המאבק על גודל הממשלה: 18 שרים זה גם יותר מדי

כששואלים את המעורבים במו"מ הקואליציוני במפלגות השונות אם הרחבת הממשלה ליותר מ־18 שרים היא קו אדום מבחינתם, דבר שיוביל לפיצוץ המו"מ, התשובה מתחלקת לשניים וחוזרת על עצמה. בשלב הראשון הם עונים בחוסר חשק מופגן, שמבהיר שזו שאלה קנטרנית, "נסתדר על זה" או "על זה לא מפילים ממשלה", ובדרך כלל מזכירים שגם יאיר לפיד - יו"ר יש עתיד, שדחף להגבלת מספר השרים בשינוי חוק יסוד: הממשלה - "היה חבר בממשלה של 22 שרים".

בשלב השני, כשהם מנסים לספק תשובה רצינית, חוזר נימוק מבוסס אחד: "הגדלת מספר השרים תתרום ליציבות הממשלה, שתאריך יותר שנים ותנהג באחריות תקציבית, ומדובר הרי באינטרס לאומי". ואכן רק מפלגות שרוצות לעשות שריר במו"מ כדי להגיע להישגים אחרים חוזרות לזמן קצוב להניף את דגל 18 השרים - כך עשו ישראל ביתנו וש"ס - עד שהן מרמזות שהן מוכנות לפשרה.

נכון לכתיבת שורות אלה טרם פנה הליכוד רשמית לשותפות הקואליציוניות המסתמנות בעניין שינוי החוק, אך כל המעורבים מעריכים שהממשלה תורחב ל־22 שרים וככל הנראה לשמונה סגני שרים, שמספרם מוגבל לפי החוק לארבעה.

הליכוד רוצה לשמור על רוב

בממשלות אנחנו גדולים רק 7 שרים מנהלים את שוויץ, ספרד ואוסטריה מסתדרות עם 14 מדינות עם היקף אוכלוסייה דומה לישראל או גדול יותר מסתדרות עם ממשלות קטנות, גם אם הן מחולקות למחוזות עצמאיים שדורשים ניהול מרכזי מורכב. האילוצים הקואליציוניים משפיעים גם בחו"ל, אבל חלק מהמדינות הגבילו את מספר השרים מיכאל פרל, 2 תגובות לכתבה המלאה 

ראש הממשלה בנימין נתניהו מעוניין להרחיב את הממשלה, לאחר שלמד את הלקח. בממשלה שהקים ב־2009 היו 30 שרים מתוך 74 חברי קואליציה (שר לכל 2.46 חברי כנסת) והיא החזיקה ארבע שנים. בממשלתו האחרונה היו רק 22 שרים כנגד 68 חברי קואליציה (שר לכל 3.09 חברי כנסת), והיא קרסה בתוך פחות משנתיים. אם יישאר במגבלה של 18 שרים ל־61 חברי כנסת בקואליציה הקרובה (יהדות התורה מסתפקת בסגנות שר) יתקבל יחס גבוה עוד יותר של 3.38 שרים לחבר כנסת.

במפתח כזה התיק השני לישראל ביתנו והתיק השלישי לבית היהודי יהיו חייבים לבוא על חשבון מפלגה אחרת, הליכוד. הרחבת הממשלה ל־22 שרים תחזיר את נתניהו למפתח נוח יותר של שר לכל 2.77 ח"כים, וכולנו וש"ס לא ייהנו מההרחבה.

החוק במתכונתו הקיימת מתיר להגדיל את מספר השרים ברוב של 70 ח"כים מבלי להסיר את המגבלה העקרונית של 18 שרים, שתישאר בעינה בממשלות הבאות. מטרת הסעיף הזה היא לאפשר לקואליציות גדולות במיוחד גמישות במינוי שרים נוספים מתוך הבנה ש־18 שרים עשויים לא להספיק תמיד. ואולם, קואליציית נתניהו המסתמנת תמנה רק 67 חברי כנסת, ולכן היא תפנה לנתיב אחר: ביטול סעיף ההגבלה בשינוי החוק. כמו כל חוק יסוד, צעד זה דורש רוב של 61 חברי כנסת.

