השאלות שצריך לשאול על מתווה הגז

טעויות ממשלתיות, מחדלים של פקידים ופוליטיקאים, וגם מזל רע והפיכה במצרים - כל אלה הפכו את המשק הישראלי לתלוי לחלוטין בספק גז טבעי אחד. הבעיה המרכזית היא שכיום שתי קבוצות עיקריות - קבוצת תשובה ונובל אנרג'י - מחזיקות יחד בכל מאגרי הגז הגדולים של ישראל. השתיים מחזיקות במאגר תמר, במאגר לווייתן ובמאגרים הקטנים יותר כריש ותנין. לכן יחד הן מהוות מונופול מושלם, כי הן מחזיקות ב־100% משוק הגז הטבעי בישראל.

המצב הזה יוצר תלות כפולה של המדינה במונופול. התלות הראשונה היא אסטרטגית: כשיש מונופול אחד ורגולטור אחד כוחו של המונופול יגבר, משום שהוא מחזיק את השאלטר ביד. ראו למשל את הניסיונות הכושלים של המדינה להנהיג רפורמה בחברת החשמל. התלות השנייה היא כלכלית: ללא תחרות או פיקוח, מונופול מפקיע מחירים. מי שמשלם את המחירים המופקעים האלה הוא הציבור הישראלי, דרך תעריף החשמל שלו ומחירי המוצרים שהוא קונה.

רגע לפני שהממשלה מאמצת את המתווה לפירוק המונופול שהפקידים מציעים לה, "כלכליסט" מנתח מה המתווה יצליח לעשות, מה עדיף לעשות, מה אין ברירה לעשות ומה ההחלטה החשובה ביותר שראש הממשלה צריך לקבל.

1. המדינה מציעה להכניס תחרות למשק הגז. זה יספיק?

מה מציעים הפקידים: לנסות להכניס שחקן אחד נוסף לשוק הגז הטבעי בישראל. איך? תשובה ונובל אנרג’י יחויבו למכור את האחזקות שלהם במאגרי כריש ותנין לשחקן נוסף שייכנס לשוק.

בנוסף, קבוצת תשובה תמכור את אחזקותיה במאגר תמר ותישאר עם אחזקה במאגר לווייתן בלבד. ולבסוף, נובל אנרג’י תחויב למכור חלק מאחזקותיה במאגר תמר ותישאר עם רבע מהמאגר, במקום שליש כיום.

נתניהו. תלות כפולה במונופול צילום: בלומברג

האם ההצעה הזו תכניס תחרות לשוק ותקטין את התלות של הממשלה במונופול? היא תכניס לשוק תחרות מוגבלת מאוד, אם בכלל.

גז אינו סלולר — הכנסת שחקן (קטן) לשוק הזה לא תגרום ללקוחות (כלומר, לחברת החשמל ולתחנות הכוח הפרטיות) לעבור אליו כל כך מהר, בעיקר בגלל היכולת של מונופול הגז להציע מחירים נמוכים יותר.

הדבר דומה להכנסת שחקן קטן נוסף לשוק הבנקאות הישראלי שנשלט בידי שתי קבוצות גדולות. האם הדבר באמת יוריד את המחירים בשוק הבנקאות? האם השחקן החדש ידגדג לשני השחקנים הגדולים? וכל עוד נובל אנרג'י יושבת בשני המאגרים הגדולים, תמר ולווייתן, אף אחד לא מצפה שהיא תתחרה בעצמה.

בשורה התחתונה: ההצעה להכניס שחקן נוסף תשיג תחרות מוגבלת, אם בכלל.

2. יש הצעה להוציא את נובל מתמר, למה לא מבצעים זאת?

הארגונים הציבוריים שנאבקים בהצעה הממשלתית מציעים שתי חלופות מרכזיות: הראשונה היא הוצאה מוחלטת של נובל אנרג'י ממאגר תמר, כך שבשוק הזה יהיו בסופו של דבר שלושה שחקנים שונים — אחד במאגרי כריש ותנין, אחד במאגר תמר ואחד במאגר לווייתן — וכולם יתחרו בכולם. הארגונים מתבססים על כך שניתן לקחת את החזקה על מאגר לווייתן מחברות הגז, משום שהפרו את תנאי שטר החזקה.

