תקציב 2015: גירעון גבוה ובלי מנועי צמיחה
הקרבות המתוקשרים על התקציב הסתיימו בניצחון יחסי של לפיד: הגירעון יעמוד על 3.4%, לא יועלו מסים, והביטחון יקבל פחות משדרש. "כלכליסט" מציג את השאלות הפתוחות שנותרו, מדרכי מימון התוספת לביטחון ועד השפעת ההסכמות על תקציב 2016
שבועות ארוכים של ויכוחים מתוקשרים על תקציב 2015, שכללו איומי פירוק קואליציה, הפחדות מפני המלחמה הבאה ושאר תרגילים פוליטיים, הסתיימו בערב ראש השנה, בפגישה שהתקיימה בין ראש הממשלה בנימין נתניהו, שר הביטחון משה יעלון, שר האוצר יאיר לפיד וצוותיהם המקצועיים. עם זאת, מסגרת התקציב כבר היתה ברורה לכל הצדדים, למעט שר הביטחון, עוד לפני הפגישה, משום שהיא נתפרה בשלוש ישיבות שהתקיימו במהלך השבוע הקודם בין נתניהו ללפיד.
רשימת הדרישות שהציג לפיד לנתניהו: לא להעלאת מסים, לא להגדלה משמעותית של תקציב הביטחון, כן לאישור 0% מע"מ (הבייבי של לפיד, שבמסגרתו יינתן פטור ממע"מ לרוכשי דירה ראשונה מקבלן) וכן להעמקת יעד הגירעון לכדי 3.4% — כל אלו עמדו במסגרת שהיתה סבירה מלכתחילה עבור ראש הממשלה. הבעיה הכמעט יחידה היתה תקציב הביטחון. נתניהו רצה לתת ליעלון יותר ממה שהציע האוצר מסיבות פוליטיות, אבל גם, כפי שהיסטוריית קבלת ההחלטות שלו מוכיחה, כי הלב שלו נמצא שם. עם זאת, בשום שלב לא דובר על היעתרות לדרישה הבומבסטית של הביטחון במלואה.
כל הדרמה שהתרחשה בשבועות האחרונים נבעה בעיקרה מהצורך לייצר תחושה של מאבק אמיתי, כאילו ראש הממשלה ושר האוצר באמת מתקוטטים על כל שקל בתקציב. אבל יותר משההצגה הזו היתה עבור אזרחי ישראל, היא נוהלה עבור יעלון, שלא זומן לפגישות שערכו נתניהו ולפיד בשבועות האחרונים.
בשורה התחתונה התקציב הוכרע בידי שיקולים פוליטיים, ואילו השיקולים הכלכליים נותרו מאחור. להסכמות על התקציב נלוו הסכמות שאמורות לאפשר את שרידות הקואליציה לפחות לעוד שנה. והמחיר הוא שהתקציב לא כולל רפורמות או מנועי צמיחה משמעותיים.
משרד האוצר צפוי לקיים היום בצהריים מסיבת עיתונאים, שבה יחשוף את תקציב המדינה. באוצר טוענים כי התקציב יכלול תוספות "משמעותיות" עבור המשרדים החברתיים, שיפצו על הקיצוץ הרוחבי שהם ספגו לאחרונה (יחד עם יתר משרדי הממשלה). מדובר במשרדי הרווחה, הבריאות והחינוך, שבראשם עומדים שרים ממפלגת "יש עתיד". לאחר מכן הצעת התקציב תועבר לכל משרדי הממשלה לעיונם של השרים.
אם האוצר יעמוד בלו"ז, ישיבת הממשלה על אישור התקציב תוכל להתקיים מיד לאחר יום כיפור, כך שהוא יהיה מוכן לאישור הכנסת בסוף אוקטובר.
עד שיוצג התקציב החדש נותרו מספר שאלות פתוחותשיקבעו איך ייראה התקציב בשנה הבאה. "כלכליסט" מציג את החלופות השונות.
