149 ימים לאיתור 5.6 מיליארד שקל

מערכת הבחירות מאחורינו, הקואליציה המסתמנת כבר ברורה, ושעון העצר מיד התחיל לרוץ ולמדוד את הזמן שנקבע בחוק להרכבת ממשלה ולאישור תקציב המדינה.

נציגי המפלגות החלו אתמול בסבב הפגישות עם נשיא המדינה ראובן ריבלין כדי להמליץ על מי להטיל את הרכבת הממשלה, ואם הכל ילך כמתוכנן - בימים הקרובים תוטל המשימה על בנימין נתניהו.

מרגע זה יעמדו לרשות נתניהו 28 יום להרכבת ממשלה חדשה, עם אופציה להארכה של שבועיים. כבר בשלב המשא ומתן הקואליציוני יתעצב במידה רבה התקציב הקרוב וזה שאחריו.

על פי חוק המשילות, לאחר השבעת הממשלה עליה לאשר את התקציב בתוך 55 יום, והכנסת צריכה לאשר אותו בתוך 45 יום, אבל יש אפשרות גם לחריגות. ב־2013 הושבעה הממשלה רק במרץ והיא קבעה בהוראת שעה, באישור הכנסת, כי ניתן יהיה לאשר את התקציב בתוך 130 יום. בסופו של דבר התקציב אושר רק בסוף יולי, אבל אז לא היה תקציב מוכן שחיכה לאישור.

כיום יש כבר תקציב שאושר בממשלה, והממשלה החדשה תצטרך לבחור אחד משלושה תרחישים — האם לקדם את התקציב הקיים ולאשר אותו, ליצור תקציב דו־שנתי ל־2015 ו־2016 או לבנות תקציב חדש לחלוטין.

תרחיש 1: אישור התקציב הקיים

במקביל, מכיוון שבסופו של דבר לא עברו בחוק ההסדרים כמה תיקוני חקיקה שהיו אמורים לסגור פרצות מס שונות והעלאת מסים על עובדים זרים, יירדו הכנסות המדינה במיליארד שקל מהתחזית המקורית. כך שבסופו של דבר עומדת תחזית ההכנסות לשנה זו על 261.8 מיליארד שקל במקום 260.8 מיליארד שקל. עם זאת, מכיוון שמדובר בצד ההכנסות, התוספת הזו תוכל להקטין את הגירעון רק במעט.

אם יאושר תקציב 2015 במהירות, קיים סיכוי שצד ההוצאות ייפגע מכיוון שהרפורמה בקק"ל עשויה להתבטל. זו קובעת כי מיליארד שקל מהכנסות קק"ל ממכירת הקרקעות ינוהלו על ידי המדינה, או לחלופין ייגבה מס על הכנסות אלה, שכיום פטורות ממס. מהלך זה אמור להקטין את הוצאות הממשלה במיליארד שקל.

ראש הממשלה בנימין נתניהו צילום: בלומברג

גם אם תתקבל הסכמה בנוגע ל־2015, עוד מוקדם לדעת האם הסכם זה יחול גם בשנים הבאות, האם הממשלה תצליח לקדם חקיקה בנושא, לאור התנגדות חלק מהקואליציה.

חלקים נוספים בתקציב שעלולים להשתנות נוגעים למסקנות ועדת גרמן, שככל הנראה ייגנזו כמעט לחלוטין. מימוש המלצות הוועדה אמור להכניס למדינה עוד 130 מיליון שקל. חברי מפלגת ישראל ביתנו וכמה חברי כנסת של הליכוד כבר הביעו התנגדות להמלצות וגם יעקב ליצמן, שככל הנראה יחזור לתפקיד סגן שר הבריאות, הודיע כי בכוונתו לבטל את רוב ההמלצות, אם לא את כולן.

השינויים בצד ההוצאות גם כן עלולים להיות קלים במקרה זה, שכן מרבית הקיצוצים היו כאלו שמגרדים בין עשרות למאות מיליונים בודדים; כך שאם באמת תחליט הממשלה לאשר במהרה את תקציב 2015, לא צפויים בו שינויים מהותיים במסגרת.

