חברת החשמל: 0 רפורמות, 2,500 עובדים מיותרים

כשמשרד מבקר המדינה תכנן לפרסם את הדו"ח התקופתי שלו על החברת החשמל ומשק החשמל, הוא בוודאי לא שיער לעצמו שהדו"ח יקבל מכפיל כוח באדיבות מזג האוויר. וכך יצא, שדו"ח מבקר המדינה על חברת החשמל קיבל באופן נדיר ביטוי מוחשי להתנהלות כושלת של משק החשמל, על חוסר האכפתיות של הרגולטורים ועל בזבוז משווע של כספי ציבור שנכנסים לאחת החברות הגדלות במשק, אבל אף אחד לא יודע מה עושים עם הכסף הזה.

דו"ח מבקר המדינה הנוכחי עוסק באופן רשמי במבנה משק החשמל בישראל. אבל מקריאה שלו מתחוורת תמונת מצב רעה, לעיתים חסרת פרופורציה, של התנהלות ממשלת ישראל בנוגע לחברת החשמל. לא מדובר בממשלה הנוכחית - הדו"ח חוצה תקופות, משרדי ממשלה שרים ורגולטורים. כולם התנערו, והנהלת החברה מצידה לא עושה מספיק, או לא עושה מאומה, כדי לתקן את המצב.

חברת החשמל צילום: אלעד גרשגורן

אז יש חוק רפורמה, אז מה?

הפרק הראשון של הביקורת מתייחס לרפורמה בחברת החשמל. מעט מהאזרחים יודעים אבל ממשלת ישראל חוקקה חוק מיוחד שקובע שיש לבצע רפורמה בחברת החשמל, זאת כדי להפוך אותה ליעילה יותר, טובה יותר. החוק הוא משנת 1996, אבל מאז ממשלות שמאל, ימין ומרכז לא עשו איתו כלום. זאת ועוד, לפי מבקר המדינה שפירא, המתווים השונים שעסקו ברפורמה על ידי משרד האוצר ומשרד האנרגיה "בשנים 2013-2010 הלכו והתרחקו מיישום עקרון התחרות במשק החשמל אשר עמד בבסיס החוק". התוצאה היא שלא רק שחברת החשמל מתנהלת בצורה עקומה, אלא אף פועלת בניגוד לחוק. "בסיום הביקורת אין בעל רישיון לניהול המערכת, ופעילות זו לא הועברה מחח"י לחברת ניהול המערכת. כל זאת בניגוד להוראות חוק משק החשמל"

ומה לגבי הניסיונות לעשות רפורמה? הם ככל הנראה נעשו תוך ניסיון "לכבס את הכביסה המלוכלכת בתוך הבית" . לפי שפירא "מרבית החברים שמינו, שרי האוצר והאנרגיה דאז האחראים מטעם הממשלה לענייני משק החשמל ועל ענייני חח"י, לצוות ההיגוי (למעט נציג ציבור אחד) הם עובדים בכירים במשרדי האוצר והאנרגיה. השרים דאז לא מינו לצוות גורמים מאזנים בלתי תלויים המייצגים אינטרסים שונים מאלה של משרדיהם ושל חח"י, כמו רשות החשמל"

גם לגבי תוצרי הרפורמה, שאורגנו על ידי מנכ"ל רשות החברות אורי יוגב, שפירא אומר ש"טיוטת ההמלצות שהכין צוות ההיגוי במרץ 2014 הותירה את מרבית פעילויות משק החשמל בידי חח"י, בלי שנבחנו במסגרתה הסדר הנכסים של חח"י והתחייבויות, שיפור איתנותה הכספית, וכן התועלת הצפויה ממנה בהשוואה לעלויותיה הצפויות"

לא מעדכנים תעריפים, והעובדים חוגגים עם השכר

בחינת הניסיונות לרפורמה שכן בוצעו מעלה את התמונה העגומה הבאה: לפי מבקר המדינה שפירא "לגורמים הממשלתיים אין תחשיבים כוללים ומבוססים בדבר התועלת שעשויה הייתה לצמוח למשק ממעבר לשוק תחרותי ומהקטנת תלותו בחח"י כמונופול". אז אם אין תחשיב תועלת, אולי יש תחשיב נזק מאי קיומה של הרפורמה? אז זהו, שגם זה אין, ומבקר המדינה נאלץ לקבוע שלמשרדי האוצר, האנרגיה ורשות החברות הממשלתיות "אין אומדן בדבר הנזקים שנגרמו למשק עקב המשך תלותו בחח"י ובשל אי-יישומם של השינוי המבני ותכניות ההתייעלות", מה שמשאיר את משרד מבקר המדינה לחשב את הנזק לבד. השורה התחתונה: בין 2008 ל-2013 "משרד מבקר המדינה אמד נזקים אלו בסכום של 12.4-9.1 מיליארד שקל בגין אי הפרדת מנהל המערכת והעסקת עובדים עודפים בחח"י". לשם השוואה, מדובר בחמישית מתקציב משרד הביטחון או מפעמים רצוף יישום דו"ח ועדת טרכטנברג כולו על כל סעיפיו.