אבל מדוע קשה למשול בממשלה שיש בה פחות שרים? לטענת גורמים שראו מקרוב את פעולת הממשלות האחרונות, יש לכך שלוש סיבות. ראשית, בממשלה שמורכבת ממעט שרים ומהרבה שותפות קואליציוניות (ובממשלה הקרובה יהיו לליכוד חמש שותפות) לרה"מ אין מספיק אצבעות כדי לקדם את המדיניות שלו בקלות, והוא עלול להיקלע פעם אחר פעם לאש צולבת בין שותפותיו. בממשלה הקודמת היו לליכוד (בלי ישראל ביתנו) שבעה שרים בלבד, פחות משליש הממשלה. לכן הליכוד מבקש להחזיק בממשלה הקרובה רוב בקרב השרים (12 מתוך 22), אף שברשותו רק 30 מנדטים מתוך 67.

הסיבה השנייה היא שלמפלגה זוטרה שמחזיקה בפחות משרדים יש פחות מה להפסיד, ובעת משבר היא עלולה למהר לפרק את הממשלה או לסחוט את ראש הממשלה. הסיבה השלישית היא שחברי הכנסת שנותרים מחוץ לממשלה עלולים להקשות על מי שבתוכה - הן בפעילותו הפרלמנטרית והן בפעילותו המפלגתית. ואף אחד לא רוצה אופוזיציה, עדיף שהמתנגדים יישבו שמחים בממשלה.

כך שהגדלת הממשלה לא נועדה להגביר את יכולת המשילות למען האזרחים, אלא להשביע את הרעב הפוליטי של כמה שיותר גורמים. לעתים מדובר במפלגות שלמות, לעתים צריך להתחשב בזרמים שונים בתוך אותה המפלגה ולעתים בפוליטיקאים עצמאיים בעלי עוצמה.

אחרי ממשלת הענק של נתניהו עד 2013, הצליח לפיד לעשות שני שינויים: לצמצם את הממשלה מ־30 שרים ל־22 ולבטל את האפשרות למנות שר בלי תיק. נראה שהממשלה שתקום לא תשנה זאת. השר הראשון בלי תיק מונה כבר בממשלה השלישית, ב־1951, ובעשור האחרון אסור היה להעביר סמכויות לשרים כאלה, כך שהם היו חסרי כל תועלת ביצועית - בתמורה לתקציב של כ־2 מיליון שקל בשנה.

במסגרת המו"מ הקואליציוני הציעה יהדות התורה למנות סגן שר שאינו חבר כנסת, כפי שניתן למנות שר שאינו חבר כנסת. המטרה היתה שיעקב ליצמן, שימונה לסגן שר הבריאות, יתפטר מהכנסת, ובמקומו ייכנס הבא ברשימה יהדות התורה יעקב אשר. אפשרות כזאת מאפשרת בעצם להגדיל את הכנסת בלי להרחיב את הממשלה. ואולם, גורמים ביהדות התורה טענו אתמול כי ייתכן שהמפלגה תחזור בה מדרישתה זו.

פיצוי מתגלגל

לא צריך להיות ציניים לחלוטין בנוגע לפוליטיקאים. הם עבדו קשה כדי להשיג מנדט ציבורי שמאפשר להציב אותם בעמדת השפעה. השאיפה שלהם להגיע לעמדה הבכירה ביותר היא לגיטימית. עם זאת, נראה שהמודל הישראלי הופך את החלוקה הנדיבה של סמכויות לשרים לכלי מרכזי בביצור השלטון.

ממשלות אחרות לא עובדות כך: הן כוללות מספר מצומצם של שרים, המתקצבים, מפקחים ומכוונים רשויות עצמאיות. בישראל, לעומת זאת, המעורבות הפוליטית ברשות הביצועית רק גוברת.

ישיבת ממשלה (ארכיון) צילום: אימג'בנק, Gettyimages

כדי לשבת ליד שולחן הממשלה, שהופך לפורום פוליטי יותר מאשר מביצועי, צריך תיק ומשרד - וכאן מתחיל תהליך יקר שפוגע בחלוקת הסמכויות וביכולת הביצועית של הממשלה. המשרדים החדשים לוקחים בדרך כלל סמכויות ממשרדים אחרים ולעתים מרשויות אחרות. כך, במקום שהממשלה תעביר כמה שיותר סמכויות לרשויות מקצועיות עצמאיות שיאוגדו תחת משרדי ממשלה גדולים, קורה תהליך הפוך.

