בעקבות תוכנית לפיד: הכלכלן הראשי באוצר התפטר מתפקידו

מיכאל שראל, הכלכלן הראשי במשרד האוצר מזה כשנה, עוזב את תפקידו על רקע אי אמון בתוכנית שר האוצר יאיר לפיד להעניק פטור ממע"מ לרכישת דירות חדשות. 

במכתב ההתפטרות ששלח היום (ד') שראל, הוא כתב: "על רקע החלטתך להנהיג הטבת מע"מ לאוכלוסייה מוטבת לרכישת דירות מגורים חדשות, אני מגיש לך בזאת את התפטרותי מתפקידי. לידיעתך, אני מפיץ מכתב זה גם לגורמים מחוץ למשרד האוצר, על מנת למנוע קשירת שמי לצעד המדיניות הזה".

מיכאל שראל

עוד כתב שראל: "המהלך שגוי לדעתי כמעט מכל זווית אפשרית ואינו בהכרח צפוי לתרום להפחתה במחירי הדירות".

לפיד פרסם הודעה לפיה הוא מודה לשראל על שירותו המקצועי והמהימן, מצר על החלטתו לעזוב ומאחל לו הצלחה רבה.

המכתב המלא:

לכבוד מר יאיר לפיד – שר האוצר

לגבי מועד סיום עבודתי בפועל (יום העבודה האחרון שלי במשרד), אני משאיר זאת לבחירתך. מצדי התאריך יכול להיות היום (19 במרץ), מועד אישור החקיקה בכנסת, או כל מועד ביניים בין שני התאריכים. אני מחכה להנחייתך בנושא.

בהזדמנות זו, אני רוצה להודות לך על האמון שנתת בי במהלך השנה האחרונה, מאז נכנסת לתפקידך, וגם לברך אותך על הובלת מדיניות כלכלית אשר עד עכשיו הייתה מדיניות מצוינת בכללותה, גם במאקרו וגם במיקרו. אני גאה על כך שהייתי שותף לעשייה החשובה, בהובלתך.

אני מאחל לך הרבה הצלחה בהמשך כהונתך בתפקיד.

הסבר

הצעד המוצע על ידי שר האוצר (הטבת מע"מ לרכישת דירות מגורים חדשות על ידי אוכלוסייה מוטבת) שגוי לדעתי כמעט מכל זווית אפשרית ואינו בהכרח צפוי לתרום להפחתה במחירי הדירות, שהיא מטרתו המוצהרת של הצעד, או להקל על בעיית המחסור בהיצע של דירות יחסית לביקוש המוגבר. להיפך, הוא עלול להגביר את עודף הביקוש בשוק הנדל"ן וליצור לחץ מחודש לעלייה במחירי הדירות (ההשפעה תלויה, בין היתר, במידת הגלגול של ההטבה לרווחי הקבלנים). הצעד מושתת על ניתוח כלכלי שטחי ולא נכון של תחום הנדל"ן ושל השפעות המדיניות המוצעת על צד ההיצע וצד הביקוש בשוק זה.

אבל לא זו הסיבה להתפטרותי. צעדים רבים הננקטים במסגרת המדיניות הכלכלית של משרד האוצר לא זוכים להסכמה מלאה של המנהלים הבכירים במשרד, ולעיתים קיים גם חוסר הסכמה מקצועית בקרב המנהלים עצמם. לא ראוי ולא נכון יהיה שבכל פעם שיש חוסר הסכמה מהותי מצד מנהל לגבי המדיניות המוצעת, המנהל יתפטר מתפקידו. נוהג כזה עלול לפגוע ביחסי האמון בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי ובפעילות התקינה של הממשלה. אולם, טענתי היא כי המקרה הספציפי הנוכחי הוא יוצא דופן בחריפותו ובשלכות הרוחב שלו ואינו מאפשר לי כל דרך פעולה סבירה אחרת. בהמשך המכתב אנסה להסביר בקצרה טענה זו.

הטבת מס מיטיבה אומנם עם מקבליה, אך היא מעבירה את נטל תשלום המס אל שאר האוכלוסייה ובכך מֵרֵעָה את מצבה (הטבות המס מחייבות להעלות את שיעורי המס, כדי לכסות על עלותן). הטבות מס משַנות את חלוקת הנטל, אך תוך כדי כך מסבכות את חוקי המס, מעודדות התחמקות והימנעות מתשלום מס אמת, פוגעות ברווחת כלל הציבור ומסתירות את ההיקף האמיתי של מעורבות הממשלה במשק.

