הדו"ח האלטרנטיבי של משרד האוצר לוועדת שטרום

ועדת שטרום אמנם הגישה את דו"ח הביניים שלה אתמול, אולם באופן חריג ביותר אגף התקציבים במשרד האוצר, שהיה חבר בוועדה, חיבר מסמך ארוך של הערות לדו"ח הביניים של הוועדה. מי שחשפה את דבר קיומו של המסמך היא נגידת בנק ישראל ד״ר קרנית פלוג במסיבת העיתונאים של הצגת הדו"ח עצמו, שם סיפרה כי לפני מסיבת העיתונאים למדה על דבר קיומו של הדו"ח. לבקשת שר האוצר, המסמך הופץ ליתר חברי הוועדה על מנת שיוכלו ללמוד אותו.

.

על פי גורמים שנחשפו למסמך, אגף התקציבים מפרט בו את הנקודות העיקריות שנמצאות במחלוקת בינו לבין יתר חברי הוועדה, ובעיקר בינו לבין נציגי בנק ישראל ובמידה מסוימת גם לבין יו״ר הוועדה עצמו דרור שטרום.

על פי גורמים שנחשפו למסמך, הנקודה העיקרית שאגף התקציבים מעלה היא הרגולציה על השוק הפיננסי. לפי אגף התקציבים, כל שינוי מבני של השוק הפיננסי חייב להיות מלווה ביצירת רגולציה מתאימה, כזו שתאפשר לשוק החדש להתפתח.

הרגולציה, כך לפי אגף התקציבים, צריכה להיות מותאמת למידת הסיכון של הגופים הפיננסיים השונים. הרגולציה על הבנקים, למשל, צריכה להיות המחמירה ביותר, שכן הבנקים לא רק מחלקים הלוואות אלא גם מקבלים פקדונות מהציבור. במידה של קריסת בנק, הפקדונות האלה יירדו לטימיון, ולכן הדרישות מהבנקים צריכות להיות החמורות ביותר, וכך גם מכל גוף פיננסי שבעתיד יורשה לקבל פקדונות מהציבור. גופים שלא מקבלים פקדונות מהציבור, כמו חברות כרטיסי האשראי, צריכות ליהנות מרגולציה מחמירה פחות, שתאפשר להם להתפתח.

אמיר לוי, ראש אגף התקציבים

גם בבנק ישראל סבורים כך, אולם באגף התקציבים טוענים כי הרגולציה של בנק ישראל לא מתאימה לתפיסה הזו. לפי העמדה של אגף התקציבים, יש להקים רשות שוק הון עצמאית, על ידי הוצאה של אגף שוק ההון ממשרד האוצר (הרגולטור של גופי הפנסיה), מיצובו כגוף עצמאי, שיתחיל לפקח גם על חברות כרטיסי האשראי וגופי מימון שאינם בנקים (למשל, חברת מימון ישיר). הרגולטור החדש הזה, על פי אגף התקציבים, יהיה זה שמחלק רשיונות לגופים שרוצים להיות נותני אשראי, וכן יחלק רשיונות לשחקנים שרוצים להיות סולקים של כרטיסי אשראי. שני התפקידים הללו נמצאים כיום בידי הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל.

לפי אגף התקציבים, לאגף שוק ההון ממילא יש ניסיון בפיקוח על גופים פיננסיים גדולים מתוקף תפקידו כמפקח על גופי הפנסיה, גם מבחינה תחרותית, וגם מבחינה יציבותית. כדי לוודא כי הוא הופך להיות גוף עצמאי וחזק יותר, שלא כפוף לגחמות פוליטיות של שר זה או אחר, באגף התקציבים ממליצים לנתק אותו ממשרד האוצר.

בנוסף, באגף התקציבים ממליצים לאמץ הצעה של נגיד בנק ישראל לשעבר סטנלי פישר, להקים ועדה ליציבות פיננסית שיהיו חברים בה כל הרגולטורים הפיננסיים הרלוונטיים (הפיקוח על הבנקים, על שוק ההון, רשות ניירות ערך והרשות להגבלים עסקיים). הוועדה הזו אמורה לתאם בין הרגולטורים השונים באופן שוטף במידה שיש עניינים שחורגים מסמכותו של רגולטור אחד לתחום סמכותו של אחר.

הכללים שיגדירו את פעילותו של הרגולטור החדש ייקבעו במשותף על ידי בנק ישראל, משרד האוצר, משרד המשפטים והרשות להגבלים עסקיים (כולם חברים בוועדת שטרום).

התייחסות לחברות כרטיסי האשראי

מלבד נושא פיתוח הרגולציה, באגף התקציבים מתייחסים גם לחברות כרטיסי האשראי הקיימות. לפי אגף התקציבים אין די בהמלצה של ועדת שטרום להפריד תוך שלוש שנים רק את שתי חברות כרטיסי האשראי הגדולות - ישראכרט ולאומי-קארד - אלא יש להפריד גם את החברה השלישית, ויזה-כאל.

על פי גורמים שנחשפו למסמך, הנימוק המרכזי של אגף התקציבים הוא שאותו הרציונל שמחייב את הפרדת שתי החברות הגדולות, מחייב גם את החברה השלישית, שכן אין שום הבדל בינה לאחרות. כלומר, בדיוק כמו ששתי החברות הגדולות לא באמת מתחרות בבנקים שמחזיקים בהן, כך גם ויזה-כאל לא באמת מתחרה בבעלים שלה (דיסקונט והבינלאומי). ומאחר שויזה-כאל מחזיקה בנתח שוק של שליש, אין היגיון בכך ששליש מהשוק הזה לא ייפתח לתחרות אמיתית.