יו"ר חברת החשמל יפתח רון טל צילום: עמית שעל

אבל בדיקת מבקר המדינה מעלה שכולם ידעו, ושתקו. לפי יוסף שפירא "הנהלת חח"י והדירקטוריון היו מודעים עוד לפני 2008 לקיומם של 2,500-1,700 עובדים עודפים, ובמאי 2008 העריכו את עלות המשך העסקתם בכ-700 מיליון עד 1 מיליארד שקל בשנה". ההנהלה עוד ניסתה לעשות משהו באופן עצמאי, ולפי משרד מבקר המדינה "בין דצמבר 2007 לדצמבר 2012 אישר דירקטוריון חח"י שלוש תכניות התייעלות, אך הן לא מומשו", לטעת חברת החשמל כי היא לא קיבלה את אישור רשות החברות הממשלתיות והממונה על השכר, וגם בגלל שהיא לא הגיעה להסכמות "עם ארגון העובדים בעניין תנאי הפרישה שיקבלו העובדים במסגרת אותן תכניות. משרד האוצר לרבות רשות החברות הממשלתיות לא אישרו מחד גיסא את תכניות ההתייעלות בשל עלותן הגבוהה, ומאידך גיסא גם לא סייעו לחח"י במציאת פתרונות חלופיים לחוסר התייעלותה". התוצאה של הפרק הזה היא שחברת החשמל מעריכה לבד, כי "העלות העודפת בגין העסקת העובדים העודפים (ללא ניכוי תשלומי הפרישה לעובדים) הסתכמה בשנים 2013-2008 בכ-6-4.08 מיליארד שקל"

אבל החברה ידעה. לפי מבקר המדינה בדצמבר 2005 קבע יועץ חיצוני לרשות החברות הממשלתיות שכדי להביא את חח"י לרמה המקובלת בעולם וכדי לחסוך כ-800 מיליון שקל בשנה (בהתבסס על רמת השכר בחח"י בשנת 2004), על חח"י להפחית 40% מעלויות העבודה שלה. כמו כן, דוחות יועץ חח"י משנת 2010 ויועץ רשות החשמל משנת 2015 מצביעים על שכר גבוה של עובדי חח"י", אבל כאמור אף אחד לא עשה עם זה כלום עד היום. יתרה מכך - רק בשנה האחרונה פרשו מחברת החשמל כ-460 איש בעלות של כ-1.5 מיליון שקל לכל עובד. בוננזה.

מצב פיננסי גרוע, אבל לאף אחד לא אכפת

ומה לגבי שאר הרגולטורים במשק? גם כאן שפירא לא מוצא תפקוד מזהיר. רשות החשמל, היא הגוף שקובע את תעריפי החשמל במשק, טרם קבע את "בסיס תעריפים עדכני לחח"י במקטעי ההולכה והחלוקה מאז בסיס התעריפים שנקבע ביולי 2002 לקביעת בסיסי תעריפים השלכות על הכנסותיה של חח"י ועל מצבה הכספי". במילים אחרות אותם חוטי חשמל, עמודי מתח וחוטים שנקרעו בסופה האחרונה. דו"ח חיצוני שהוזמן בעלות של מיליון שקל על ידי אותה רשות חשמל בראשות אורית פרקש הכהן קיבל המלצה להעלות את תעריף ההולכה בכ-17%, אבל הצעד לא מומש עד היום.

כל אלו מביאים למסקנה שמצבה הפיננסי של חברת החשמל הוא בכי רע. שפירא מצא ש"בשנים 2014-2010 עמדה יתרת התחייבויותיה של חח"י על כ-80% ממאזן החברה, שיעור העומד בעינו מאז תחילת שנות ה-2000. מגמת ההרעה במצבה הכספי של חח"י החלה עוד לפני 2010, ומשתקפת בירידת דירוג האשראי של איגרות החוב בהנפקתה ( ועד לכמה של BB, נכון לתקופת הדו"ח- ל"ג)". העלמות הגז המצרי במהלך 2011 גרמה לכך ש"בשנת 2012 גדלו התחייבויותיה, בין היתר בעקבות עליית מחירי הדלק עקב משבר באספקת הגז בתקופה זו. בסוף דצמבר 2014 הגיעו התחייבויותיה של חח"י לכ-71 מיליארד ש"ח, שהיו כ-10.7% מהחוב הציבורי של מדינת ישראל"

חברת החשמל הסבירה שאחת הסיבות להרעה במצבה הכספי טמונה בפערים עקביים בין התעריפים שאישרה לה רשות החשמל לבין עלויותיה בפועל. "לעומת זאת, רשות החשמל מציינת סיבות אחרות להתדרדרות הכספית: עלייה חדה בהוצאותיה של חח"י, ובכלל זאת בהוצאות התפעול שלה משנת 2011 בעיקר בגין שכר; חוסר התייעלות מתמשך, בין השאר בגין התחייבויותיה של חח"י לפנסיה; משבר הדלק; הוצאות חריגות חד-פעמיות; ומעיכובים בשינוי המבני במשק החשמל.