ההצעה הזו, לו היתה מתקבלת, היתה בעלת הסיכוי הגדול ביותר להגדיל את התחרות בשוק הגז. למעשה, סביר מאוד להניח שהפקידים היו מאמצים את ההצעה הזו בשתי ידיים לו הם היו חושבים שהם מסוגלים לבצע אותה.

לדעת הפקידים, אם המדינה תנסה להוציא את נובל אנרג'י ממאגר לווייתן, המשמעות תהיה התחלת תהליך משפטי ממושך שסופו לא ידוע. בינתיים המונופול יונצח, שום שחקן חדש לא ייכנס, וייתכן שבסופו של דבר התוצאה הסופית תהיה זהה להיום אם בית המשפט יצדד בצד של נובל אנרג'י.

יצחק תשובה. הזמן יכול לשחק לרעת המשק צילום: משה בנימין

החלופה השנייה היא פשוט לקחת את הזמן. לא למהר ולסגור על מתווה מול חברות הגז, אלא לחשוב עוד אם יש הצעות טובות יותר. הנימוק

לחלופה הזו הוא שהגז במאגר תמר לבדו יספיק לצורכי המשק לתקופה ארוכה, ולכן אין מה למהר.

בפועל, לחלופה הזו יש חסרונות משמעותיים. ראשית, היא מנציחה את המונופול הקיים, לא תורמת להורדת מחירים, לא מגדילה את התוצר ולא מגדילה את הכנסות המדינה ממסים על הגז. שנית, ייתכן (אף אחד לא באמת יכול לדעת) שבחלוף העשור הקרוב התנאים בשוק הגז העולמי ישתנו לרעה, כך שלא ישתלם לאף אחד לפתח את מאגר לווייתן והמשק יפסיד. גם ההפך המוחלט ייתכן אבל בשורה התחתונה — זה פשוט הימור.

בשורה התחתונה: הארגונים הציבוריים קוראים לשנות לגמרי את הבעלות על מאגרי הגז, הצעה שיכולה להגדיל את התחרות אבל צפויה לגרור תהליך משפטי ארוך. לא בטוח שכיום אפשר בכלל ליישם את ההצעה.

3. אז יהיה לפחות פיקוח ממשלתי על מחיר הגז?

הממשלה לא רוצה להטיל פיקוח קבוע על מחירי הגז הטבעי בטענה שהיא לא באמת יודעת לפקח על המחירים (כלומר, המחיר המפוקח יהיה גבוה מהמחיר שהיה נקבע בשוק בלא התערבות הממשלה) ושחברות הגז תמיד ימצאו דרכים לעקוף את הפיקוח.

מה הפקידים מציעים: במקום פיקוח קבוע הממשלה מתכננת להגביל את המחירים רק בשנים הקרובות, עד שייכנס שחקן חדש למאגרי כריש ותנין (אם בכלל). הבעיה היא שהפקידים לא אחידים בדעתם באשר לאופן הגבלת המחירים ולמחיר המקסימלי.

לדעתם, המחיר לא יכול להיות נמוך מ־5 דולר ליחידת אנרגיה, שכן אז לא ייכנס שחקן חדש למאגרי כריש ותנין והמונופול יונצח. זאת אף שהמדינה יכולה לסבסד חלק מעלויות פיתוח המאגרים החדשים, ואז המחיר לשחקן החדש יכול להיות נמוך מ־5 דולר ליחידת אנרגיה. בכל מקרה, המחיר המוגבל, אם יושת, יהיה נכון רק לחוזים עתידיים שייחתמו, ולא לחוזים הקיימים.