בכמה ינגוס תקציב הביטחון ביתר משרדי הממשלה?
בכל הנוגע לתקציב הביטחון התקבלו כבר כמה החלטות. הראשונה היא שכבר השנה יקבל הביטחון עוד 7–8 מיליארד שקל לכיסוי עלויות צוק איתן. זו הפשרה שנקבעה בין דרישת הביטחון שעמדה על 8.6 מיליארד שקל לבין דרישת האוצר להעניק 6.5 מיליארד שקל בלבד.
ההחלטה השנייה היא שתקציב הביטחון בשנה הבאה יגדל ב־6 מיליארד שקל. זאת לאחר שהאוצר הציע להגדילו ב־2.5 מיליארד שקל בלבד, בעוד מערכת הביטחון ביקשה 19.5 מיליארד שקל (8.5 מיליארד שקל מתוכם עבור לקחי צוק איתן). בישיבה עצמה יעלון שב ואמר כי הפשרה שנקבעה אינה מקובלת עליו, וטען כי מדובר בתקציב בעייתי שלא יאפשר למערכת הביטחון להתחיל את השנה. בתגובה הובטח לו כי במהלך השנה הוא יקבל עוד תוספות ככל הנדרש במסגרת ההעברות התקציביות בוועדת הכספים.
כמו כן ועדת לוקר לבחינת תקציב הביטחון צריכה לסיים את עבודתה בסוף השנה הנוכחית. אף כי המלצותיה מיועדות לשנים 2016–2025, האוצר עשוי להשתמש בהן כדי להעניק תוספות מיידיות לתקציב הביטחון, שיתקבלו בציבור בעין יפה יותר, משום שהן נושאות הבטחה להתייעלות.
ההנחה היא שלפחות חלק ממימון התוספת לתקציב הביטחון יגיע מהגדלת יעד הגרעון ל־3.4%. הגירעון מייצג את הפער בין הכנסות המדינה להוצאותיה. במקור היעד היה אמור לעמוד על 2.5%, אולם ההאטה בצמיחה במשק וההתחייבויות הרבות של הממשלה הבהירו שכדי לעמוד במסגרת התקציב, יש להעלותו. פקידי האוצר ובנק ישראל המליצו לקבוע את יעד הגירעון בסביבות ה־3%, ולפתור את בעיית המימון על ידי העלאת מסים או ביטול פטורים ממס. כך גם העדיף נתניהו, אולם לפיד איים לפרק את הקואליציה אם יועלו מסים, ולבסוף סוכם על יעד גירעון גבוה מהמתוכנן.
כעת נותר להכריע כיצד תתחלק שאר התוספת לתקציב המדינה בין שאר משרדי הממשלה. במקור תקציבי הממשלה ללא הביטחון היו אמורים לגדול ב־5.5 מיליארד שקל, אולם ייתכן שכעת הם יצומצמו. פרט לתוספת לביטחון, האוצר נאלץ צריך להביא בחשבון גם את התוספות האוטומטיות לתקציב שנדרשות מהגידול באוכלוסייה, וכן את ההבטחות שפיזרה הממשלה, כמו תוספת של מיליארד שקל לניצולי השואה או 650 מיליון שקל לבניית מעון חדש לראש הממשלה.
מנכ"לי האוצר יעל אנדורן ושר האוצר יאיר לפיד צילום: עמית שעל
מדוע הגירעון הוגדל יותר מהתוספת לביטחון?
כל עשירית אחוז ביעד הגירעון שקולה ל־1–1.2 מיליארד שקל, כך שהפער בין יעד הגירעון המקורי (2.5%) לבין יעד הגירעון שנקבע בפועל (3.4%) הוא 9–11 מיליארד שקל. לעומת זאת, התוספת לתקציב הביטחון גדלה רק ב־3.5 מיליארד שקל — מ־2.5 מיליארד שקל ל־6 מיליארד שקל.
