הקופה הקטנה של המדינה

קחו למשל את הסבתא בת ה־58, גרושה, תושבת אחת מערי הדרום. היא מתקיימת מקצבת הבטחת הכנסה של ביטוח לאומי, 1,900 שקל בחודש, וגרה עם בתה בת ה־28 ונכדה בן ה־8 בדירת שני חדרים צפופה. הבת אינה מצליחה להחזיק מעמד בעבודה קבועה ומתקשה לגדל את בנה. בפועל, הסבתא מגדלת אותו, והיא נעזרת בשירותי הרווחה העירוניים. הסבתא רוצה לספק לנכד פינה משלו, מיטה ומקום להכין בו שיעורים, במרפסת הקטנה. אבל במרפסת אין חלון והתריסים שבורים, והסבתא מגיעה לעובדת הסוציאלית ומבקשת עזרה בעניין. בכל זאת חורף עכשיו, והיא צריכה 4,000 שקל, שאין וגם לא יהיו לה.

ברוב המוחלט של המקרים לעובדת הסוציאלית, חרף רצונה הטוב, לא תהיה דרך לסייע. למדינה אין קופה קטנה. המדינה יודעת לעשות דברים גדולים ולהפנות תקציבים גדולים למטרות גדולות, ממיליארדי שקלים לרפורמה בחינוך ועד תקצוב עתק של ההגנה על אסדות הגז. אבל בקטנות היא נופלת. כשניצול שואה קשיש צריך מקרר חדש ואין מי שיעזור לו, גם אם יצליח להגיע לפקידי הרווחה הוא יגלה שאין להם דרך יעילה ומהירה לפתור את הבעיה. כשעובדת סוציאלית מצליחה למצוא לאשה מוכה מקום במקלט ולפנות אותה לשם בדחיפות, לא יהיה לה מאיפה להביא 50 שקל למונית שתיקח אותה לשם. כשבלון גז מתפוצץ בדירת מגורים, אין שום גורם רשמי ששולף 300 שקל כדי לממן למשפחה לילה במלון מהיום להיום. העובדים הסוציאליים במחלקות הרווחה העירוניות עוזרים ככל יכולתם, אבל לפעמים הדבר היחיד שבאמת יכול לסייע אד הוק הוא כסף. "לא בטוח שהמדינה יודעת להתמודד עם הצרכים המידיים של העניים. לא סתם יש עמותות", ניסח זאת יו"ר הוועדה למלחמה בעוני אלי אלאלוף בשבוע שעבר, באחת הישיבות הקשות של הוועדה עד כה.

איור: יונתן פופר

לתוך הריק הכאוב הזה נכנסו "קופות הידידות" של הקרן לידידות. העמותה הזאת חתומה על פעילות פילנתרופית מגוונת, ובין השאר, זה כעשור, מחלקת כסף לנזקקים. אבל מה שייחודי - ובו בזמן שנוי במחלוקת - בתהליך הזה הוא שהכסף הזה ניתן דרך לשכות הרווחה העירוניות. במילים אחרות, כשעובד סוציאלי מטעם המדינה מזהה מצוקה שיש לפתור באופן מיידי, הוא לא מביא את הכסף מקופת האוצר, אלא מכניס יד לקופת הידידות ומוציא ממנה את הסכום הדרוש, תרומתם האוהבת של נוצרים אוונגליסטים מייד אין USA.

הפרטה מתוך מחדל

"אנשים שצריכים עכשיו מקום לישון בו או מקרר כדי שהאוכל לא יתקלקל לא יכולים להרשות לעצמם לתכנן לטווח ארוך", אומר אבי שטרן, מנהל קופות הידידות. הוא מכוון לזה שהמדינה שואפת להוציא אנשים ממעגל העוני באמצעות חינוך והכשרות מקצועיות, לתת להם חכות. היא לא אוהבת לחלק דגים, אם להשתמש בשפת עובדי הרווחה, וכשהיא כבר נדרשת לעשות זאת היא נהפכת לחשדנית ומסורבלת. יש לה אמנם תקציב לסיוע דחוף לנזקקים, אבל הוא מתחבא בקצהו של מסלול ביורוקרטי סבוך, שנועד לוודא שאיש - לא העובדים הסוציאליים, לא הספקים, בעיקר לא הנזקקים - לא מנסה לעקוץ את המדינה.

