ניתוח כלכליסט
למה אין סיכוי שיהיה כאן פיקוח על מחירי הגז
הממשלה צפויה לפרסם בשבוע הבא את המתווה שלה להסדרת משק הגז לקראת שימוע ציבורי בנושא. ניתוח כלכליסט מלמד שללא קשר למתווה שיאושר לבסוף, היזמים צפויים לסכל ולעקוף כל ניסיון לפיקוח מחירים. וגם זה מגיע בסוף, איך לא, לאיום האיראני
הממשלה צפויה לפרסם את המתווה המלא שלה למשק הגז בשבוע הבא, לרבות הפרוטוקולים של דיוני הצוות המקצועי והחומר שהוגש לו מטעם חברות הגז וגורמים נוספים. לאחר מכן ייפתח הליך שימוע ציבורי, ובסופו העניין יגיע להחלטת הממשלה.
- חברות הגז פוצצו השיחות עם האוצר
- כחלון משנה כיוון: לא אעסוק בנושא הגז בגלל חברותי עם קובי מימון
- "איני יכול להיות שותף למתווה הגז שהתגבש"
"חברות הגז דחו את ההצעה הממשלתית לפיקוח על מחירי הגז ופוצצו את השיחות עם האוצר". הכותרת הזו, שהופיעה השבוע ב״כלכליסט״, הבעירה את המערכת הפוליטית וגררה שלל התבטאויות מצד כמה פוליטיקאים, שתהו למה בכלל הממשלה צריכה לשאת ולתת עם חברות הגז לגבי פיקוח המחירים.
הרי הממשלה מחליטה באופן עצמאי אם היא מכניסה מוצר כלשהו לפיקוח, לא משנה אם מדובר בשמנת חמוצה או בגז טבעי, אז למה היא בכלל צריכה לקבל את הסכמת חברות הגז? לשאלה הזו יש תשובת שרשרת, שבה כל שלב קשור לשלב הבא. זה מתחיל במאגר תמר ונגמר באיום האיראני, כי הרי אי אפשר בלי.
צילום: אלבטרוס
1.מאגר תמר והצורך בחוזים מהירים
תמר הוא מאגר הגז הפעיל היחיד מבין המאגרים שהתגלו מול חופי ישראל. השותפות העיקריות בו הן קבוצת דלק של יצחק תשובה, נובל אנרג׳י האמריקאית וישראמקו. במקור, כשהחברות התחילו לפתח את המאגר, היה בסביבה עוד שחקן - הגז ממצרים. בימים ההם השותפות בתמר עוד הניחו שייקח להן זמן למכור את הגז ללקוחות שלהן (חברת החשמל, תחנות כוח פרטיות וכיוצא באלה), כי היתה תחרות ממצרים. אבל אז, כמעט בבת אחת, השלטון במצרים נפל, הצינור המצרי פוצץ, והתחרות נעלמה. אגב, המחיר המצרי המקורי היה 2.75 דולר ליחידת אנרגיה, כלומר חצי ממה שחברת החשמל משלמת כיום לשותפות במאגר תמר. זהו בדיוק כוחה של תחרות.
התוצאה של היעלמות התחרות היא לא רק העלייה במחיר, אלא גם שהשותפות במאגר תמר הצליחו למכור את הגז שלהן הרבה יותר מהר ממה שחשבו, וכך מהירות החזר ההשקעה שלהן גבוהה בהרבה ממה שתכננו במקור. הסיפור הזה הופך את מאגר תמר ליעיל מאוד, ולכן לרווחי מאוד.
למה הסיפור הזה בכלל חשוב? כי הקרב על פיקוח המחירים - כן לפקח או לא לפקח - אינו רק על מאגר תמר. הוא על כל מאגרי הגז - לווייתן הענק (שגם הוא בשליטת תשובה ונובל) וגם הקטנים יותר כריש ותנין. שני אלה נמצאים כיום גם הם בשליטת תשובה ונובל, אבל אמורים להימכר לשחקן חדש שייכנס לענף עם פירוק המונופול.