שפירא סותר את טענות החברה וחושף שבפרק שמכסה את התנהלות החברה מצא שפירא שהמצב לא יותר טוב מאשר בשאר משרדי הממשלה. כך למשל "הנהלת חח"י לא הציגה לדירקטוריון וזה לא דרש ממנה, לקראת אישור התקציבים ותכניות העבודה השנתיות מסמך אחוד וכולל המציג את הקשר בין היקפי תשומות העבודה הנדרשות לבין התפוקות המתוכננות. בכך הקשתה הנהלת חח"י על הדירקטוריון לבחון עד כמה תקני כוח אדם שהוא נדרש לאשר שיקפו תקני יעילות מיטבית בעבודה"

ומה לגבי בקרה שוטפת? גם היא לא קיימת, או קיימת חלקית. לפי שפירא "הנהלת חח"י והדירקטוריון שלה לא קיימו בשנים 2013-2007 בקרה תקופתית מספקת על השגת יעדי היעילות המתוכננים של עובדי חח"י במקטעי הפעילות וביחידות חח"י השונות, בהתייחס לתפוקות שבוצעו בכל אחת מהתקופות".

השורה התחתונה? לפי שפירא "לאור משקלם המהותי של רכיבי הדלקים וההון במבנה התעריף ולאור השונות שבין החברות הזרות לבין חח"י ברכיבים אלה, הרי מאחר ולא שקללו אותם במסגרת ההשוואה, אי-אפשר להסיק בהכרח כי יש להעלות את תעריפי חח"י", כלומר שהחברה מוכרת תירוצים.

עוד לעניין זה מעיר שפירא למשרד האנרגיה ש"בהתאם לפסיקת בג"ץ שרשות החשמל אינה חייבת לבסס את קביעתה בדבר תעריפי החשמל רק על העלויות המוצגות בדוחות הכספיים של חח"י, והיא רשאית להכיר גם בעלויות אחרות שלדעתה ראוי לבסס עליהן את התעריפים", ומזהיר פעם אחר פעם מפגיעה בעצמאות הרשות, שעומדת בימים אלו בפני פרוק והרכבה מחדש תוך הכפפתה לשר האנרגיה ישירות. "משרד מבקר המדינה מעיר לשר האוצר ולשר האנרגיה כי ראוי שבעת בחינת מעמדה העצמאי של רשות החשמל ינהגו זהירות על מנת שלא לפגוע בעיקרון שנקבע בחוק, ולפיו תעריפי החשמל ייקבעו על ידי גורם מקצועי בלתי תלוי", הוא מסכם.

ממשרד האנרגיה נמסר בתגובה ש"שרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ימשיך לפעול במרץ לקידום משק האנרגיה לטובת המדינה ואזרחיה, יבחן את ממצאי המבקר ברצינות ובא חריות ויפעל ליישום כל הפעולות לקידום הנושא. יש לציין כי בעקבות אירועי השבוע האחרון הודיע שר האנרגיה, ד"ר יובל שטייניץ, על הקמת ועדת בדיקה חיצונית בראשות מנכ״ל המשרד שאול מרידור, ובהשתתפות כל הגורמים המקצועיים הרלוונטיים, אשר תבחן את התנהלות שקדמה לאירוע מכל ההיבטים, תפיק לקחים לעתיד תוך התייחסות לדוח המבקר ותגיש את מסקנותיה בהקדם האפשרי.

רפורמה עקומה, אין חלופות

בהתייחס לרפורמה האחרונה שגובשה על ידי משרדי האוצר והאנרגיה ("ועדת יוגב") מצא המבקר שהדו"ח ממליץ להשאיר את חברת החשמל כמונופול בחלק מהתחומים. "יצוין, כי מבנה משק החשמל המשתקף בטיוטת המלצותיו של צוות ההיגוי הותיר בידי חח"י את פעילות ההולכה, את פעילות החלוקה ואת מרבית פעילות ייצור החשמל, ושימר את מעמדה המונופוליסטי בכל פעילויות משק החשמל, בניגוד לתכלית חוק משק החשמל לייצר תנאים לתחרות במשק החשמל"