חסרונות בולטים של הטבות המס:

• עיוות הקצאת המקורות במשק (כתוצאה מניסיון "לנצל" את הזכאות להטבות המס) ופגיעה ביעילות ובפריון.

• ייצור שתדלנות ולחצים של אינטרסנטים על מקבלי ההחלטות במטרה להרחיב עוד יותר את תחולת הטבות המס; לחצים אלה בעצמם גורמים עיוות נוסף בהקצאת המקורות, ביעילות ובפריון במשק. ככל שהאינטרסנטים מזהים נכונות של הממשלה להרחיב את היקף הטבות המס, הסיכוי להצלחה במאמציהם עולה והדבר ממריץ אותם להגביר את לחציהם ושתדלנותם.

• שימוש בהטבת מס כדי לעקוף כללים פיסקליים המגבילים את ההוצאה ולטשטש את גודלה האמיתי של הממשלה, בניגוד לכללי שקיפות ציבורית ולמטרה המוצהרת של חקיקת כללים פיסקאליים.

• הנטל שהטבות המס מטילות על שלטונות המס, הנאלצים להקדיש חלק מתקציבם למניעת השימוש לרעה בהקלות מס, ועל מקבלי ההטבות, הנדרשים להוכיח את זכאותם.

• העדר דיון ציבורי אודות התועלת שבהטבות המס - ומכך שמרביתן אינן זוכות לאישור תקופתי, להבדיל מתקציב ההוצאות של הממשלה, המאושר בחוק הכנסת מידי שנה. לרבים נדמה, שניתן להשיג באמצעותן "יש מאַין" – כיוון שעלותן אינה ידועה לכול. יש אף שיטענו, כי אין להן עלות כלל. לא חסרות מטרות נעלות שראוי לתמוך בהן – משפחות חד הוריות ומשפחות ברוכות ילדים, עולים חדשים ותושבים חוזרים, זוגות צעירים ופנסיונרים, חיסכון לטווח ארוך וחיסכון לטווח קצר, נשים ואם אפשר אף גברים. לכל המטרות האלה, ימצא המציע לסייע והדרך – הטבות מס, ולו במחיר של עיוות המערכת ותחושה של אי צדק מצד משלמי המס המלא.

מעבר לכל החסרונות של הטבות המס, בעיה בולטת היא הפרמננטיות שלהן. תוחלת החיים של הטבות המס ארוכה למדי. גם הטבה זמנית, כגון הזיכוי לעבודה במשמרות, שהונהגה בשנת 1986 לשנה אחת בלבד, זוכה להארכה מידי שנה עד לימנו. ניתן לשער שהוצאה תקציבית חלופית לא הייתה מאריכה ימים כמותה (בשל כך ברור מדוע הנהנה מהטבת מס לא יתנדב לוותר עליה גם בתמורה למענק תקציבי שווה ערך).

כתוצאה מכך, קשה מאד לבטל הטבת מס, גם אם קיימת הסכמה כללית שההטבה לא משיגה את יעדיה, או שהיא אינה האמצעי המתאים להשגת יעדים אלו. נראה שהדבר נכון במיוחד לגבי הטבות מע"מ. הטבות המע"מ שהוענקו בעבר (פירות וירקות, שירותי תיירות והעיר אילת) זוכות לביקורת רבה מצד כלכלנים, כאשר יש הסכמה כללית שאילו הן לא היו קיימות והיה נערך כיום דיון לגבי הענקת הטבות אלה, הן לא היו זוכות לתמיכה מקצועית וציבורית. גופים מקרו-כלכליים בינלאומיים, ובראשם ה-OECD וה-IMF, המליצו לבטלן. ממשלות שונות ניסו לבטל את הטבות המע"מ במהלך השנים, אך ללא הצלחה, לנוכח הקושי הציבורי הכרוך בכך וההתארגנות הפוליטית של הנהנים מההטבות לשימורן.

האחריות של מנהלים במשרד האוצר בהקשר של הטבות המס

לעיתים קרובות, מקורה של הטבת מס הוא ברצון אמיתי וכן של שר אוצר או של ממשלה נבחרת לקדם מטרה הנתפסת כראויה מבחינה כלכלית ופוליטית. זכותם המלאה של שר אוצר ושל ממשלה לנקוט במדיניות הכלכלית הראויה בעיניהם. בסופו של דבר, זו הרי המטרה שלשמה הם נבחרו לתפקידם, והם נושאים באחריות הציבורית, גם מבחינת השיפוט ההיסטורי לגבי מעשיהם ומחדליהם וגם מבחינת דין הבוחר בבחירות הבאות.