הסבך הזה הצמיח הפרטה מתוך מחדל. הקרן לידידות נכנסה לתוך הוואקום, ומכיוון שאין לה גישה ישירה לנזקקים, היא יצרה את שיתוף הפעולה עם שירותי הרווחה. זו אינה הפעם הראשונה שהמדינה מוותרת על פן מסוים של טיפול בנזקקים, מתוך הנחה שתימצא איזו עמותה שתעשה זאת. אבל המקרה של קופות הידידות מובהק במיוחד, משום שהוא מבוסס על שיתוף פעולה רשמי בין המדינה למגזר השלישי. כך קורה שביד אחת המדינה מקצה כסף לסיוע מיידי לאזרחיה החלשים ביותר, במנגנון מוגדר, וביד השנייה היא מפעילה מסלול שעוקף את המנגנון הזה ומספקת את העזרה הדחופה, בסכומים נדיבים בהרבה, מכספם של תורמים. זו לא ממש תוכנית עבודה, ואין כאן תקציב מסודר, רק הסתמכות ממשלתית על הלהט הדתי של זרים.

זה מטריד, ואפילו מרגיז, משום שמדובר בהסרת אחריות זוחלת. הסיפור של קופות הידידות מזכיר במשהו את הקשר בין המדינה ליד שרה. בעבר המדינה היא שחילקה כיסאות גלגלים, מכשירי עזר לנשימה וכו', אבל זה ארך המון זמן והיה כרוך בביורוקרטיה איומה. כשיד שרה הוקמה, היא נהפכה לאופציה נגישה יותר לקבלת אותו ציוד ממש. וככל שהשירות של יד שרה היה טוב יותר - בלי לחפש רמאים, בלי מבחני נזקקות, פשוט לתת - כך פחת הביקוש לשירות של המדינה, עד שהיא יכלה לבטל אותו כליל. אין סיבה שהתנערות כזאת לא תתרחש גם מהשירותים שמספקות קופות הידידות.

ויש כאן עוד היבט שמעורר אי־נוחות: קופות הידידות עלולות להחזיר את העובדים הסוציאליים לימים שבהם הם היו פקידי סעד, מחלקים מתנות לאביונים במקום לטפל בהם. בקרן מודעים לבעיה, ומתייחסים לקופות הידידות ככלי משלים לטיפול של העובדים הסוציאליים, לא כחלופה. כי בסוף, כשמישהו צריך מקרר או מיטה, אין דרך לפתור את הבעיה בתוכניות סוציאליות ארוכות טווח. כשאדם חסר כל - כסף, משפחה תומכת, אפשרות לקחת הלוואה - אין לו מיטה או מקרר, יש לו רק את מחלקת הרווחה כמקור לסיוע. ולמחלקת הרווחה יש רק את קופת הידידות.

יעל עמאר מהקרן לידידות. "סומכים על אנשי המקצוע, הם יכולים להחליט לבד" צילום: עומר מסינגר

רק שאלה של אמון

גם אם הרעיון עצמו מקומם, האופן שבו עובדות קופות הידידות מעורר השראה. למעשה, העובדה שהן פועלות במקביל למנגנון רשמי של המדינה שהיה אמור לענות על אותם צרכים מאפשרת להבין בדיוק מה הבעיה העקרונית ומה הבעיה הקונקרטית בגישה של המדינה לאזרחיה החלשים. עקרונית, המדינה חושדת בכולם, ואילו קופות הידידות מתבססות על אמון. קונקרטית, כספי המדינה מסתתרים מאחורי מנגנון סבוך, מסורבל ואטי שמאמלל את כולם, ואילו קופות הידידות בנו מנגנון קל ומהיר לפתרון בעיות דחופות. בעצם יש כאן דוגמה חשובה לאופן שבו מדינת ישראל 2014 מתנהלת עקום, ומולה דוגמה מצוינת לדרך שבה גם המדינה יכולה לעבוד.

כך זה עובד במסלול הרשמי: מינהל תשלומי הסעד של משרד הרווחה מקבל מדי שנה כ־32 מיליון שקל לטיפול בבעיות דחופות של עניים, ואלה מצטרפים לעוד כ־15 מיליון שקל של הרשויות המקומיות. כדי לקבל את הכסף הזה במקרה חירום, הנזקקים צריכים לעבור דרך מסננת ביורוקרטית, לקוות שמה שהם צריכים נמצא בקטלוג הפריטים שהמדינה משתתפת במימונם, להוציא את הכסף שאין להם מכיסם ולקבל החזר בדיעבד רק אחרי כמה שבועות ובניכוי השתתפות עצמית של 10%. בפועל, השימוש בכסף של מינהל תשלומי הסעד בעצם לא ממש אפשרי.