מבקר המדינה מעיר לעניין זה שוועדת יוגב לא גיבשה "חלופות יישומיות לביצוע השינוי המבני ולא בחן בתהליך מתועד את הסיכונים (שציין כאמור ראש הצוות) הגלומים במימוש כל אחת מהן. ממילא הוא גם לא אמד את מידת חומרתם ולא תכנן כיצד לטפל בהם". עם זאת ייתכן שהאשם הוא בשרים שמינו את הוועדה - סילבן שלום כשר אנרגיה מצד אחד ויאיר לפיד כשר אוצר מצד שני. שני אלו היו חייבים להנחות את הצוות "להפיק לקחים מן העבר, לנוכח הכישלון לגיבוש השינוי המבני", כמו גם לדרושת "נתוני השוואה כמותית בין כמה חלופות יישומיות, על יסוד הידע האובייקטיבי הקיים. טיוטת ההמלצות שהפיץ צוות ההיגוי הציגה חלופה אחת בלבד, ואילו השוואה בין כמה חלופות הייתה מאפשרת לשרים ולממשלה לבחור בחלופה המיטבית והמועדפת לביצוע השינוי המבני במשק החשמל", סיכם.

מרשות החשמל נמסר בתגובה: "הרשות מחזקת את עמדת המבקר ולהמלצה שלו לעצמאות הרשות לאור הליך החקיקה המתקדם כיום והשלכתה על עצמאות הרשות החשמל ועל עמידותה בלחצי מונופול חברת החשמל ואינטרסים פרטיים לטובת הצרכנים".

לעניין התנהלות החברה: "רשות החשמל מתריעה בענין זה שנים. עובדה זו היא אף אשר יוצרת פערים משמעותיים לחברת החשמל מול תעריף החשמל המוכר לה על ידי הרשות לחשמל".

לענין הרפורמה האחרונה, אומרים שם ש"דו"ח המבקר קובע כי נפל פגם בהרכב ועדת הרפורמה הממשלתית במשק החשמל בכך שהשרים הממנים מינו צוות רפורמה בהרכב מאוזן ובלתי תלוי".

לענין אי עדכון תעריפי ההולכה אומרים ברשות החשמל כי "לאורך השנים נתנו לחברת החשמל מקדמות על החשבון של 1.4 מיליארד שקל אולם התחוור שהם נותבו למימון פעולות אחרות של חברת החשמל. לפיכך רשות החשמל החליטה שכל העברה עתידית תופקד בחשבון נאמנות ועד שחברת החשמל לא תוכחי השקעות בתשתית היא לא תקבל את הכסף. "מאז מתן התוספות היקף ההשקעות ברשת פחת. בחברת החשמל מתקיימת בעיית שקיפות חריגה, שלא נתקלה בה כשלושים שנה ואשר שיבשה את יכולתם לבדוק את הדרישה".

תגובת חברת החשמל: "צריך לברך על קביעת מבקר המדינה שאי אפשר יותר להמשיך ללא רפורמה כוללת במשק החשמל. החברה מתריעה ודורשת את קידום הרפורמה כבר מספר שנים כדי שניתן יהיה לטפל בתשתיות המיושנות, ולהתייעל משמעותית במצבת העובדים. החברה מחויבת להשקעה בתשתיות החשמל, ולצערנו השקעה זו עוכבה על ידי רשות החשמל אשר מנעה זאת באופן שהוא עצמו ראוי לבדיקה מיוחדת, וטוב עשה מבקר המדינה כשחשף את אוזלת היד של הרשות".

תגובת משרד האוצר: "המשרד רואה חשיבות רבה בקידום רפורמה מקיפה במשק החשמל ובחברת החשמל. על אף המאמצים הרבים להגיע להסכמה לגבי מתווה הרפורמה, הפערים בין דרישות ועד העובדים לבין עמדת המדינה לתגמול עבור העובדים נותרו גדולים מאוד. המשרד דובק בעיקרון כי סך התשלומים לעובדים לא יחרוג מהחיסכון הצפוי מפרישתם ובכך לא יוביל לייקור תעריף החשמל. המשרד מעודד תכנית התייעלות נקודתית ופרישת עובדים בחברת החשמל כל עוד הדבר משרת את האינטרס הציבורי, אינו פוגע באיתנות הפיננסית של החברה וביכולת להמשיך ולקדם את הרפורמה במשק החשמל. > באשר לטענות כי המשרד לא העביר נתונים וניתוחים, יצויין כי אגף התקציבים העביר למשרד מבקר המדינה ניתוח מפורט של אומדן העלות הצפויה מן השינוי המבני במשק החשמל, ניתוח זה הינו תוצר משותף של אגפי משרד האוצר. במסמך שהועבר למבקר המדינה מפורטות גם התועלות הישירות הצפויות בגין השינוי המבני בחברת החשמל".