מאחר שלפחות חצי מ־2015 תעבור עם תקציב המשכי שמבוסס על מסגרת תקציב 2014, השינויים הקלים בתקציב החדש יוכלו להיבלע בו בקלות. הממשלה הקודמת וועדת הכספים אישרו את העלאת יעד הגירעון ל־2015 מ־2.5% ל־3.4%, אבל הדבר לא אושר בסופו של דבר בכנסת ולכן הוא אינו בתוקף. לפיכך שר האוצר החדש יצטרך לקבוע אם הוא מקדם את יעד הגירעון הגבוה של לפיד, או נשאר עם היעד הקיים שמאלץ אותו שלא לחרוג ממסגרת ההוצאות.

במקרה כזה תקציב 2016 יאושר בנפרד, וכל ההבטחות של הממשלה יצטרכו להתכנס אליו. לפי משרד האוצר, ב־2016 צפוי פער של 5.6 מיליארד שקל בין ההוצאות וההכנסות, כך שכדי לסגור אותו יש לקצץ 3.6 מיליארד שקל בהוצאות ולהגדיל את ההכנסות בעוד 2 מיליארד שקל. מכיוון שאף אחת מחברות הקואליציה הפוטנציאליות בשלב זה (כמו גם מרבית מפלגות האופוזיציה) לא תומכת בהעלאת מסים, פרט ליהדות התורה וש"ס שדיברו על מס עשירים, הפערים רק עלולים להתרחב. פער של 5.6 מיליארד שקל מכיל בתוכו קיזוז של 2 מיליארד שקל הפסד בהכנסות, בעקבות תוכנית 0% מע"מ על דירות חדשות, שלכאורה היה ניתן לבטל אך נותר כהיערכות להפסד דומה בשל פטור ממע"מ על מזון מפוקח (מצד ההכנסות).

ראש הממשלה נתניהו הכריז על תוכנית 0% מע"מ על מזון באותו שבוע שבו פיטר את שר האוצר יאיר לפיד ואת שרת המשפטים ציפי לבני, אבל מאז כמעט לא הזכיר אותה. בינתיים כל המפלגות תפסו עליה טרמפ כדי לצייר עצמן כחברתיות. אל הפער הזה אולי נצטרך להוסיף מיליארד שקל מצד ההוצאות, שהיו אמורות להתקזז עם ההכנסות של קק"ל. כדי להתמודד עם הפער הגדל הממשלה יכולה להעלות את מס הכנסה, דבר שאינו אפשרי בתקציב 2015 משום שמסים ישירים כאלו ניתן להעלות רק בתחילת שנה (שכן הם ממוסים ברמה שנתית).

בתקציב 2013–2014 נקבע שמס ההכנסה יעלה בתחילת 2014, אבל ברגע האחרון החליט שר האוצר דאז לפיד לבטל את ההעלאה הזו. אם ההעלאה היתה יוצאת לפועל, היא היתה אמורה להגדיל את הכנסות המדינה ב־3.3 מיליארד שקל. צעד כזה יפתור את עיקר הפער בהכנסות. אפשרות שנייה היא להעלות מע"מ, אבל הסיכוי למהלך כזה לא גבוה, שכן כבר היום המע"מ עומד על 18% - שיעור יחסית גבוה. כמו כן, העלאת המע"מ תפגע יותר בחלשים, והסיכוי שמשה כחלון או המפלגות החרדיות יתמכו במהלך כזה נמוך מאוד.

אפשרות נוספת היא שהממשלה תגדיל את ההכנסות דרך הגדלת מס על רווחי הון, מס על דיבידנדים או מס חברות, אבל בתחרות הבינלאומית העזה שקיימת היום הסיכוי לכך נמוך. השיח סביב החוק לעידוד השקעות הון כיום הוא אם לגדר ולדרוש מהחברות הגדלת פעילות תמורת ההטבות או לא. חלק מחברי הוועדה לבחינת החוק טוענים כי צריך דווקא להגדיל את היקף ההטבות כדי לשמור על החברות בארץ.