לעומת זאת, כך זה עובד בקופות הידידות: הן מקצות מדי שנה כ־25 מיליון שקל לשימוש שירותי הרווחה ב־179 הרשויות המקומיות החלשות בישראל (מתוך 256 הרשויות). כל רשות מקבלת קופה משלה, ובה עד 700 אלף שקל שאמורים להספיק לשנה (רשויות גדולות מאוד, דוגמת ירושלים או אשדוד, מקבלות סכומים גדולים יותר). הכסף הזה מאפשר להן לסייע לכ־1,500 נזקקים בחודש, בכל הארץ. כששירותי הרווחה נתקלים בצורך דחוף שאפשר לטפל בו באמצעות השירותים שהקופות כוללות, הם עושים זאת: נותנים לנזקקים שובר שמונפק בתוך דקות (וחוסך לנזקק את הצורך להוציא כסף מכיסו), ומוודאים שהם יזמינו שירות או מוצר מהספקים השונים ושהקרן לידידות תשלם בעצמה לספקים. הכסף לא מגיע לידי הנזקקים עצמם, וגם לא לידי העובדים הסוציאליים.

בניגוד לכסף של מינהל תשלומי הסעד, לשימוש בכספי קופות הידידות אין קריטריונים נחרצים; העובדים הסוציאליים מפעילים את שיקול הדעת כדי להחליט באילו מקרים ראוי להשתמש בכספי הקופה, בלי להעביר את הנזקקים מבחני זכאות, לדרוש אישורי הכנסה ולבדוק אם הם עומדים בכל הדרישות שהגדירה המדינה. באותו האופן אין גם קריטריונים נוקשים לבחירת ספק השירות; הנזקקים עצמם הם שבוחרים אותו. ההנחה היא שהעובדים הסוציאליים יעשו שימוש מושכל בכסף, שהנזקקים יבחרו את הספקים הזולים ביותר כדי לצמצם את ההשתתפות העצמית שלהם (שהיא כשלעצמה נתונה להחלטתו של העובד הסוציאלי בכפוף למצבו של הנזקק), ושהספקים עצמם יימנעו מלרמות כדי לא להיכנס לרשימה השחורה של אלה שלא עובדים איתם.

המנגנונים השונים האלה, של המדינה ושל קופות הידידות, הם כמעט שמים בארץ. בכל ענפיה וזרועותיה של הממשלה נועדה הביורוקרטיה להבטיח שמי שיקבלו בסופו של דבר את כספי משלם המסים באמת זכאים לכך, שלא מדובר ברמאים. הבעיה היא שהחשדנות הזאת יצרה עם השנים מפלצות ביורוקרטיות בלתי אפשריות, ולעתים גם משפילות מאוד, שבעיקר קוברות את מי שבאמת זקוק לכסף, ולא ממש מצליחות לסנן החוצה את הרמאים המתוחכמים; הם איכשהו יקבלו אותו בכל מקרה.

קופות הידידות מבוססות בדיוק על ההיגיון ההפוך. "לא רצינו ליצור מערכת מסורבלת בגלל הסיכון ש־5% מהאנשים שיפנו לקופות הידידות ירמו אותנו, אלא רצינו ליצור מנגנון פשוט בשביל לשרת את ה־95% האחרים. החלטנו פשוט לספוג את ה־5%", מסבירה יעל עמאר, מנהלת תוכניות בקרן לידידות. "אני זוכרת שכשהייתי קטנה הייתי הולכת עם אבא שלי ליד פושטי יד ושואלת אותו למה הוא מחלק כסף לכולם, אולי הם לא באמת עניים", מספרת עמאר. "אבא שלי לימד אותי שאם אדם פושט יד זה אומר שמצבו גרוע משלך ולכן צריך לתת לו. לכן אנחנו סומכים על אנשי המקצוע, אנחנו נותנים להם תקציב פעולה גמיש שאומר להם - אתם יודעים, אתם מסוגלים להחליט לבד, לא צריך להסתכל בשום תנ"ך ובשום מדריך כתוב, אלא להחליט מה חשוב לכל מקרה, וזה הכל".

