דרוש יועץ משפטי שיסכים לפצל את עצמו

איילת שקד היא שרת המשפטים השלישית ששמה על השולחן את רעיון פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. קדמו לה יעקב נאמן ודניאל פרידמן, לא במקרה המנטורים של שקד. נגד נאמן קם פרקליט המדינה דאז משה לדור, שבצעד לא שגרתי פרסם מכתב פומבי לשר ולכל עובדי הפרקליטות, ובו הוא קורא לגנוז את היוזמה. כותרתו של המכתב העידה על תוכנו: "משמעות פיצול מוסדות היועץ והפרקליטות – פגיעה באכיפה והחלשתנו כמדינת חוק".

1. נאמן ירד מהרעיון, אבל פרידמן לקח אותו צעד קדימה והגיש תזכיר הצעת חוק להפרדה בין היועץ לתובע הכללי. הפעם, המטרפד היה יו"ר מפלגת העבודה אהוד ברק, שר הביטחון בממשלתו של אהוד אולמרט. הרעיון של פרידמן נתפס כרצון להחליש את היועץ והפרקליטות שעמדו אז לקבל החלטות דרמטיות בעניינו של אולמרט. זהבה גלאון, שאינה חשודה במוטיבציה להחליש את המערכת, נתנה אז ביטוי למתח שבין הרעיון לעיתוי. בראיון אחד תמכה בפיצול: "הדרך הנכונה להסיר מהיועץ המשפטי לממשלה את ההכרעה בעניינם של בכירים היא באמצעות הפרדה של תפקיד היועץ המשפטי מתפקיד פרקליט המדינה, וכך למנוע את ניגוד העניינים המובנה". אולם לתזכיר החוק של פרידמן התנגדה בראיון אחר: "גם אם הרעיון נכון, בעיתוי הנוכחי כל מטרתו היא להלך אימים על היועץ המשפטי, כדי שיימנע מהגשת כתב אישום נגד ראש הממשלה".

כל הרואה ברעיון מזימה להחלשת שלטון החוק ומערכת המשפט, יתנגד אוטומטית, במיוחד מכיוון שהוא מגיע מהאג'נדה המשפטית של נאמן-פרידמן-שקד. אולם, לרעיון זה שותפים גם כאלה שאינם "חשודים" בכוונה להחליש. "מדובר בריכוז סמכויות חריג למדי בעולם הדמוקרטי", כתב פרופ' גד ברזילי בנייר עמדה של המכון הישראלי לדמוקרטיה, שהמליץ על פיצול סמכויות היועץ המשפטי לממשלה.

ללא ספק, היועץ המשפטי לממשלה הוא עובד הציבור החזק ביותר בישראל, ואולי בעולם הדמוקרטי כולו. סמכויותיו מפוזרות בכ־170 דברי חקיקה והוא חולש על ארבע פונקציות עיקריות: ייעוץ משפטי לכל רשויות השלטון; ייעוץ לחקיקה; ייצוג משפטי של כלל מוסדות המדינה; אכיפת החוק הפלילי כראש התביעה הכללית.

מצד אחד, עוצמה בלתי רגילה. מצד שני, עוצמה שאינה מוסדרת בחוק. "אין הוראת חוק המניחה בסיס לתפקיד הייעוץ או משרטטת בצורה כלשהי את גבולותיו. אין כל הוראה המסמיכה את היועץ לתת חוות דעת משפטית בכלל, קל וחומר חוות דעת מחייבת", טוענים פרופ' רות גביזון ואיתן לבונטין במאמר שפורסם בספר שמגר.