בנוסף, באגף התקציבים טוענים כי אי הפרדת ויזה-כאל מהבנקים שמחזיקים בה, יתן לה יתרון לא תחרותי על פני ישראכרט ולאומי-קארד, משום שויזה-כאל תוכל לגייס מימון זול יותר לפעילות שלה, וכך התחרות דווקא תפגע. בנק ישראל סבור שהיתרון הזה הוא דווקא חיובי משום שהוא יאפשר לבנקים הקטנים (דיסקונט והבינלאומי) להתחרות בשני הגדולים (פועלים ולאומי) וכך התחרות בין הבנקים תגדל, אולם באגף התקציבים סבורים כי זה לא המצב, וכי עובדה שעד היום האחזקה בויזה-כאל לא גרמה לבנקים הקטנים להתחרות בגדולים.

בזמן שהוועדה סבורה כי יש להגביל את הבנקים להנפיק כרטיסי אשראי חדשים במשך 4 שנים ממכירת חברות כרטיסי האשראי, באגף התקציבים סבורים כי מדובר בפרק זמן קצר מדי בשביל לבסס תחרות אמיתית. באגף סבורים כי יש צורך להגביל את הבנקים למשך עשור שלם, ורק אז לבחון אם צריך להסיר את ההגבלה הזו.

מדוע המגבלה החמורה הזו חשובה כל כך לדעת אגף התקציבים? משום שלדעתם הכוח של הבנקים הוא כל כך חזק לעומת חברות כרטיסי האשראי, עד שהם יוכלו לסכל את התחרות לחלוטין. בדיוק מהסיבה הזו באגף התקציבים סבורים כי לא מספיק להפריד את חברות כרטיסי האשראי אלא יש גם לחייב את הבנקים להעביר לרשות החברות העצמאיות את כל בסיס הנתונים שנוגע ללקוחות שלהם.

זה אולי נשמע מוזר, אבל כיום, מאחר שמדובר בחברות בנקאיות, בסיס הנתונים לגבי הלקוחות הוא בכלל של הבנק ולא של חברת כרטיסי האשראי. בסיס המידע הזה הוא חיוני לתחרות משום הוא זה שמאפשר לחברות כרטיסי האשראי לקבוע באיזו ריבית אפשר לחלק אשראי לכל לקוח ולקוח.

ועדת שטרום עצמה לא הלכה כל כך רחוק בתחום המידע וקבעה רק כי חברות כרטיסי האשראי העצמאיות יוכלו להשתמש במידע שהן מקבלות אגב פעילות הסליקה שלהן, ואגב פעילות התפעול של הכרטיסים, ותו לא.

תחרות של גופי הפנסיה

בשונה מיתר חברי הוועדה, באגף התקציבים תולים תקוות רבות לכך שהתחרות האמיתית תגיע בכלל מכיוון אחר. לא מחברות כרטיסי האשראי, אלא מגופי הפנסיה, שמחזיקים בחסכונות של הציבור שמסתכמים כבר ביותר מ-1.4 טריליון שקל.

בזמן שבבנק ישראל סבורים כי המטרה של גופי הפנסיה היא לאפשר פנסיה לציבור בגיל הזקנה, ושלשם כך המדינה מחלקת הטבות מס בהיקף של 14 מיליארד שקל בשנה, באגף התקציבים רואים בכספי הפנסיה מקור עיקרי לתחרות בבנקים.

לפי עמדת אגף התקציבים, כשם שהכסף של גופי הפנסיה הוא שהכניס תחרות מול הבנקים על ההלוואות לחברות והעסקים הגדולים (כיום הגופים הגדולים לווים יותר כסף מגופי הפנסיה לעומת הכמות שהם לווים מהבנקים), כך גם הכסף של גופי הפנסיה הוא זה שצריך להתניע את התחרות על משקי הבית והעסקים הקטנים.

לשם כך, באגף התקציבים מעוניינים להסיר את כל החסמים הרגולטוריים שמונעים כיום מגופי הפנסיה להקים חברות בנות שיחלקו הלוואות למשקי בית ולעסקים קטנים. אחרי שהחסמים האלה יוסרו, הכוונה של אגף התקציבים היא שגופי הפנסיה יתחילו לחלק הלוואות כאלה, יתחרו בבנקים, וישקיעו חלק גדול מכספי הפנסיה בהלוואות האלה עצמן.

בנוסף, אגף התקציבים שם דגש על יצירת תחרות של גופי הפנסיה למינוס שלכם בבנק. כפי שיש לכם מינוס בבנק, כך גם יוכל להיות לכם מינוס בגוף פנסיה כלשהו (לא בהכרח בגוף הפנסיה שלכם). הדרך שאגף התקציבים ממליץ לעשות זאת היא קצת מוזרה: נניח שיש לכם מינוס של 10,000 שקל בבנק. בהתאם לתפיסה של אגף התקציבים תוכלו לקחת הלוואה יומית מגוף פנסיה כלשהו בשביל לסגור את המינוס הזה, וכך מדי יום. המשמעות היא שהמינוס שלכם, וכל חשבון העובר ושב שלכם, יתנהל הלכה למעשה בגוף הפנסיה והוא זה שיגבה מכם את המחיר - כלומר הריבית - על המינוס שאתם משתמשים בו.

מבנק ישראל נמסר, "בנק ישראל תומך בכל מהלך שישרת את הציבור, ושם עיקרון זה לנגד עיניו בכל החלטה שמתקבלת על ידיו. בדו"ח ועדת שטרום ישנם צעדים מאוד משמעותיים, שישנו את תמונת התחרות במערכת הפיננסית, שלגביהם הושגה הסכמה. עמדת בנק ישראל היא שכדאי לפעול ליישום מהיר של צעדים משמעותיים אלו".