המשמעות היא שגוף פילנתרופי סומך על עובדי המדינה יותר משהמדינה סומכת על עובדיה. ובעוד חלק מהמנגנונים הרשמיים שנועדו לסייע לנזקקים מתמחים בלהוציא להם את הנשמה - ביטוח לאומי, למשל - קופות הידידות מתמחות בלתת בלי לשאול יותר מדי שאלות. ה"מחיר" של זה הוא הסיכון לספוג 5% מקרי רמאות. הרבה יותר זול מלהחזיק מנגנון מנופח וסבוך של פקידים וחוקרים.

מה להסיר מהמנגנון כדי שיעבוד

את קופות הידידות הגה המייסד והנשיא של הקרן לידידות, הרב יחיאל אקשטיין, ההוא מהפרסומת ברדיו. "לפני 13 שנה הסתובבתי בירושלים עם עובדת סוציאלית", הוא משחזר, "זה היה יום חורפי והילדים היו בחוץ בקור המקפיא בלי מגפיים ובמעילים בלויים. בזווית העין ראיתי את העובדת הסוציאלית מוציאה שטר מהכיס ונותנת להם כדי שיקנו מגפיים. שאלתי אותה למה העירייה לא יכולה לממן את זה מהתקציב של לשכות הרווחה, והיא ענתה שלדברים כאלה פשוט אין תקציבים. היא מימנה את זה מכיסה הפרטי כי היא לא יכלה לעמוד מנגד ולא לעשות דבר מול העוני הזה. אז הבנתי שחייבים לבנות מערכת שתיתן מענה לצרכים הדחופים ביותר, שתעבוד מלמטה למעלה במקום מלמעלה למטה. אחרת לעובדים הסוציאליים פשוט אין כלים להתמודד עם המצוקות האלה".

אלא שבעשר השנים הראשונות לפעילותן, עד 2013, עבדו קופות הידידות בשיטה מסורבלת משל עצמן. רק היום, לאחר ששונתה, מבינים בקרן כמה לא יעילה היא היתה, וכמה סבלה מהתחלואים המרכזיים שמאפיינים את התנהלות המדינה. בכל עיר הקימה הקרן עמותה שקיבלה את הכסף והיתה אחראית לחלק אותו, בתיאום עם מנהלי שירות הרווחה העירוני. הנזקקים נדרשו למלא אי אלו טפסים, התשלומים הועברו לאט, הקשר עם הספקים היה פתלתל, ולעובדים הסוציאליים לא היתה הרשאה להחליט בעצמם בדיוק כמה לתת ולמי. הם אפילו לא ידעו כמה כסף בדיוק עוד עומד לרשותם. בקיצור, לא יעיל. לא פלא, אם כן, שב־2011 נוצלו רק 40% מכל כספי קופות הידידות. כלומר היה כסף לפתרון בעיות דחופות של נזקקים, אבל לא היתה שיטה טובה לעשות זאת.

בשנה שעברה שינו הקופות את שיטת העבודה. העמותות המתווכות בוטלו, העובדים הסוציאליים נהפכו לגורם המפתח שמחליט אם הנזקק אכן נזקק וכמה לתת לו, והכסף החל לזרום. לא מדובר בחלוקה חופשית של כסף לכל עבר, כולם עדיין כפופים למגבלות, שנועדו לתת לעובדים הסוציאליים ולמנהלי מחלקות הרווחה תמריצים לחלק את הכסף בתשומת לב, ומנגד לא לצבור אותו בקופה ללא שימוש כלל. כל משפחה יכולה לקבל סיוע של עד 4,000 שקל לשנה, כדי שהדרישות שלה יהיו החשובות והבסיסיות ביותר (אפשר להגיש בקשות חריגות להנהלת הקרן לידידות). הסכום הכולל בכל קופה מקומית מוגבל גם הוא, בהתבסס על אותו היגיון: שגם העובדים הסוציאליים ישתמשו בכסף רק למה שממש הכרחי, ושאי אפשר למצוא לו שום מקור מימון אחר. הקרן בנתה מערכת מבוססת רשת שמותקנת בכל הרשויות, וכוללת את קטלוג המוצרים והשירותים שבהם אפשר להשקיע את כספי הידידות. והמערכת הזאת מאפשרת לעובדים הסוציאליים לדעת מה בדיוק המצב בקופת הידידות של העיר שלהם - כמה כסף נוצל, כמה נשאר עד סוף השנה. זה נשמע אפרורי, אבל המנגנון הממוחשב הזה הוא חלק חשוב משינוי העבודה של הקופות.