התהליך הזה גם עולה כסף. הסכום הקטן יחסית הוא עלות הלשכה עצמה: בתקציב 2015 הוקצו לסעיף חברי הממשלה כמעט 70 מיליון שקל, כלומר כ־3 מיליון שקל לשר לשנה. בתקציב של 2011–2012 תוקצבו לשכות שרים ללא תיק בכ־2.2 מיליון שקל בשנה. שכר שר גבוה ב־3,500 שקל משכרו של חבר כנסת (42.3 אלף שקל לחודש לעומת 38.9 אלף שקל), והוא זכאי לשישה עוזרים בעלות שכר חודשית כוללת של כ־90 אלף שקל ולחמש משרות מזכיר בשכר כולל של כ־50 אלף שקל בחודש.

שר בעל משקל פוליטי ורצון יכול להשיג תקציבים כדי לפתח פעילות מטה סביב הסמכויות שהוא מקבל, כך שמשרד שהוקם כדי לשרת פוליטיקאי הופך לחלק בלתי נפרד מהמערכת הביצועית.

אחת הדוגמאות המעניינות היא גלגולו של המשרד לנושאים אסטרטגיים, שהיה מיותר מהרגע הראשון וכיום כבר עולה לא מעט כסף. המשרד הוקם לראשונה ב־2006 כדי להקנות תפקיד שר לאביגדור ליברמן, שהצטרף עם מפלגתו במפתיע לממשלת אהוד אולמרט וציפה להיות השר לביטחון פנים. הדבר לא הסתייע ממגוון סיבות, בין היתר כיוון שהמשטרה חקרה באותו זמן את ליברמן, וכך הוקם המשרד שאפשר לו להיות חבר קבינט. הוא קיבל לסמכותו את לשכת הקשר נתיב, גוף שהיה חשאי בעבר וכפוף למשרד ראש הממשלה ותפקידו לשמור על קשר עם יהודי מדינות ברית המועצות לשעבר. שנה וחצי מאוחר יותר עזב ליברמן את הממשלה והמשרד בוטל.

בממשלת נתניהו ב־2009 שב והוקם המשרד, הפעם כדי לפצות את משה (בוגי) יעלון שהצטרף למערכת הפוליטית בתקווה להיות שר ביטחון. הסידור הזה אפשר ליעלון להיות המשנה לרה"מ וחבר בקבינט המדיני־ביטחוני. במקביל הוקם המשרד לענייני מודיעין כדי לצרף לקבינט את דן מרידור, ששב לליכוד לפני הבחירות וסייע לנתניהו בניצחונו. גם מרידור לא קיבל סמכויות רבות, אך היה האחראי לוועדה לאנרגיה אטומית - גוף עצמאי נוסף שהיה עד אז חלק ממשרד ראש הממשלה.

בממשלת נתניהו של 2009–2013 שני המשרדים בעיקר שירתו את המטרות הפוליטיות של שני השרים ושל ראש הממשלה, שנשען עליהם כנציגים המתונים בליכוד. בממשלה האחרונה המשרדים כבר הפכו לאימפריה: יובל שטייניץ, שעזב את משרד האוצר, קיבל לידיו את שני המשרדים, שאוחדו בנובמבר 2014 למשרד המודיעין. שום גורם מודיעין אינו כפוף למשרד, התוכניות האסטרטגיות עדיין מרוכזות בידי משרד ראש הממשלה ומשרד הביטחון, ומעמדו של המשרד בקרב קהילת הביטחון והמודיעין מוטל בספק. למרות זאת, תקציב 2015 (שלא יצא לפועל) הניב למשרד 34 מיליון שקל.

רשויות במקום משרדים

ח"כ לשעבר רונן הופמן (יש עתיד), מהאחראים לקידום הגבלת מספר השרים ל־18, אומר כי "הרמה הפוליטית מוסיפה שכבת בירוקרטיה נוספת על השכבה המקצועית". שרים, יועציהם ואנשים שהם מינו לדירקטוריונים, ועדות וגופים ממשלתיים מנסים להצדיק את קיומם בהשפעה והתערבות. החלטות ממשלה צריכות לעבור דרך יותר משרדים, והתיאום ביניהם אינו קל. כך למשל, הממשלה העבירה למשרד לעניינים אסטרטגיים את האחריות למאבק בדה־לגיטימציה של ישראל - בניגוד לעמדת משרד החוץ, שעסק בכך עד אז. בנושא זה עוסקים גם משרד ראש הממשלה ובמידה מסוימת המשרד לירושלים והתפוצות.