יצחק תשובה בקידוח תמר צילום: משה בנימין
2.מאגר לווייתן והחוזים מול מצרים וירדן
מאחר שמאגר תמר הפך להיות יעיל ורווחי, המדינה תתקשה להטיל פיקוח מחירים על כל מאגרי הגז. זאת משום שחברות הגז טוענות שאם הממשלה תקבע מחיר מקסימלי נמוך מדי - נניח, נמוך מ־5 דולר ליחידת אנרגיה - אזי החברות לא יצליחו בכלל לפתח את המאגר.
למה הכוונה? בשביל לפתח את המאגר יש לקבל אשראי מבנקים. עלויות הפיתוח של מאגר לווייתן מוערכות על ידי החברות ב־7–8 מיליארד דולר לחלק הראשון (כלומר רק לחיבור לחוף הישראלי) ועוד לפחות 5 מיליארד דולר אם רוצים לייצא גז. ובשביל לקבל אשראי מהבנקים לטובת הפיתוח, החברות צריכות לחתום על חוזים מול לקוחות. כלומר לדעת מראש למי הן הולכות למכור את הגז, כמה הן הולכות למכור ובאיזה מחיר, ועם כל זה ללכת לבנקים בשביל לקבל מימון לפיתוח המאגר.
החברות טוענות שבשביל להצדיק כלכלית את פיתוח המאגר הן צריכות למכור בערך 16 BCM של גז בשנה, מתוכם בערך 11 לירדן ולמצרים, והיתר לשוק הישראלי. מעבר לכך, החוזים עם ירדן ומצרים נמצאים כעת בסימן שאלה בגלל אי הוודאות הרגולטורית שנוצרה בישראל, ולכן ייתכן שהחברות יצטרכו למכור יותר גז לשוק הישראלי כבר בהתחלה. ולכן, לטענתן, מחיר מפוקח נמוך מדי פשוט ימנע מהן לפתח את המאגר. זה האיום הראשון, מתוך כמה, על הממשלה.
3. פיקוח מחירים עלול להנציח את המונופול
כחלק מהמתווה לפיצול מונופול הגז דלק ונובל יצטרכו למכור את האחזקות במאגרים כריש ותנין לשחקן חדש. לפי גורמים בממשלה, הטלת פיקוח על מחיר הגז הטבעי עלולה למנוע כניסה של שחקנים חדשים וכך דווקא להנציח את המונופול הקיים.
לפי גורמים בממשלה, השחקנים הזרים הנוספים שבוחנים את השוק הישראלי טוענים כי במחיר נמוך מ־5 דולר ליחידת אנרגיה פיתוח המאגרים לא כדאי כלכלית, משום שהם לא יוכלו להתחרות בתמר או בלווייתן. הרי מאגרי כריש ותנין קטנים יותר ובאופן יחסי עלויות הפיתוח והפקת הגז בהם גבוהות יותר, ולכן מלכתחילה היכולת שלהם להתחרות היא מוגבלת. זה האיום השני.
לא מדובר באיום סרק. המתחרה היחידה הפוטנציאלית של נובל ותשובה - אדיסון האיטלקית, שמיוצגת בישראל על ידי מנכ"ל האוצר לשעבר ירום אריאב - שלחה בימי הממשלה הקודמת מכתב לאוצר ובו הזהירה שפיקוח מחירים יבריח אותה מישראל. ומה הקשר לדואופול? אדיסון הניחה הצעה לרכישת כריש ותנין בכ־3 מיליארד דולר, שנמשכה מאז לאור הקושי הרגולטורי בישראל.
4. התערבות תסייע לשחקנים חדשים
התחייבות של המדינה לסייע לשחקנים החדשים בכריש ובתנין תגרום לכאורה למחיר המכירה לעלות.
אבל המדינה יכולה למנוע מצב כזה על ידי התערבות בשוק הגז באמצעות מתן הקלות והטבות לשחקנים חדשים. למשל סבסוד תשתיות (צנרת וכו׳), מתן ערבויות לטובת גיוס מימון לפיתוח המאגר או אפילו התחייבות ממשלתית לקנות את כל הגז שיופק מהמאגרים (Single Buyer).
