים למתן הטבות מס ביישובים מועדפים לא נולדה מרצון אמיתי לתקן עיוות. היא נולדה פשוט משום שבאמצע פברואר, שנמצא כבר ממש מעבר לסיבוב, יפוג הדד ליין שהציב בג"ץ לממשלה כדי שזו תקבע קריטריונים פומביים, ראויים ושוויוניים להטבות המס. אם זה לא יקרה, איים בית הדין הגבוה לצדק, ייצאו מרשימת מקבלי ההטבות חמישה יישובים ורשויות שנוספו בתיקון האחרון לפקודת מס ההכנסה – ערד, בית שאן, חצור הגלילית, מועצה אזורית ערבה תיכונה ומועצה אזורית חבל אילות. בלית ברירה, הממשלה נאלצה להידרש לעניין, וככה בדיוק זה נראה.

במבט חטוף, ההצעה עוד עלולה להיראות כפורצת דרך, נאורה ושוויונית: לראשונה בתולדותיה מבקשת ממשלת ישראל להעניק הטבות במס גם ליישובים ערביים. בהחלט משהו שיאיר לפיד היה הופך לפוסט בפייסבוק. אלא שבמבט מעמיק מעט יותר מתברר שהמסמך שהוצג אתמול אינו פותר את בעיית האי־שוויון שבעטיה נדרש בג"ץ להתערב. הוא בסך הכל מגלגל אותה שנה קדימה, ועל הדרך מערים שפע של בעיות חדשות.

2. נותנים לכולם, אבל לא באמת

מדינת ישראל מעניקה כיום הטבות במס הכנסה לתושביהם של 167 יישובים, בעיקר בפריפריה. מדובר בהטבות משמעותיות, שיכולות לחסוך לכל תושב מס בהיקף של מאות ואף אלפי שקלים לחודש, לפי גובה הכנסתו. העלות למדינה היא כ־750 מיליון שקל בשנה.

רשימת היישובים שתושביהם נהנים מההטבות נבנתה לאורך השנים כטלאי על טלאי, בתוך פקודת מס הכנסה, ללא קריטריונים ברורים וללא מנגנון ברור לעדכון הרשימה. התוצאה בפועל היתה התנפחות זוחלת של הרשימה, לפי זהות הממשלה והאפקטיביות של הלחצים הפוליטיים עליה. רק שני כללים היו תקפים לכל אורך הדרך: יישוב שנכנס לא יוצא מהרשימה, והיא לא תכלול יישובים ערבים וכפרים דרוזים.

מאז 2002 שורה של עתירות לבג"ץ אתגרו את הרשימה, אלא שבמשך עשור נמנעה המדינה מלהיעתר לדרישה לתקן את הקריטריונים. ב־2006 הוקמה ועדה מקצועית בנושא בראשות בועז סופר, אז סמנכ"ל בכיר ברשות המסים (ועדת סופר), ב־2008 הוגשו מסקנותיה - ועדיין הממשלה התעקשה להימנע מתיקון רשימת היישובים.

בספטמבר 2010 פרסם בג"ץ החלטת ביניים, ובה נקבע כי אם הממשלה והכנסת יימנעו מקביעת קריטריונים שוויוניים לחלוקת הטבות המס עד תום חקיקת התקציב לשנים 2012-2011, לא יהיה מנוס מהתערבות בית המשפט. גם הארכה הזו לא הובילה לתיקון החקיקה.

כך הגענו למאי 2012, אז הורה בג"ץ בצעד חריג על פסילת סעיף בחוק מס הכנסה והכנסת שלושה יישובים דרוזים לרשימה. הוא גם הורה למדינה לקבוע קריטריונים מסודרים ושוויוניים למתן ההטבות עד פברואר 2014.

כך הגענו להחלטה שהונחה אתמול על שולחן הממשלה, שלפיה יצורפו לא פחות מ־230 (!) יישובים חדשים לרשימת הנהנים מההטבות. זינוק מופלא של כמעט 140% במספר היישובים הנהנים - מ־167 כיום לכמעט 400 בשנת 2015.