הפתרון הוא צמצום מספר המשרדים, והמועמדים הראשונים הם משרדי אד הוק, שהוקמו כדי לשרת צרכים פוליטיים ונפתחים ונסגרים חליפות. לעתים נדירות השר הממונה ממליץ לסגור את המשרד המיותר, כמו שגלעד ארדן פעל לסגירת המשרד להגנת העורף.

המשרד הוקם ב־2011 כדי למנות לשר את מתן וילנאי, שהצטרף לממשלת נתניהו עם סיעת העצמאות של אהוד ברק. גם במקרה זה הועברו אל המשרד רשויות שהיו קיימות לפני כן - רשות החירום הלאומית ומשק לשעת חירום. ארדן, שהחליף את וילנאי, מחה על שלא מועברות אליו סמכויות והביא לסגירת המשרד.

בממשלה נותרו עוד כמה משרדי אד הוק, ובהם המשרד לירושלים והתפוצות, המשרד לאזרחים ותיקים, המשרד לפיתוח הנגב והגליל והמשרד לשיתוף פעולה אזורי. מאחורי הקמת רוב המשרדים האלה יש סיפור פוליטי. הרשות לפיתוח הנגב והרשות לפיתוח הגליל קיימות מאז שנות התשעים. הן הועברו למשרד חדש ב־2005 כדי לספק תפקיד שר לשמעון פרס. לאחר מכן חזר המשרד לפיתוח הנגב והגליל לפיקדון אצל ראשי הממשלה, עד שבממשלה הקודמת ניתן לסילבן שלום, המחזיק בו עד היום, במקביל לתפקיד שר האנרגיה.

לצד משרדים אלה יש משרדים ותיקים שייתכן שאפשר לנהל אחרת, מאחר שהם עוסקים בעיקר בפיקוח על גופים רגולטוריים ולא בטוח שהם נדרשים לביצוע מדיניות. משרד הדתות, למשל, מספק דוגמה למשרד מרכזי שנסגר ונפתח משיקולים פוליטיים. ב־2003, בממשלת שרון ושינוי שבה לא היו חרדים, המשרד נסגר והרשויות שבו פוזרו בין משרדים אחרים. עם חזרת ש"ס לממשלת אולמרט הוקם המשרד מחדש (המשרד לשירותי דת), וכמו משרדי אד הוק אחרים קיבל לידיו רשות אחת - הרשות הארצית לשירותי דת.

בממשלה האחרונה חזר המשרד, שהיה בידי נפתלי בנט, לעוצמתו, כשקיבל את הרבנות הראשית, מערך הגיור והאחריות למקומות הקדושים. עבור המפלגות הדתיות והציבור ששלח אותן מוצגת סגירת המשרד כפגיעה קשה בשירותים שהם מקבלים. אולם בהקמה מחדש יש גם בוננזה: שליטה בעשרות ומאות מינויים. לא בכדי רשימה מכובדת של פעילי הבית היהודי קראו שלשום לבנט שלא לוותר על המשרד רגע לפני מינוי עשרות רבני יישובים ומועצות דתיות, והמפלגה מקשיחה את המו"מ שלה על המשרד.

ייתכן שבדומה ניתן לבחון את נחיצות משרדי התקשורת, הבינוי ואפילו הרווחה - משרדי ליבה שמלווים את ישראל שנים ארוכות ואינם צפויים להיעלם, אבל למעשה מפקחים על מגוון רחב של רשויות עצמאיות. משרד האנרגיה, למשל, מפקח על רשות החשמל, רשות הגז, חברת החשמל וגורמים עצמאיים אחרים. המשרד לביטחון פנים מפקח על המשטרה. האם יש צורך במטה ממשלתי־פוליטי שלם או שמספיקה ממשלה מצומצמת הקובעת יעדים ומקציבה תקציבים? ככל הנראה, מודל רזה כזה לא נראה בקרוב בישראל.