אם כן, נשאלת השאלה – מה תפקידם ואחריותם של מנהלים במשרד האוצר בהקשר של צעדי מדיניות כלכלית בכלל והענקת הטבות מס בפרט.

ראייה מינימליסטית של הנושא תקבע שאחריותם היא להציג את הניתוחים המקצועיים בפני מקבלי ההחלטות, להמליץ בפניהם לגבי המדיניות הרצויה ולנמק אותה (או, לחילופין, להציג תרחישי מדיניות שונים ולהסביר את יתרונותיו וחסרונותיו של כל אחד מהתרחישים). ובזאת תמה אחריותם. במידה והשר או הממשלה החליטו לבחור במדיניות אחרת ואף הפוכה להמלצותיהם, המנהלים צריכים להתיישר ולתמוך במדינות הנבחרת ואף לעשות את מירב מאמציהם לקדם מדיניות זו ולנמק אותה בפני הציבור והתקשורת.

ברוב המקרים הראייה המינימליסטית קבילה ולגיטימית. לעיתים קרובות ניתנת הטבה כלכלית לקבוצה אחת על חשבון קבוצה אחרת, והתועלת לקבוצה הראשונה שווה בקירוב לעלות המוטלת על הקבוצה האחרת. במקרה זה מדובר בסך הכול בשינוי סדרי העדיפויות, וההחלטה האם להעניק או לבטל את ההטבה היא החלטה פוליטית, במסגרת המגבלות החוקיות והחוקתיות, ועל המנהלים במשרד האוצר לא מוטלת אחריות יתירה, מעבר לזו הנגזרת מהראייה המינימליסטית.

אולם, המדיניות הכלכלית אינה תמיד משחק-סכום-אפס ולא תמיד מדובר בשינוי ניטראלי של סדרי העדיפויות. לעיתים ניתנת לקבוצה אחת הטבה שהתועלת שבה נמוכה לאין-ערוך מהעלות המוטלת על יתר הציבור. אם הממשלות מתחלפות ושרי האוצר באים והולכים, ובכל פעם ננקטים צעדי מדיניות מהסוג הזה (שבו התועלת נמוכה מהעלות החברתית), התוצאה לא תהיה רצף של החלטות אשר השפעותיהן עשויות להתקזז, אלא פגיעה הולכת וגוברת בכלל הציבור.

הדבר חמור אף יותר במקרה בו הצעד הוא צעד פופוליסטי הנתפס בטעות בעיני רוב הציבור כצעד נכון מבחינה כלכלית, אף שיש הסכמה גורפת בקרב אנשי המקצוע שאין הדבר כך. במקרה זה, אין שום מכשול ושום חסם פוליטי שימנע רצף אומלל של החלטות שתתקבלנה על ידי נבחרי הציבור, בממשלות עוקבות ולאורך זמן, אשר יפגע ברווחת הציבור, וללא אפשרות ממשית להפוך החלטות אלה ולבטלן, גם אם בעתיד רוב הציבור יבין שההחלטות אינן משרתות את טובתו.

לכן, לדעתי, במקרה הספציפי של הטבות מס, ובמיוחד במקרה הספציפי עוד יותר של הטבות מע"מ (אשר הלכה למעשה, מבחינה פוליטית, נראה שהן בלתי הפיכות), מוטלת על מנהלים במשרד האוצר אחריות רחבה יותר, מעבר לזו הנגזרת

מהגישה המינימליסטית.

הדבר נכון במיוחד עבור הכלכלן הראשי – הממונה על הכנסות המדינה, אשר אחד מתפקידיו המרכזיים הוא לסייע בהובלת מדיניות מסים שקולה ואיכותית, תוך ראייה מקרו כלכלית רחבה. הצלחה בתפקיד זה, גם בהגדרה הכללית והסלחנית ביותר, אינה מתיישבת עם הסכמה לתמוך בהרחבת תחולת הטבות המע"מ במשק. תמיכה כזו תסמן למעשה חוסר אחריות אישית וכישלון מקצועי קולוסאלי.

מכיוון שאני מעוניין להצליח בתפקיד שמוניתי אליו על ידי ממשלת ישראל ולא להיכשל בו, ומכיוון שאני מרגיש אחריות כבדה כלפי הציבור הרחב שאותו אני מחויב לשרת והוא המממן את משכורתי, ראוי בעיני שלא אמשיך בתפקידי. התפטרותי תשחרר אותי מן החובה לתמוך במדיניות של הרחבת הטבות המע"מ.