אלא שבממשלה חוששים שאם יכריזו מראש על הטבות שכאלה, אזי תשובה ונובל פשוט ידרשו מחיר גבוה יותר עבור מאגרי כריש ותנין כשימכרו אותם, כך שבסופו של דבר ההטבה הממשלתית שוב תזרום לכיסים של מונופול הגז. ייתכן מאוד שהממשלה מתכננת לתת הטבות כאלה לשחקנים החדשים, רק שהיא פשוט נמנעת מלהכריז עליהן מראש.
5. המדינה לא באמת יודעת לפקח
ואחרי כל זה, יש סיבות פרוזאיות בהרבה שבגללן המדינה לא ששה להטיל פיקוח על מחירי הגז הטבעי. הטיעון הבסיסי הוא שהמדינה פשוט לא יודעת לפקח כמו שצריך על מחירים, לא משנה אם זה גז או שמנת חמוצה, ושבסופו של דבר הגז רק יתייקר.
הנה כמה דוגמאות בשביל להמחיש את החששות הממשלתיים מפיקוח. מחיר הגז נקבע על ידי שורה של פרמטרים, בהם למשל משך תקופת החוזה. חוזה ל־5 שנים מתומחר באופן שונה מחוזה ל־15 שנה. בממשלה חוששים שאם יוטל פיקוח מחירים, חברות הגז פשוט ישנו את תקופת החוזים ובכך יעקפו אותו.
פרמטר אחר קשור לאופן הפיזי שבו הגז מחולק. החוזים נסגרים מול הלקוחות על כמות גז מסוימת, אבל החברות מכניסות לחוזים מנגנון שנקרא Take or Pay, שמחייב את הלקוחות שלהן לכמות מינימלית של צריכת גז. כמו מחיר מינימום בהזמנת מקום במסעדה. כיום ה־Take or Pay הממוצע נע בין 60% ל־80%. בממשלה חוששים שאם יוטל פיקוח מחירים חברות הגז יוכלו לעקוף אותו על ידי העלאת הרכיב הזה, תשלום המינימום, ל־100%.
ודוגמה שלישית ואחרונה - חברות הגז מוכרות ללקוחות שלהן גם שירותים נלווים. אחד השירותים האלה מאפשר ללקוחות (למשל, לחברת חשמל או לתחנת כוח פרטית) לקבל הזרמה מיידית של גז בהיקף גדול בשביל לענות על גידול נקודתי בביקוש לחשמל, כמו שקורה למשל ביום חם או קר במיוחד. השירות הזה נקרא swing, והוא כלול היום במחיר הגז. בממשלה חוששים שאם יוטל פיקוח מחירים, חברות הגז יוכלו לעקוף אותו על ידי פירוק חבילת השירות שלהן לגורמים, וגביית תשלום נוסף על כל שירות בנפרד. זה האיום השלישי.
6. המודלים שבכל זאת על השולחן
כל הגורמים האלה מעידים על כך שלא יהיה פיקוח מחירים קבוע, אף שיש כאן מונופול שמסוגל לקחת לעצמו רווחי יתר. מה בכל זאת יהיה? המתווה שפקידי הממשלה מציעים הוא לקבוע תקופה של כחמש שנים עד לכניסה של שחקנים חדשים לענף, ובמהלכן הממשלה תקבע מחיר תקרה לגז - סוג של פיקוח מחירים מוגבל בזמן. אבל גם פה יש בעיה — החברות לא מוכנות לקבל אף מודל שמציעה הממשלה.