יאיר לפיד. באוצר חיכו לרגע האחרון צילום: עמית שעל

תיקון כזה יהפוך את מפת הטבות המס החדשה לדילמה כלכלית ופוליטית מסובכת שעמה הממשלה תתקשה להתמודד: אם תרצה לשמור על העלות הנוכחית של ההטבות, המשמעות היא שכל תושב יקבל מ־2015 פחות הטבות מס. לעומת זאת, אם תרצה להיענות ללחצים הפוליטיים שיופעלו עליה כדי לא לפגוע בהטבות שמהן נהנים כיום התושבים, היא תיאלץ להגדיל את התקציב המוקצה בכמיליארד שקל. ההתנגדות הגורפת מצד אגף התקציבים במשרד האוצר מבהירה שאין כל כוונה כזאת, למרות שהמשרדעצמו ניסח את הצעת ההחלטה. מנגד, יש הערכות שונות באוצר שהלחצים הפוליטיים עשויים בכל זאת להכריע בעד הגדלת גובה ההטבות. אז מה האוצר באמת מתכוון לעשות?

3. מחלקים, רק לא ברור איך

לא במקרה הרשימה התנפחה. זה נבע בעיקר מחוסר הרצון של הממשלה להתמודד עם דרישת השוויון בפני החוק ולקבל הכרעה אמיצה. על פניה, ההצעה החדשה רציונאלית ומבוססת. הממשלה אימצה את מרבית המלצות ועדת סופר והיא מבקשת לקבוע שתושבי יישובים יזכו להטבות אם יצברו לפחות 25 נקודות לפי שלושה קריטריונים: פריפריאלי (40% מהניקוד), סוציו־אקונומי (35%) וקרבה לגבול (25%).

אלא שוועדת סופר בזמנה הבינה שהקריטריונים הללו ירחיבו את הרשימה, והמליצה במקביל להפחית את שיעור הזיכוי ממס שיקבל כל תושב. המשוואה של ועדת סופר אמרה: יותר יישובים יקבלו הטבות, אבל גובה ההטבה לכל תושב יהיה נמוך יותר. לשיטתה, ככל שהיישוב "יזכה" בניקוד גבוה יותר, כך תגדל הטבת המס של תושביו.

אופס. עם הדילמה הזאת ממשלת ישראל בחרה שלא להתמודד. כך קרה שהיא מבקשת לאמץ את רשימת היישובים המורחבת ואת הקריטריונים להצטרפות אליה (ולהרחיק בכך את איום בג"ץ), אבל נמנעת מלגעת בסוגיה הנפיצה באמת: איך יחולק הכסף ביניהם. למען האמת, היא אפילו נמנעת מלהצהיר באילו הטבות מס מזכה כל דירוג. זה כמו להגיד לשלושת ילדיך להתחלק שווה בשווה בזוג כרטיסים לסרט, ועוד להרגיש הורה נאור.

4. מכריעים, אבל בעוד שנה

הסיבה שבאוצר מתחמקים פעם אחר פעם מקבלת החלטות בנושא היא שמדובר באחת הסוגיות הפוליטיות הנפיצות ביותר. בדרך להצעה הנוכחית היו הפוליטיקאים נתונים ללחצים אדירים מצד ראשי הרשויות מחד ומצד פקידי האוצר מנגד. ראשי הרשויות, מצוידים בסנטימנט ציבורי תומך פריפריה, סירבו להתנדב ולצאת מרשימת המוטבים. פקידי האוצר עשו כל שלאל ידם כדי להימנע מהגדלת מסגרת ההטבות.

רמז לצונאמי הפוליטי הצפוי לקראת תקציב 2015 אפשר היה למצוא כבר בסוף השבוע האחרון באתר האינטרנט של כפר ורדים, שיחד עם שישה יישובים נוספים צפוי להיפלט מרשימת היישובים המוטבים תחת הקריטריונים החדשים. "אני לוחץ על השרים והמשרדים בנושא הספציפי של כפר ורדים ומפעיל את השלטון המקומי גם בנושא זה", כתב סיון יחיאלי, ראש מועצת כפר ורדים. "זו תחילת תחילתו של מאבק ארוך ונחוש, אנחנו לא נאפשר למדינת ישראל לוותר על כפר ורדים".

וזה מה שקורה כשמדובר באחד היישובים המבוססים בישראל. אפשר רק לדמיין כיצד זה ייראה כשיידרשו לקצץ בהטבות הקיימות לעיירות פיתוח: סחטנות, בזאר טורקי של תן וקח ופתרונות תקציביים שייטיבו ברגע האחרון עם אוכלוסיות שהכוח הפוליטי בצדן אינם תסריט מופרך. זו המשמעות העתידית של ההחלטה שקיבלה אתמול הממשלה.

5. נותנים, אבל מי בכלל צריך הטבות?

