סל הטיפוח של מערכת החינוך מנציח את הפערים

לשר החינוך נפתלי בנט אין בשורות. בהופעה שלו בפני ועדת החינוך של הכנסת לקראת תחילת שנת הלימודים הוא בעצם הודה שהפערים החברתיים בחינוך לא ייסגרו בקדנציה שלו, וגם לא של הבאים אחריו. "המצב בישראל סדום ועמורה", אמר. "אנחנו רחוקים מהיעד, זה יקח שנים לא מעטות. יש התקדמות חלקית. גם בעשור הקרוב כל מה שאפשר יהיה לעשות זה התקדמות חלקית. אבל אני נחוש", אמר. "אני לא ממצמץ". לסיכום: בנט לא יהיה האיש שיכניס לפער החברתי בחינוך כדור בין העיניים.

הפערים הגדולים ב־OECD

אין הרבה מחלוקת על כך שפערי התקצוב בחינוך בישראל גדולים מאוד ושהעמימות - או שמה נכון יותר לומר אטימות - של תקציב החינוך מאוד מסייעת להמשך המצב. דו"ח של פרויקט המוניטור של המרכז להעצמת האזרח טוען שהסיבה העיקרית לחוסר השקיפות של תקציבי משרד החינוך היא הרצון להסתיר את הפערים.

המשמעות היא פערים עצומים בהישגים. בבחינות PISA 2012 (מבחנים בינלאומיים להערכת יכולות תלמידים שנערכים על ידי ה־OECD), האחרונות שתוצאותיהן פורסמו, ישראל רשמה פערי הישגים מהגבוהים במדינות הנבחנות בכל תחומי הבחינה. בקריאה היתה במקום השלישי בפערי ההישגים ובמתמטיקה ממוחשבת (מבחן מתמטי הנערך במחשב ובוחן את שני התחומים) במקום הראשון המאוד לא מכובד. הפערים האלה נשמרים מאז התחלתם בשנת 2000.

מדד נוסף, שבאמת חשוב להצלחה בחיים ולמשכורת גבוהה, הוא בגרות שעוברת את סף הדרישות לאוניברסיטה: 7% מתלמידי י"ב בחמישון החלש זכאים לבגרות כזו ו־27% בחמישון הבינוני־חלש. זאת, לעומת 76% בחמישון החזק ו־52% בבינוני.

מבחני המיצ"ב האחרונים (הכלי הישראלי למדידת יעילות וצמיחה בית ספרית) שפורסמו היו ב־2014–2015. התוצאות מצביעות על כך שלא רק שיש פערים גדולים ומשמעותיים, אלא שגם בשום תחום כמעט הם לא צומצמו בהשוואה למבחנים הקודמים, ולעיתים הם גדלו. הפער במבחני העברית לכיתה ח', באוכלוסייה היהודית, עומד על 85 נקודות בין השכבות החזקות לחלשות, והפער במתמטיקה לכיתה ח' על 105 נקודות. והאמת היא שאלה פערים קטנים בהרבה מהמציאות, כיוון שהתוצאות מפרידות בין יהודים וערבים, והמגזר הערבי מהווה חלק גדול מהשכבות החלשות בישראל.

אז איך מדביקים את הפערים החברתיים? בשפה של אנשי החינוך, כשאומרים "חברתי" מדברים על תקן דיפרנציאלי, כלומר תעריף שונה לחזקים וחלשים. האמת היא שכבר היה בישראל תקן דיפרנציאלי, לפחות בבתי הספר היסודיים באמצע העשור הקודם, אבל הוא בוטל וחידושו לא נראה בטווח הנראה לעין. למה? כי זה מנוגד לאינטרס של ראשי הערים הגדולות והעשירות והם אנשים חזקים במפלגות שלהם ואף אחד לא רוצה להתעסק איתם. אז מה כן? יש "סל טיפוח" ממנו מקצים שעות תגבור (שעות הן יחידות התקצוב של משרד החינוך) לבתי ספר שבהם אוכלוסיות חלשות.

התקצוב הדיפרנציאלי בוטל

את התקן הדיפרנציאלי הנהיגה שרת החינוך לימור לבנת מהליכוד ב־2004. בהמלצת ועדת שושני לבדיקת שיטת התקצוב בחינוך היסודי. הרעיון היה שנוסחת התקצוב הבסיסית לכל תלמיד תתחשב במצב הסוציו־אקונומי שלו. שרת החינוך יולי תמיר ממפלגת העבודה ביטלה את התקן הדיפרנציאלי והנהיגה ב־2008 את שיטת התקן המשולב. זה אומר שהתקצוב הבסיסי לכל התלמידים (כ־30 שעות לתלמיד) זהה, אבל יש סל טיפוח של שעות שבו מתגברים תלמידים משכבות חלשות. סל הטיפוח כלל 97 אלף שעות מתוכם 65 אלף ליסודי 32 אלף לחטיבות ביניים.

