הסכם היסטורי בין האוצר והביטחון, אם יהיו נאמנים לו

בסוף השבוע הושג הסכם בנוגע לתקציב הביטחון בשנים הקרובות. כעת על הכנסת לאשר את תקציב המדינה בוועדת הכספים ובמליאה בקריאה שנייה ושלישית עד סוף השבוע. לפי ההסכם, תקציב הביטחון יעמוד ב־2016 על 59 מיליארד שקל, תוספת של 3 מיליארד שקל. התוספת תהיה בגין ההתייעלות הכלכלית כפי שמוגדרת ברפורמה הכוללת בתחומי הגמלאות וכוח האדם שנבחנה בשנים האחרונות בוועדת לוקר לבחינת תקציב הביטחון ובתוכנית הרב־שנתית של אגף כוח האדם של צה"ל. התקציב יהיה קבוע לחמש שנים ויגדל בהצמדה למדד. אך המודל שהציעה ועדת לוקר לפנסיה התקציבית לא יוחל. בנוסף, בכל שנה 32 תקני צבא משפטנים, מהנדסים וכלכלנים יהפכו לאזרחיים. עוד נקבע כי פרויקטים כמו מעבר צה"ל לנגב, הפרטת תעש, פינוי מוקשים וההגנה על אסדות ימומנו על ידי המדינה שלא מתקציב הביטחון.

רגע לפני שהתקציב מאושר, זה הזמן לנתח אם ההסכם הוא הסכם טוב או רע, איזה צד גזר את ההישגים הגדולים ביותר, ואם יש סיכוי שההסכם הזה ייושם בכלל.

ההסכם הזה מורכב מאוד, ולכל ניואנס בו יכולות להיות פרשנויות רבות. אך גם אם הוא יעבוד בשנים הראשונות, ממשלה חדשה עם פקידים חדשים יכולה לשנות את הכל. ואם ההסכם יתפרק, קשה לראות כיצד אפשר יהיה לבנות מחדש את יחסי האמון בין הצדדים.

1 המסגרת הכללית

הישג של האוצר, יתרון גדול למערכת הביטחון

הסיכום: מסגרת תקציב חמש שנתית של כ־59 מיליארד שקל בשנה, שגדלה בהתאם למדד (2% בשנה על פי התחזית).

האותיות הקטנות: בסיס תקציב הביטחון יעמוד על כ־56 מיליארד שקל, וההשלמה למסגרת הכוללת תיעשה בכפוף לביצוע הרפורמות המבניות.

מה הסיכוי שזה יקרה: סיכום ברוח זו, להעביר כסף רק אחרי שהרפורמות בוצעו, הוא החלום הרטוב של אגף תקציבים. גם עבור מערכת הביטחון זהו סעיף מצוין, משום שהוא נותן תמריץ גבוה מאוד להתייעלות — כל שקל שהיא תחסוך לא ילך למשרד האוצר, אלא יועבר לטובת ביצוע אימונים והגדלת היכולות הצבאיות על ידי רכש ופיתוח.

אבל בפועל, אחרי שהרפורמות יבוצעו, התמריץ של אגף תקציבים להעביר את הכסף יהיה נמוך. אם הוא לא יעשה זאת, האמון של משרד הביטחון באגף התקציבים עלול להישבר, אבל לא מדובר בגוף בעל מוניטין בכיבוד הסכמים.

בנוסף, הקביעה אם מערכת הביטחון עמדה בתנאי הרפורמה או לא היא בעייתית — יש הרבה מאוד דרכים להציג את אותו הנתון, וייתכן שברגע האמת ההסכם הזה לא יחזיק אם כל צד יטען שהשני לא מיישם אותו, ולא ברור מיהו הבורר במקרים כאלה. זה קצת משונה שביצוע הסכם כל כך מורכב וחשוב תלוי בזהותם של בכירי המערכת, ולא במשהו ממוסד יותר.

וברמה הטכנית: מה עושים במקרה של עליית מדד נמוכה במיוחד, כפי שקרה ב־2014, אז עלה המדד ב־0.4% בלבד? מערכת הביטחון מצפה לגידול של 2%, ובמקרה זה מדובר בהבדל של מיליארד שקל.

2 הפנסיה

ההישג הגדול ביותר של מערכת הביטחון

הסיכום: גיל הפרישה יירד, קצינים ואנשי קבע ימשיכו ליהנות מפנסיה תקציבית אדירה (גם אם קוראים לה פנסיית גישור) והפורשים המוקדמים יקבלו מענק נאה.

האותיות הקטנות: פנסיית הגישור תישאר אך תקוצץ ב־30%–40%, וחלק מהקצינים פשוט לא יישארו בצה"ל בשביל לקבל אותה, אך יקבלו מענק שחרור של מאות אלפי שקלים.

מה הסיכוי שזה יקרה: זהו ההישג הגדול ביותר של צה"ל ומערכת הביטחון. ראשית, לא נוגעים בכלל באנשי הקבע שהתגייסו לפני 2004 ולכן זכאים לפנסיה תקציבית שעלותה הכללית כבר חצתה את 8 מיליארד השקלים בשנה. שנית, גם פנסיית הגישור לאנשי קבע שהתגייסו אחרי ינואר 2004 תישאר על כנה: מי שיגיע לסוף הקריירה הצבאית בגיל 43 ייהנה מתשלומי פנסיה על חשבון משלם המסים למשך 25 שנה, עד שיתחיל לקבל פנסיה מקרן הפנסיה הפרטית שלו.

