האיום שיציל את אירופה

מבחינת האיחוד האירופי היתה 2015 שנה נוספת של אתגרים מהותיים. לחצים רבים הופעלו על שני עמודי התווך של האינטגרציה האירופית — מטבע היורו והתנועה החופשית בין מדינות המעוגנת באמנת שנגן. אף שהסכנה מרחפת עדיין מעל שניהם, התפתחות אחת שנרשמה ב־2015 נותנת תקווה כי מנהיגי האיחוד יפסיקו לגרור רגליים ויישמו פתרונות נועזים יותר ב־2016: האיום של הרחקה מהאיחוד קיבל משנה תוקף.

המשבר העולמי שפרץ ב־2008 חשף את הפגמים העמוקים באיחוד המוניטרי. המנהיגים אמנם נדרשו לחוויית כמעט־מוות של משבר החובות בשנים 2010–2012 כדי לנקוט פעולה, אך אז הם הקימו קרן שתסייע למדינות במצוקה וכוננו מערכת בנקאית משותפת. למרות זאת, כשלוש שנים אחר כך, המערכת הזאת, שאמנם כוללת פיקוח של הבנק האירופי המרכזי והקמה ראשונית של קרן לארגון מחדש של בנקים כושלים (אך אינה מכילה מערכת משותפת לביטוח על פיקדונות), עדיין רחוקה משלמות.

חופשה כפויה מגוש היורו

למרות הפגמים, במחצית הראשונה של 2015 עזרה מערכת הבנקאות להגן על השווקים מפני טלטלות; גם כאשר הממשלה שקמה ביוון בהנהגתו של אלכסיס ציפרס ערערה על אחד המאפיינים הבסיסיים של הגישה האירופית כלפי משברים פיננסיים במדינות החברות, שלפיו המדינות שמקבלות סיוע חייבות לאמץ משטר צנע. במשאל עם שנערך ביוון ביולי העניקו המצביעים לציפרס את הניצחון ודחו את התנאים שהציב האיחוד, ובהם צעדי צנע מחמירים שדרש בתמורה להעברת תוכנית חילוץ חדשה.

שבועות אחדים לאחר מכן השתנתה התמונה. ציפרס הסכים לתנאי חבילת חילוץ חדשה, שהיו במידה מסוימת מחמירים מאלה שדחו היוונים. ובכל זאת, רוב מוחלט תמך במהלך.

הסיבה לשינוי הגישה ברורה למדי ונובעת מכך שלאחר משאל העם הציף שר האוצר הגרמני וולפגנג שויבלה את האפשרות שיוון תצא ל"חופשה כפויה" מגוש היורו. איום מוסווה לכך שהרחקה עומדת על הפרק. כאמור, האיום הצליח.

הדעות חלוקות בנוגע להשלכות הפוטנציאליות של האיום. יש שפירשו זאת כראיה לכך שגוש היורו הפך דה־פקטו למערכת שער חליפין קבוע, שבה עזיבה היא אפשרות עדיפה. אם אכן זה המקרה, ימיו של הגוש המוניטרי ספורים.

אולם, כנראה נכון יותר לראות בפרשה היוונית הוכחה לעמידות גוש היורו, שמשתקפת בכוח המשיכה הרב שעוד נותר לו. אפילו לנוכח התכווצות כלכלית בשיעור גבוה מכפי שחוותה ארה"ב בימי השפל הגדול, העדיפה יוון לשמור על חברותה על פני חזרה לדרכמה, מהלך שהיה משחרר כלים נוספים להשבת התחרותיות.

הפגנה של פעילי ימין קיצוני בקלן, גרמניה, נגד הגירת הפליטים צילום: אי פי איי

על פי הפרשנות הזאת הפך האיחוד המוניטרי למלוכד יותר, אף שהוא עדיין סובל מפגמים רבים. אם החברות בגוש היורו אינה מובנת מאליה, אם אפשר לסלק מדינות שאינן מצייתות לחוקים המשותפים, יתאמצו המדינות יותר לשמור על מקומן בו.

הבעיות שהתהוו במדינות החתומות על אמנת שנגן מציגות קו דומה. כמו גוש היורו, המבנה של האמנה אינו מושלם, מכיוון שהוא ביטל גבולות פנימיים בלי ליצור מנגנון משותף לשיטור של הגבולות החיצוניים.

עד העת האחרונה לא הציבו הפגמים הללו כל בעיה מהותית, משום שהמשטרים הרודניים במזה"ת ובאפריקה הצליחו להשתלט על מספר האזרחים שזלגו מתחומם על רקע מלחמות וקריסה כלכלית. אך הזינוק בהגירה לאירופה מדגיש ביתר שאת את נקודות החולשה של אמנת שנגן. בקיץ האחרון החלו המדינות שלאורך הנתיב הבלקני — יוון ולאחריה הונגריה וסלובניה — לקרוס תחת עול מאות אלפי פליטים המפלסים דרכם למקום מבטחים.

התגובה הראשונית של אירופה לא היתה אחידה. בשלב זה הוחזרו בדיקות המעבר במספר גדל והולך של גבולות פנימיים, האחרונה שבהן בגבולות דנמרק וגרמניה. להערכת רבים, נראה כי אמנת שנגן מתפרקת. ואולם, בחלק מהמקרים תהיה החזרת בדיקות המעבר זמנית בלבד. כמו הגבלות ההון שתקפות ביוון (ועד לא מכבר גם בקפריסין), המטרה היא לבלום את המשבר בשעה שמותקנים מנגנוני בקרה משודרגים. הגבולות הפנימיים שהבדיקות מבוצעות בהם עדיין מייצגים את היוצא מן הכלל ולא את הכלל.

פעולות במקום עקרונות

המדינות החברות באמנה מודעות לכך שהחזרת הבדיקות בכל הגבולות הפנימיים היא מהלך יקר שייאלץ אותן להקצות משאבים שיועדו למלחמה בפשיעה ובטרור. מסיבה זאת המנהיגים נשארים מחויבים לרעיון הגבולות הפנימיים הפתוחים, בעודם מהדקים את האכיפה בגבול החיצוני, אף שמקרה יוון הוכיח כי קיימת סכנה לסילוקה של מדינה שאינה נושאת בנטל. גוש היורו ואזור שנגן שרדו את המבחנים הקשים מסיבה אחת: המנגנונים הללו מספקים למדינות החברות הטבות מעשיות. כלכלנים מכנים זאת "העדפה גלויה". הערך המוסף התרחב אל מעבר לחברות באיחוד האירופי וכולל השתתפות בתתי־קבוצות כמו גוש היורו או אמנת שנגן, אשר להן השפעה ישירה על חיי היום יום ועל החלטות מדיניות מרכזיות.

בעולם האמיתי יש להצהרות על עקרונות נשגבים חשיבות פחותה לעומת פעולות קונקרטיות. אותן הפעולות בשנה שעברה, ובראשן האזהרה כי מדינות שאינן מצייתות לחוקים יסולקו, מעידות על כך ש־2016 תביא עמה התקדמות נוספת, גם אם מועטה, לעבר גוש יורו חזק יותר ואיחוד פוליטי ממשי.

הכותב הוא מנהל המרכז לחקר מדיניות אירופית, פרוג'קט סינדיקט 2016, מיוחד לכלכליסט