ב־2014, ממש לפני שיש עתיד עזבה את הממשלה, הנהיג שר החינוך אז שי פירון את התוכנית לצמצום פערים וקידום השוויון במערכת החינוך. פירון כינה את המתווה שלו תקצוב דיפרנציאלי, אבל בפועל מדובר בסל טיפוח משודרג, שיגדל בהדרגה - כמה משודרג? תוספת של 85 אלף שעות ליסודי עד שנת הלימודים 2018–2019, כך שבסך הכל יהיו 150 אלף שעות; ותוספת של 58 אלף שעות לחטיבות הביניים כך שבסך הכל יהיו 90 אלף. זה מחייב תוספת תקציב של כרבע מיליון שקל לשנה ובסך הכל יותר ממיליארד שקל. זה מחייב גם שכל שרי החינוך והאוצר שיכהנו עד אז ישתפו פעולה. בינתיים בנט ממשיך עם התוכנית ומשרד החינוך דיווח שהשנה יגיע היישום ל־55%. אם לא יפסיקו את התוספות ואם לא יקחו את הכסף למקום אחר, הפערים כנראה יצטמצמו במידה מסוימת, גם אם לא גדולה. ומי שלומד עכשיו? בעיה שלו. היה צריך להיוולד בזמן הנכון.

האם סל הטיפוח הוא תחליף הולם לתקצוב דיפרנציאלי? מחקר של הכלכלנית המנוחה פרופ' רות קלינוב הראה שכשהיה תקן דיפרנציאלי היתרון של העשירונים הנמוכים הגיע עד ל־33% יותר תקצוב. לפי נתוני תשע"ה, שפורסמו באתר השקיפות התקציבית של משרד החינוך בסוף אוגוסט, היתרון ביסודי עומד על 11% בלבד — תקציב של 429 אלף שקל בממוצע לכיתה בחמישון החלש מול 388 אלף שקל לכיתה בחמישון החזק. בחטיבת הביניים המצב חמור יותר וכיתה בחמישון החזק מקבלת 3% יותר מכיתה בחמישון החלש. כיתה בחמישון הבינוני מקבלת 10% יותר מהחלש. כלומר, מדובר בהעדפה מקלקלת. חמורים לא פחות הפערים בתוך החמישון החלש. התקציב לכיתה ערבית בחמישון הזה נמוך ב־14% מהתקציב לכיתה יהודית וב־26% מהתקציב לכיתה ממלכתית דתית. כלומר יש חלשים ויש הרבה יותר חלשים.

שר החינוך נפתלי בנט. "כל מה שאפשר לעשות זה התקדמות חלקית" צילום: אוראל כהן

האם סל הטיפוח מספיק? תלוי במשקפיים. מנהל אגף החינוך בעיריית ירוחם חילי טרופר, מראשי צעדת השוויון, אומר ש"אם נגיע לסל המלא, זה בסופו של יום מספק וצריך להרחיב גם לעל־יסודי. בעולם של פנטסיה הייתי רוצה יותר". חוקר החינוך נחום בלס, ממרכז טאוב למחקר כלכלי־חברתי, חישב שהסל בשיאו יצור העדפה של 15% בלבד לעומת 10% היום. אחת הסיבות לדבריו היא שלא כל השעות מגיעות ממקורות חיצוניים. חלקן נלקחות מסלים אחרים של משרד החינוך, כלומר יוצאות מכיס אחד של השכבות החלשות וחוזרות לכיס השני. "לדעתי זו עבודה בעיניים", הוא מסכם.

למה כל כך קשה להנהיג שוויון תקציבי בחינוך בישראל? בעיקר כי מדובר בהעברת הרבה מאוד כסף מיהודים חזקים ובעלי כוח פוליטי לערבים שאין להם כמעט כל כוח פוליטי. על פי נתוני משרד החינוך, 88% מהתלמידים הערבים נמצאים בשני החמישונים הנמוכים אבל רק 17% מהיהודים. על רקע זה כותב בלס ש"תנאי כמעט הכרחי לרפורמה המיועדת לקדם שוויון במערכת הוא להבטיח תוספת תקציב שתמנע את הצורך להקטין את היקף המשאבים לקבוצות החזקות". ובמילים אחרות: רק להוסיף לחלשים, לא לקחת מהחזקים.

מלשכת השר בנט נמסר כי צמצום הפערים הוא אחר מארבעת היעדים המרכזיים שהציב שר החינוך. "לאור יעד זה החליט השר להרחיב ולהעמיק את התקצוב הדיפרנציאלי בו ילד מן הרקע החלש ביותר יתוקצב עד פי 6 שעות תוספת (הכוונה לסל הטיפוח — ש"א) מילד ברקע החזק ביותר. ניתנה תוספת של מאות מיליוני שקלים לחיזוק החינוך במגזר הערבי — בדגש על חינוך בלתי פורמלי ולימוד השפה העברית כבר מגן הילדים. וכן השקעה גדולה בפריפריה — בדגש על פיתוח כיתות מצוינות במתמטיקה ואנגלית".