טנקים של צה"ל צילום: איי אף פי

בנוסף, גיל הפרישה לנגדים יעלה ל־55, וכולם יהיו זכאים לפנסיית גישור וקצינים ואנשי קבע שלא יקודמו יופרשו בגיל 35–36 עם מענק פרישה של כחצי מיליון שקל, שאין לו מקבילה בשירות הציבור, בוודאי לא בשוק הפרטי.

ההישג היחיד של האוצר נוגע לכ־30 אנשי קבע בשנה שבמקום להגיע לפנסיה צה"לית יופרשו בגיל 35–36 ויעברו לעבוד כאזרחים עובדי צה"ל עד לגיל הפרישה, ללא מענק חריג וללא פנסיית גישור.

בעוד כעשר שנים, כשאנשי פנסיית הגישור יגיעו לגיל הפרישה, העלות למדינה תגיע כבר לכ־3 מיליארד שקל בשנה, בנוסף לסכומי העתק של הפנסיה התקציבית, שיגיעו לשיאם בעוד כ־15 שנה. אז, סביר להעריך שהקרב יתעורר מחדש.

3 השקיפות והבקרה

ההישג הגדול של האוצר, מימוש המלצות ועדת לוקר

הסיכום: לא יהיו עוד פערי מידע בין מערכת הביטחון לבין משרדי האוצר וראש הממשלה, בכל הנוגע לשכר, כוח אדם, פנסיה, ביצוע התקציב והתחייבויות תקציביות לעתיד.

האותיות הקטנות: מערכת הביטחון לא תוכל להעביר תקציב שהוגדר למטרות ייעודיות לטובת קיום שוטף.

מה הסיכוי שזה יקרה: הסיכוי לשקיפות אמיתית תלוי ברצון משרד הביטחון לבצע את הסעיף הזה עד תום, ולא ברמייה. בנוסף, קשה מאוד לבחון אם הסעיף הזה ייושם או לא: השקיפות לא תהיה כלפי הציבור אלא כלפי קומץ פקידים, שלא יוכלו לדעת אם הם באמת חשופים לכל המידע.

בנוסף, זה לא מספיק שבמשרד הביטחון יהפכו את עצמם לשקופים — במשרד האוצר צריכים להבין את הנתונים ולעשות איתם משהו. כיום לאגף תקציבים אין היכולת לעבד את הנתונים בשביל להיות חלק משמעותי בגיבוש תקציב הביטחון, ולחשב הכללי באוצר אין היכולת לעקוב אחרי נתוני כוח אדם, שכר והתחייבויות לעתיד ולהרים דגלים אדומים לנוכח ממצאים בעייתיים.

4 כוח אדם ושכר

הישג של האוצר, אם כי קשה מאוד ליישום

הסיכום: קיצוץ הדרגתי של 14% בעלות שכר אנשי הקבע בצה״ל — כ־1.5 מיליארד שקל.

האותיות הקטנות: הקיצוץ ייעשה הן בצמצום תקנים (כ־600 מיליון שקל) באמצעות פיטורים או בביטול תקנים אחרי שחרור הקצינים הממלאים אותם כעת והן בהורדת גיל הפרישה ויצירת מועד פרישה בגיל 35 (כ־900 מיליון שקל). שינויי כוח האדם ייעשו על פי שיקולו הבלעדי של צה"ל. צמצום של כל 1,000 תקני קבע יחסוך לצה"ל עד 275 מיליון שקל בשנה.

מה הסיכוי שזה יקרה: בשביל ששינוי כוח האדם יהיה אפקטיבי, עליו להיות רציף ובלתי פוסק. אך צמצום היקף צבא הקבע עלולה להתבטל מעצמה בתוך כמה שנים, בגלל הנטייה של צבא הקבע לגדול באופן טבעי.

לצה"ל אמנם קשה מאוד להניע תהליכי התייעלות פנימיים, אבל כעת, אם נתוני כוח האדם אכן יהיו שקופים למשרד האוצר, ואם כל שקל שצה"ל חוסך בכוח אדם יכול לעבור למחקר ופיתוח ולהתעצמות, ייתכן שההסכם הנוכחי יספק לצה"ל תמריץ מספיק להתייעל כל העת ולא רק באופן חד־פעמי.

עם זאת, התוכניות שצה"ל הציג בתחום כוח האדם בשבוע שעבר מעלות כמה שאלות לגבי מידת הרצינות של המערכת להתייעל. צה"ל הכריז על הפחתה של כ־2,500 תקנים, אבל גופי המטה שהכריז שיעברו קיצוץ (כמו היועץ הכספי לרמטכ"ל, הרבנות הצבאית וגל"צ) הם קטנים. גם המיזוג המתוכנן של מפקדת זרוע היבשה ואגף הלוגיסטיקה נשמע טוב אבל מסובך מאוד לביצוע, ובכל מקרה החיסכון בתקנים שצפוי מכך יגיע במקרה הטוב לכ־200 תקנים בלבד.

יתרת הקיצוץ יכולה לנבוע מאזרוח חלק מהפעילות (למשל, כלכלנים ומשפטנים). אבל החיסכון הכספי של המרת תקני צבא בתקנים אזרחיים לא יהיה עצום. אפשרות אחרת, שבחלק מהגופים בצה"ל קיימת כבר היום, היא הקטנת המטות על ידי מעבר ליחס של אחד לחמישה בין מפקד לפקודים, במקום אחד לשלושה. בשורה התחתונה, זה נראה כמו אתגר גדול מאוד עבור צה"ל.