איילת שקד. היועמ"ש מתנגד נחרצות למהלך של השרה צילום: יאיר שגיא

האימפריה המשפטית הזו תפחה ללא חוק או תכנון מינהלי מסודר. ראש הממשלה דוד בן גוריון ביקש לאזן את שר המשפטים הדומיננטי פנחס רוזן מהמפלגה הפרוגרסיבית. הבחירה נפלה על מינוי יועץ משפטי רב עוצמה כמשקל נגדי – יעקב שמשון שפירא – המקורב לראש הממשלה. בהדרגה התעצב והתעצם התפקיד לפי מידות האישים שכיהנו בו. השיא היה בתקופותיהם של מאיר שמגר ואהרן ברק. שניים שיותר מכולם, לפניהם ואחריהם, ביצרו את עצמאות המשפט כלפי המערכת הפוליטית. כשם שבנו את בית המשפט העליון לשיא כוחו, בנו השניים בתפקידיהם הקודמים לפני מינויים לעליון, את מוסד היועץ המשפטי לשיא כוחו. שמגר כונן את "הנחיות היועץ" לקוד ההתנהגות המנחה של השלטון. ברק שמונה לתפקיד ב־1975 שיכלל והחיל את האכיפה הפלילית על בכירי השלטון בכמות, איכות ועוצמה שלא נודעה לפניה.

2. האם פיצול משמעו החלשה? הגיוני שכל פיצול שמפזר כוח בין מוקדים שונים מחליש את המוקד שממנו ניטלו הכוחות. מצד שני, ניתן לטעון שהפרדת הייעוץ מהתביעה דווקא תחזק את התובע שלא יתחכך עוד בשרים, לא ישתתף בישיבות הממשלה וכך עצמאותו מולם רק תגדל. פרידמן הירבה לטעון שהיועץ מני מזוז השתמש לרעה בכפל הכובעים כשכפה את דעתו על שרים שחשו מאויימים מהאפשרות שיפעיל נגדם את השוט הפלילי אם יתנגדו לו.

בנוסף לניגוד העניינים המובנה, הצדקת הפיצול נטועה בשני טיעונים נוספים – טכני ומהותי. הראשון נוגע לעומס הבלתי אפשרי של מטלות והתמחויות שגלום בתפקיד. היועץ אמור להיות סופרמן משפטי שאמור להבין ולהכריע בפלילים ובסוגיות מנהליות, חוקתיות וכלכליות מורכבות ביותר. נכון שיש לו משנים ועוזרים, אבל האחריות וההובלה הן שלו.

הטיעון המהותי נוגע לריכוז הכוחות האדיר שמתנקז לאדם אחד, שהופך את היועץ המשפטי לדמות (ולמוסד) החזקה ביותר במדינה.

המתנגדים לפיצול סבורים שמטרתו אינה נקייה. אולי בעולם אחר היו מסכימים אבל במציאות הישראלית לא ניתן להסכים להחלשת המערכת המשפטית. לא לכרסם בסמכויות בית המשפט העליון ולא בסמכויות היועץ המשפטי, שמהווים בלמים ואיזונים הכרחיים נגד הרוחות הרעות שנושבות בחברה ובמדינה. רק עוצמה מרוכזת וממוקדת תרתיע את המושחתים ותאכוף את הנורמות הראויות, הם סבורים.

אחד המתנגדים הנחושים הוא היועץ המשפטי המכהן יהודה וינשטיין. כשרק נכנס לתפקידו, זימן אותו שר המשפטים יעקב נאמן והניח בפניו שלושה קלסרים שאוצרים בחובם עבודת מטה רצינית של מיטב המומחים התומכים בפיצול. "לא בבית ספרי", דחה וינשטיין על הסף, "הנזקים שייגרמו עולים לאין ערוך על התועלת. זה אפילו יזיק לשלטון החוק".

3. שקד עדכנה את הנשיא בדימוס אשר גרוניס, יו"ר ועדת האיתור לבחירת היועץ הבא, על כוונתה לבחון את הפיצול. היא אף הודיעה על תמיכתה הצפויה במהלך. בכך היא אותתה לוועדה שעליה לפרוס את האפשרות בפני המועמדים, ואולי לתת עדיפות למועמד שיתלהב מהרעיון ויסייע לקדמו. בלי תמיכתו, קשה יהיה לקדם את היוזמה.

ועדת האיתור למציאת מחליף לווינשטיין תתחיל בבדיקה

בין המועמדים: מנדלבליט וגרסטל