בפגישה שנערכה בשבוע שעבר בין דלק ונובל לבין בכירי האוצר הוצעו להם שני מודלים עיקריים. הראשון היה לקבע את מחיר הבסיס של כל העסקאות העתידיות ל־5.3 דולר ליחידת אנרגיה (מחיר זה נמוך ב־9% מהמחיר הממוצע בשוק וזהה למחיר שבו חברת החשמל רכשה לאחרונה גז ממאגר תמר), ולהפעיל מנגנון הצמדה עתידי שיסדיר את עליית המחירים. שיטה זו, מאמינים באוצר, תייצר יציבות מחירים לאורך זמן, ולאחר פירוק המונופול או כניסת שחקן חדש יוסר הפיקוח בהדרגה כדי לאפשר תחרות.
המודל השני שהוצע הוא טווח מחירים עם רצפה של 4.5 דולר ותקרה של 6.5 דולר. זהו תמחור נדיב מבחינתם כי בעולם אפשר להגיע גם למחיר של 4 דולר, אבל באוצר לא רוצים לפגוע בהכנסות - לא של היזמים ובטח לא של קופת המדינה, שתקבל 62% מכל מכירת גז. התקרה, לפי מודל זה, תהיה קבועה ולא תשתנה. ישנו גם מודל שלישי, של קביעת מחיר פיקס אחיד לכל השחקנים, אבל זהו מודל הפיקוח החמור ביותר שמחסל את האפשרות לתחרות וסביר שלא המדינה ולא היזמים ירצו בו.
חברות הגז סירבו לשמוע על אפשרויות הפיקוח, ובאוצר טוענים שהן "פוצצו את השיחות". המועצה הלאומית לכלכלה ומשרד האנרגיה נוטים לתמוך דווקא בחברות הגז, ואילו משרד האוצר נשאר לבד בצריח בניסיון להוריד את המחירים.
7. ולבסוף, גם זה מגיע לאיום האיראני
נוסף לכל האיומים של חברות הגז, מתווסף כעת לכל ערימת האיומים הזו גם האיום האיראני.
מי שהקשיב בשבוע שעבר לנאומו של שר האנרגיה יובל שטייניץ בכנס של מכון האנרגיה, יכול היה לעצום את עיניו ולדמיין כיצד ראש הממשלה אומר את הדברים, ובכך משרטט את השיקול העליון להאצת המגעים מול חברות הגז. שהרי האיום האיראני גובר על כל האיומים.
שטייניץ הצביע תחילה על הצורך בסגירה מהירה מאוד של חוזי גז מול מצרים, ובעיקר מול ירדן, בשביל להשיג הישגים גיאו־אסטרטגיים, כלשונו, ובשביל לייצב כלכלית את השלטון הירדני, בעיקר לנוכח האיומים מצד איראן ודאעש. בנוסף שרטט שטייניץ כיצד ההסכם של איראן מול המעצמות עלול לשמוט את הקרקע מתחת לתקווה לפתח את שוק הגז המקומי.
"בחודשים הקרובים ייחתם הסכם בין המעצמות לאיראן. ההשלכות עלולות להיות קשות ומחייבות החלטה מהירה״, אמר שטייניץ. ״אם איראן תחזור לייצא נפט וגז, המחירים בעולם יכולים לרדת, וכדאיות פיתוח השדות תרד. במשך כמה שנים חברות האנרגיה נמנעו מלהשקיע באיראן בגלל הסקנציות. עתודות הגז של איראן הן השניות בעולם אחרי רוסיה, בערך פי 40 משל ישראל. ברגע שהשוק הזה נפתח להשקעות, מספר החברות בעולם שמתמחות בפיתוח שדות גז מוגבל, וגם האשראי שמוקצה לתחומים האלה מוגבל. ברגע שהשוק האיראני ייפתח ויהיה רעב להשקעות, ישנה סכנה שחברות בינלאומיות ירוצו לשם. מי שמתעלם מאפשרות כזו טומן ראש בחול״, הוסיף. או בשורה התחתונה, אם מישהו חושב שנתניהו ייתן לפקידים להתבחבש עם חברות הגז עוד תקופה ארוכה, כנראה טועה. נתניהו חותר לפתרון מהיר, שיאפשר חתימה על חוזים בקרוב מאוד, בעיקר על חוזי יצוא עם השכנות של ישראל - העיקר להקדים את איראן.