סיבה אפשרית אחת לפער היא שמערכת הביטחון לא נדרשה לעשות שינוי מהותי במבנה התקציב שלה, כך לא יהיה מנוס מלהעביר לה עוד לפחות 5 מיליארד שקל במהלך השנה. האוצר מעדיף שלא להעביר כעת את הסכום כדי שהוא לא ייקבע כחלק מבסיס תקציב הביטחון, ובכך יפגע במידת השליטה שלו בגודלו. במקום, הסכום יועבר לביטחון יגיעו במסווה של הסכמים, בדיוק כמו שנעשה השנה תחת סעיפים כמו "זירוז פינוי שדה דב" ו"חזרה לכשירות".
סיבה אפשרית נוספת היא שתחזית ההכנסות ירדה במידה ניכרת, בעקבות העדכון שפורסם החודש לתחזיות הצמיחה במשק מ־3% ל־2.8% ב־2015.
תחזית ההכנסות לשנה הבאה של הממונה על הכנסות המדינה באוצר יואל נווה עומדת כרגע על 256.6 מיליארד שקל, שמתוכם 1.5 מיליארד שקל אינם מבוססים על ניתוחים כלכליים, אלא על ההנחה כי רשות המסים תגדיל את מאבקה בהון השחור ותצליח להעמיק את הגבייה ממנו. באוצר לא הסכימו להגיד מה היתה תחזית ההכנסות המקורית לשנת 2015, אך טענו כי העדכון לא השפיע על התחזית באופן משמעותי.
בכמה ייפרץ כלל ההוצאה בשנה הבאה?
רק בתחילת השנה קבעו לפיד ונתניהו כלל הוצאה חדש, שמפחית את היקף הגידול האוטומטי בתקציב המדינה משנה לשנה. לפי הכלל החדש, תקציב המדינה ל־2015 אמור לגדול רק ב־8 מיליארד שקל, אולם במהלך הדיונים על התקציב היה ברור כי הוא ייפרץ.
כעת באוצר צריכים להחליט איזה נתח מהתוספת לביטחון יגיע מתוך ה־8 מיליארד שקלים וכמה יוגדרו ב"קופסה תקציבית" — שם קוד לתוספת חד פעמית שאינה נכללת בבסיס התקציב. הלכה למעשה, הקופסה מהווה פרצה של כלל ההוצאה, אולם מבחינת האוצר היא עדיפה על שינוי הכלל עצמו - מהלך שיאותת לחברות דירוג האשראי הבינלאומיות כי ההנהגה בישראל לא עומדת במילתה, ועלול לפגוע במעמדה.
איך ישליכו ההסכמות על תקציב 2016?
הגישה השמרנית של בנק ישראל גורסת כי בשעת משבר כלכלי, מוטב להגדיל את הגרעון על פני העלאת מסים. משום שכאשר המשבר חולף, ההכנסות גדלות והגרעון קטן מעצמו. מכיוון שהגדלת הגרעון נעשתה בעיקר עבור התוספת לביטחון, כלכלנים רבים חוששים כי הגירעון יעמיק ויגיע עד לכ־20 מיליארד שקל ב־2016.
יעד גרעון המקורי ל־2016 עמד על 2%, ובאוצר מעריכים כעת כי הוא יעלה ל־2.5%, השקול לפער של כ־15 מיליארד שקל. היעד הסופי טרם פורסם, אך סביר להניח כי הוא לא יעלה על 3% משום שלפיד הודיע הודיע כי היציאה ממתווה הורדת יעד הגירעון משנה לשנה תופסק רק ב־2015. במצב כזה אין מנוס מהעלאת מסים או ביטול הפטורים ממס השנויים במחלוקת (בראשם הפטור ממע"מ באילת והפטור ממע"מ על פירות וירקות) ב־2016 כדי לעמוד ביעד הגירעון.