כל זה עוד לפי שדיברנו על האפקטיביות של הטבות המס, ששורה של מחקרים ובדיקות מהשנים האחרונות הטילה ספק ביעילותן. המטרה המקורית של ההטבות היתה עידוד התיישבות ביישובים מרוחקים, מניעת הגירה שלילית ופיצוי התושבים על הריחוק הגיאוגרפי מהמרכז. אלא שהאופן שבו מוענקות ההטבות גוזר שרק אוכלוסיות שמגיעות לתקרת המס נהנות מהן, כלומר דווקא החזקים מבין אלה שחיים ביישובים החלשים. דו"ח מבקר המדינה שבחן את הטבות המס קבע בעבר כי הן אינן מגשימות את המטרה שלשמה ניתנו, משום ש־57% מהתושבים הזכאים להטבות לא קיבלו אותן - פשוט כיוון שהכנסתם היתה מתחת לסף המס.

הדו"ח ההוא אמנם התייחס ל־1998, אבל גם שורת ממצאים מאוחרים יותר שפירט דו"ח ועדת סופר תומכים בטענה. דו"ח שהוגש למשרד הבינוי והשיכון ב־2006 קבע שהטבות המס אינן כלי אפקטיבי לעידוד התיישבות או למניעת הגירה שלילית. דו"ח סופר הציג גם השוואה עולמית, ולפיה הטבות מס אינן הכלי השכיח בעולם לפיזור התיישבות וקבע כי הכלים האפקטיביים לעידוד אזורי פריפריה הם כלים הנוגעים לשיפור ההון האנושי, חדשנות, יזמות, תעסוקה איכותית, חיזוק החינוך האקדמי, חיזוק תשתיות תחבורה בין הפריפריה למרכז ותמיכה בעסקים קטנים ובינוניים. כל אלה, ולא הטבות מס.

הדו"ח גם העלה בעייתיות נוספת ביחס להגשמת מטרות ההטבות, שרבות מהן ניתנות לקיבוצים, שבהן קליטת תושבים חדשים מוגבלת ממילא. ההצעה הנוכחית מלמדת שממשלת ישראל אפילו לא חלמה לנצל את השנתיים האחרונות שקיבלה בחסות בג"ץ כדי לבחון האם יש לבטל את הטבות המס לחלוטין ולהקצות את המשאבים בדרך יעילה יותר.

6. האם בג"ץ יגלה את הבלוף?

ההצעה הנוכחית עונה על דרישת בג"ץ במובן הרזה מאוד שלה. היא אינה מסיימת את הליך החקיקה כפי שציפה בג"ץ, אינה מאפשרת להתחיל לחלק לאלתר הטבות לפי הקריטריונים החדשים, והיא בוודאי אינה מיישמת את עיקרון השוויון באופן אמיתי. תכליתה העיקרית היא לאפשר עוד שנה של שקט מדומה, עד תקציב 2015 או עד שהפריץ ימות (או יילך לבחירות חדשות). אה, כן, והיא גם מסירה את החרב מעל צווארם של חמישה יישובים, שיש בהם הרבה מאוד מצביעים פוטנציאלים, ומחזירה אותם לרשימת המוטבים.

ממשלות ישראל לדורותיהן התעלמו מעתירות והמלצות של ועדות בעניין, עד שנכפו על ידי בג"ץ בהחלטתו האחרונה. כעת נשאר לגלות האם שופטי בית המשפט העליון יקבלו כלשונה החלטה שבפועל תשאיר את העיוות על כנו, ותוסיף עליו עיוותים נוספים.

לא במקרה, משל היה מדובר בדו"ח של אי.די.בי, גם להצעת המחליטים שהוגשה לממשלה צורפה "הערת עסק חי": חוות דעת משפטית של היועץ המשפטי של משרד האוצר, שמסביר כי בעקבות ההחלטה צפוי גל של עתירות לבג"ץ מצד יישובים שאינם נכללים ברשימה בטענת אפליה. היועץ, עו"ד יואל בריס, מודה שההצעה הנוכחית אינה "נותנת מענה מיידי לכל האמור". עם זאת, בריס מצביע על החצי המלא של הכוס: הוא מצפה כי עצם קביעת הקריטריונים יהיה די בה כדי לרצות את בג"ץ, אשר יתחשב בנדיבות לבה של הממשלה שעה שידון בעתירות העתידיות. יש סיבה לאופטימיות.

ואולי בכל זאת, באורח פלא, הממשלה תנצל את שבוע הדחייה שסיפקה לה ליבני כדי לקבל ברגע האחרון החלטה משופרת.