את הפער בין ההוצאות לתקרת ההוצאות המותרת, שכבר עומד עכשיו על 3.6 מיליארד שקל, עוד קשה לצפות.

הפוליטיקאים פיזרו במהלך הקמפיין הבטחות בחירות בעלויות גבוהות, אבל לא הסכימו לומר היכן יש לקצץ כדי לממן ולממש את ההבטחות. כבר עכשיו אפשר להעריך כי הפער בין ההוצאות לבין תקרת ההוצאות המותרת עוד יכול להכפיל את עצמו.

תרחיש 2: העברת תקציב דו־שנתי

אם באמת לא תפעל הממשלה כעת לפתור את הפערים שמשרד האוצר עצמו הציג בתקציב שאושר בממשלה הקודמת (וככל הנראה אף יורחב), נגיע בשנת 2017 לפער גדול בהרבה - 11.9 מיליארד שקל (שיאלץ קיצוץ של 4.9 מיליארד שקל בהוצאות והגדלת ההכנסות, כלומר המסים, ב־7 מיליארד שקל).

והחישוב הזה נעשה עוד תחת הנחה שניתן לקצץ הוצאות בהיקף של מיליארד שקל תודות לשימוש בהכנסות מקק"ל, כך שללא הסתמכות על קק"ל הפער יעמוד על 12.9 מיליארד שקל. אם לא יבוצעו עכשיו ההתאמות הדרושות, שר האוצר החדש לא יוכל להאשים ב־2017 את קודמו בקיצוצים המסיביים ובהעלאות המסים שהוא ייאלץ לבצע, שכן הוא זה שאישר את שני התקציבים לפניו. בהנחה שהוא ישרוד, כמובן.

תרחיש 3: בניית תקציב חדש לגמרי

שר אוצר שירצה להראות כי הוא בא לעשות ולשנות, וירצה להסיר טביעות אצבע של קודמו מהתקציב כדי להבהיר מי הבוס במשרד, עלול לרצות לעשות זאת כבר מתקציב 2015 ולהימנע מתקציב דו־שנתי על כל חסרונותיו השונים. החלטה כזאת תדרוש עבודה אינטנסיבית במיוחד של משרדי ממשלה ובמיוחד של אגף תקציבים. הסיכוי כי אפשרות כזו תמומש נמוך מאוד, שכן לרשות הממשלה עומדים 55 יום לאישור התקציב בטרם מתחילים 45 ימים שמוקצבים לאישור בכנסת.

הדרך להשלים את כל הפערים סביב שאלת המסים וההכנסות היא דרך שאלת הגירעון. לשמחתם של הפוליטיקאים, רוב הציבור לא עוסק בשאלת גודל יעד הגירעון ו/או ביחס החוב־תוצר. הבעיה היא שאותו ציבור עלול לשלם את המחיר על החלטות כאלו בעוד כמה שנים, דרך העלאת הריביות לאג"ח שמוכרת מדינת ישראל והגדלת המסים.

מתווה הגירעון שאושר בוועדת הכספים בתחילת נובמבר האחרון קובע גם כי עד 2020 יעמוד יעד הגירעון על 1%, ירידה חדה מהקיימת כיום. כדי שזה באמת יקרה, יהיה כמובן צורך להגדיל את הכנסות המדינה, להעלות מסים ולשמור על מסגרת ההוצאה הקיימת.

לפי הצהרות המפלגות שצפויות להיכנס לקואליציה, הסיכוי שכל אלו יקרו בצורה הדרגתית קטן, לפחות כעת. אמנם ב־2015 הרשה לעצמו לפיד להגדיל את יעד הגירעון, מה שיקל גם על הממשלה החדשה ועל שר האוצר החדש. אבל אם שר האוצר לא ישנה את יעד הגירעון בשנים הבאות, הוא יצטרך להתמודד עם המציאות הנוקשה שהשאיר לו לפיד.