התקציבים שיוצרים את אי השוויון

למרות ההעדפה המתקנת, הרשויות החזקות שומרות על הפער מול החלשות

מודל סל הטיפוח הישראלי, אם יצליח להגיע אל הגשמתו המלאה, יעמוד על תקצוב עודף לחלשים ברמה של 15%. אלא שכדי ליצור שוויון דרוש פער גדול בהרבה, למשל מחקרים בארה"ב מסמנים כמטרה 50%. אז למה 15% זה לא מספיק? אחת הסיבות נעוצה בפער שבין תקציב משרד החינוך להוצאה הלאומית לחינוך. שני מרכיבים גדולים של הפער הזה הם הוצאות ההורים והוצאות הרשויות. לגבי ההורים אין הרבה מה לעשות. הורה אמיד יכול לממן לילדיו שיעורי עזר, חוגים ואינספור יתרונות אחרים. רשויות עשירות נהנות מארנונה מאוד גבוהה של תושבים ושל מפעלים ועסקים. רשויות חלשות מקבלות הרבה פחות ארנונה. התוצאה: ההשקעה של הרשויות החזקות לתלמיד הרבה יותר גבוהה והפער מונצח. השתתפות הרשויות המקומיות בתקציבי החינוך מהווה 7% מההוצאה הלאומית לחינוך, אבל בפועל היא כמובן גדולה מאוד בחזקות וקטנה עד אפסית בחלשות.

"כלכליסט" חישב ב־2013 את ההוצאה לתלמיד של כל הרשויות בישראל. התוצאות הראו שההוצאה הממוצעת לתלמיד בתל אביב היתה גדולה פי 3.7 מההוצאה הממוצעת בירושלים ופי 3.2 מממוצע ישובי הצפון. ההוצאה לתלמיד בג'סר א־זרקא עמדה אז על 67 שקל ובנתיבות על כ־2,100 שקל. בתל אביב היא הגיעה ל־8,500 שקל, בכפר שמריהו ל־9,500 שקל ובסביון ל־10,600 שקל.

עוד שיטה שמהווה מכפיל פער משמעותי היא שיטת המאצ'ינג, שבמסגרתה מציע משרד החינוך לרשויות מקומיות ולבתי ספר שירותים ותוכניות שונות תמורת השתתפות עצמית. כך קורה שרשות עשירה יכולה להפוך מיליון שקל לארבעה מיליון שקל ואילו רשות ענייה תעשה שימוש מאוד מוגבל בתקציבי מאצ'ינג כי אין לה כסף אפילו להשתתפות.

לדוגמה, משרד החינוך מממן פסיכולוג ב־68%, כלומר הרשות צריכה לשלם כמעט שליש. משרד החינוך מממן הסעות חינוך מיוחד ב־80%. הרשות תצטרך לממן חמישית. זה יכול לגרום לכך שילד בישוב עני יישאר ללמוד במוסד פחות מתאים. גרוע יותר המצב בהעשרה וחינוך לא פורמלי. המשרד יממן 45% מסל תרבות, 44% ממועדוניות ו־55% מרכזי נוער, כשלרוב אין הנחות לרשויות חלשות. "מאצ'ינג בעברית", אומרת ח"כ שלי יחימוביץ' מהמחנה הציוני, זו שיטה שמבטיחה "שככל שיש לכם יותר, ככה תקבלו יותר, וככל שאין לכם — תקבלו אפס".

מדוברות משרד החינוך נמסר כי "חלק ניכר ממשאבי מערכת החינוך מוקצים באופן דיפרנציאלי תוך מתן עדיפות לפריפריה ולשכבות החלשות, ללא כל מאצ'ינג". המשרד הביא דוגמאות לנושאים שבישובים חלשים אין בהם חובת מאצ'ינג: סייעת שנייה בגני הילדים, בתי הספר של החופש הגדול וצהרונים.

הנה עוד בעיה: המערכת לא הגדירה תקן לחלק גדול משירותי החינוך או שתקן חסר. בכיר לשעבר במשרד החינוך נותן דוגמאות מהשטח: תקן בית ספר לא כולל ספרייה. עיר עשירה תוסיף ספרייה על חשבונה. עיר ענייה תסתדר בלי. דוגמה נוספת היא שבמערכת החינוך מקובל להקצות שלוש שעות לימוד לכל נקודה בבגרות. בערים המבוססות, אומר הבכיר, "אף אחד לא מלמד רק שלוש שעות". לדבריו, המשותף לכל הדברים האלה הוא שהמשרד לא הגדיר מה המינימום שמגיע לכל ילד. זה אגב גם אחד המכשולים העיקריים בדרך לתקצוב דיפרנציאלי - טענת הרשויות החזקות שהעדפה מתקנת אפשר לעשות רק אחרי שמגדירים מה התקן המינימלי.