מה מציעים הארגונים הציבוריים: לדעת המתנגדים להצעה הממשלתית, מחיר הגז הטבעי חייב להיות מפוקח באופן קבוע כל עוד יש מונופול, והוא צריך להיות 3 דולר ליחידת אנרגיה (הם לא מפרטים מה צריכה להיות שיטת הפיקוח או למה המחיר צריך להיות צמוד).

מחיר זה נובע מהמחירים הנוכחיים שבהם מאגר תמר מוכר גז לחברת החשמל ולתחנות הכוח הפרטיות. העניין הוא שמאגר תמר הוא מאגר רווחי בצורה חריגה, בעיקר משום שהשותפות שמחזיקות בו הצליחו למכור כמעט את כל הגז שלו בשלבים מוקדמים מאוד ללא השקעות נוספות.

בהיעדר שחקנים נוספים בשוק ייתכן שמאגר לווייתן יהיה רווחי באותה המידה, אלא אם כן יידרש לו זמן רב למכור את הגז. בכל מקרה, הקושי העיקרי הוא במאגרי כריש ותנין. אלה מאגרים קטנים יותר ולכן עלות הפיתוח שלהם גבוהה יחסית.

הארגונים הציבוריים טוענים כי המדינה צריכה לפתוח את כל החוזים הקיימים ולהגביל את המחיר לרמה נמוכה יותר. עם זאת, צעד כזה לא נראה אפשרי מבחינה משפטית, ובוודאי יגרור את המדינה ואת המונופול לבית המשפט.

וחברות הגז? אפילו אם המדינה היתה מצליחה להחליט בעצמה באיזה אופן היא מעדיפה להגביל את המחירים, חברות הגז פשוט לא מוכנות לשמוע על הגבלה נמוכה יותר מהמחיר שנהוג היום בשוק (שהוא מחיר מונופוליסטי), ונדמה כי הנושא בכלל לא יעלה בקרוב לממשלה.

בשורה התחתונה: נדמה שהמדינה ויתרה על פיקוח מחירים. קשה להכריע מהי שיטת הגבלת המחירים הטובה יותר, אבל המדינה היתה יכולה לפתור את הבעיה אם היתה מסבסדת חלק מעלויות פיתוח מאגרי כריש ותנין

מאגר תמר. חסרונות משמעותיים לעיכוב סגירת המתווה צילום: יח"צ

4. אולי המדינה צריכה להיכנס בעצמה לשוק הגז?

למדינה יש כמה דרכים להיכנס בעצמה לשוק הגז, וייתכן מאוד שהיא אף תבחר באחת מהן (בגרסה הרכה יותר) בשנים הקרובות.

האפשרות הראשונה היא הלאמה מוחלטת של כל מאגרי הגז שלחופי ישראל, תוך מתן פיצוי של מיליארדי דולרים ליזמים (על עלויות חיפושי הגז, עלויות הפיתוח שכבר הושקעו במאגר תמר, ואובדן ההכנסה העתידית מהמאגרים). כדי לעשות זאת צריך לעבור דרך בית המשפט - דבר שייקח המון זמן — כשבינתיים המונופול יונצח, לא ייכנסו שחקנים חדשים ואף אחד לא יודע מה יקרה בסוף. לכן זה לא יקרה.

אפשרות שנייה היא שהממשלה תיכנס לשוק הגז כשחקן סמוי במתן ערבויות לשחקן חדש שייכנס למאגרי כריש ותנין לצורך הקלה במימון פיתוח המאגר, ואפילו לסבסד או לתקצב את פיתוח תשתיות הגז מהמאגר החדש תמורת אחוזים מהבעלות על המאגר (או בלי אחוזים).

אפשרות שלישית היא שהממשלה תקבע כי היא זו שקונה את כל הגז שמוכרים מאגרי הגז עבור תחנות הכוח הפרטיות והתעשייה הישראלית, ובכך להפוך למונופסון (מונופול מהצד השני, של הלקוחות). צעד כזה יסייע להורדת מחירי הגז, גם אם מבנה הבעלות על המאגרים יישאר זהה.

בשורה התחתונה: התערבות ממשלתית תסייע להגדלת התחרות ולהורדת המחירים