פישוט השיטה והגברת השקיפות חוללו שינוי מיידי בניצול הכסף. "זה לא שבעבר העניים היו פחות עניים, אלא שהמנגנון היה מסורבל יותר וגמיש פחות", מאשרת עמאר. "זה קשור לניהול, לעובדה שהיה מתווך, וגם לעובדה שהמערכת התפעולית מול הספקים היתה מסובכת. לכן פישטנו את המנגנון ושינינו אותו, ושיעור הניצול בחודשים האחרונים כבר עומד על כמעט 100% בחישוב שנתי".

הרב יחיאל אקשטיין. "לעובדים הסוציאליים אין כלים להתמודד עם המצוקות האלה" צילום: עמית שעל

למה לא לשכפל את השיטה?

זה כאמור השיעור החשוב ביותר שאפשר ללמוד מקופות הידידות: איך לבנות מנגנון יעיל אך גמיש, כזה שמאפשר לרשויות פעולה מהירה. למדינה אין כמעט כלים כאלה, מהירים וקלי תנועה. גם המנגנונים היותר סבירים שהיו לה נהפכו עם השנים למפלצות ביורוקרטיות, שאחר כך הצמיחו ועדות שניסו לצמצם את הצינורות המסועפים האלה. במקום ועדות ומסקנות, אפשר פשוט לאמץ את המנגנון של קופות הידידות כמודל.

אם היו משכפלים את המנגנון הזה במשרד הקליטה, למשל, אפשר היה לתת מענה לצרכים מיידיים של עולים חדשים שמגיעים לישראל חסרי כל. אם היו מאמצים אותו בקרן לרווחת נפגעי השואה, שלפי דו"חות מבקר המדינה היא לא בדיוק מופת ניהולי, אפשר היה לפתור בעיות דחופות של ניצולים. אם היו מטמיעים את המנגנון במשרד החינוך, אפשר היה לסייע לנוער בסיכון, לתלמידים שנשרו מבתי הספר, לילדים עם צרכים מיוחדים. אפשר היה לפתור אינספור בעיות בלי להילחם באינספור מתווכים עייפים וחסרי מעוף, ובלי להפוך את המערכת לעוד יותר מסואבת. על הדרך אפשר היה לזרוק לפח את חוק חובת המכרזים הארכאי - שבעיקר הוליד תעשייה שלמה של תפירת מכרזים וגם בזבוז זמן ממשלתי יקר על עקיפת מכרזים.

במילים אחרות, מה שהחל כצורך נקודתי של פרויקט פילנתרופי שמממן, נכון, סעד, יכול להיהפך לאב־טיפוס למנגנונים גמישים ויעילים שיאפשרו למדינה לעשות שימוש טוב יותר בכספי המסים, לטובת איכות החיים של האזרחים וצמצום המערכת המנופחת.

אבל השינוי הזה, כאמור, אינו טכני. הוא לא נעוץ בהעתקת תוכנת מחשב או שיטת עבודה. כי אלה מתבססות על גישה, וכדי לאמץ אותן צריך לשנות את הגישה - ולבנות אמון. להאמין לאנשים, שאם הם מגיעים לבקש כסף הם כנראה ממש צריכים כסף. להניח שלא כולם מנסים לרמות, ולכן לא צריך להעביר אותם שבעה מדורי סינון וגיהינום. להסכים לספוג 5% גנבים כדי לתת את השירות שהמדינה צריכה לתת ל־95% האחרים. לא להניח שכולם רמאים ולבנות מנגנונים שדופקים את כל הישרים, אלא לצאת מנקודה הנחה שכולם ישרים ובגנבים לטפל נקודתית ובחומרה. הרי אם גישת היד הקפוצה, כפי שכבר הוכח, לא ממש מצליחה לשמור על הכסף, אולי כדאי להתחיל לחלק אותו ביד נדיבה, עם קצת יותר אמון. אף אחד לא הולך להתעשר מזה.