המשק משגשג, ההשקעה באזרחים קצת פחות. למה?

ב־17 במרץ 2003 התייצב בנימין נתניהו - אז שר האוצר הטרי, שלושה שבועות בתפקיד, בממשלת שרון - מול המצלמות. ישראל היתה נתונה במשבר כלכלי עמוק, ונתניהו, שרק לאחרונה חזר לפוליטיקה אחרי כמה שנות הפוגה, ביקש להציג את החזון שלו ליציאה ממנו: "דמיינו בן אדם ששוקל 45 קילו, שסוחב על הגב שלו בן אדם ששוקל 55 קילו, ומוסיף כל שנה עוד קילוגרמים. מה קורה במצב כזה? הרזה צריך לסחוב את השמן, ובשלב מסוים הוא כבר לא יכול, הוא פשוט קורס. אנחנו צריכים להקטין את הסקטור הציבורי, ולהגדיל את הסקטור הפרטי. אנחנו מתכוונים להפחית, לצמצם ולייעל את הסקטור הציבורי".

ב־14 השנה (בדיוק) שחלפו מאז, המציאות הכלכלית בישראל עומדת בסימן המשל הזה, וליתר דיוק בסימן הדיאטה שעבר האיש השמן. במידה לא מבוטלת, הדיאטה הצליחה: שורה ארוכה של קובעי מדיניות בעבר ובהווה ששוחחו עם "מוסף כלכליסט" מסכימים כי המדיניות שצמחה בנאום ההוא השיגה את מטרותיה, במיוחד כשמסתכלים על הקטנת החוב הממשלתי.

אבל היה לזה מחיר. "ישראל היתה אדם שמן מאוד שצריך לעשות דיאטה, אבל הפריז ונכנס להפרעת אכילה קשה", אומרים לנו המרואיינים בניסוחים כאלה ואחרים. כי הדיאטה המשיכה הרבה מעבר להתייעלות של המגזר הציבורי. למעשה, כבר יותר מעשור שהמשק צומח, הכלכלה המקומית משגשגת, אבל התקציבים שמגיעים לאזרחים עומדים במקום, אם לא הולכים לאחור. כיום הסקטור הציבורי, האיש השמן מפעם, שוקל 40 ק"ג בלבד, וזה עוד כולל את משקל תקציב הביטחון.

כך נהפכה ישראל לאחת המדינות שבהן ההוצאה האזרחית היא מהנמוכות ב־OECD, כבר שנים, וזה לא הולך להשתנות בעתיד הנראה לעין, כפי שקבעה סקירה של בנק ישראל בשבוע שעבר. זה ניכר במציאות חיינו: בעלויות הצהרון וביטוח הבריאות הפרטי, בכיתות הצפופות ובמחלקות הפנימיות בבתי החולים, בכבישים העמוסים ובהיעדר התחבורה הציבורית המספקת, ועוד ועוד. וכשלמדינה כבר מצטברים עודפים היא ממהרת להוריד מסים, כפי שמעידה התוכנית הטרייה של נתניהו, עכשיו כראש הממשלה, ושל משה כחלון שר האוצר. זהו ביטוי, כך נדמה, לאותו היגיון כלכלי שמשל במדיניות הדיאטה שהציג נתניהו.

אבל עוד לפני הורדות המסים, יש כלי מרכזי ששימש ליישום המדיניות הזאת והפך את המשל של נתניהו למציאות חיינו, בדמות צמצום ממושך במשקל של הוצאות הממשלה וכך בהשקעה הנוספת בשירותים לאזרח. קוראים לו "כלל ההוצאה". הוא נולד לפני 14 שנה, אבל נשמר מאז, כך או אחרת, בכל ממשלה ואצל כל שר אוצר, כחוק הדיאטה העליון של כלכלת ישראל.

לכן, בניסיון להבין את המדיניות הכלכלית המתמשכת כאן צריך לרדת לשורשיו של הכלל הזה, להבין איך הוא עובד, מתי הוא נחלש — רק אחרי המחאה החברתית, מתברר — ולתהות אם לנוכח הפער בין השגשוג הכלכלי לבין השירותים שלהם זוכים אזרחי ישראל לא ראוי לבחון אותו מחדש. השאלה הזאת רלבנטית במיוחד כעת, כשישראל נמצאת על סף השגת יעדי החוב הנכספים שהציבה לעצמה, ואפילו משלחת קרן המטבע הבינלאומית, אותו מוסד זהיר, שמרני וחובב קיצוצים, כבר רמזה בתחילת פברואר, בסיכום ביקורה בארץ, שאולי כדאי לשחרר קצת.

בשבועות האחרונים דיברנו עם אנשים שמילאו וממלאים תפקידי מפתח בעיצוב המדיניות הכלכלית, חלק מהם מזוהים עם ימין כלכלי, חלקם עם שמאל, חלקם תומכים בכלל ההוצאה וחלקם מבקרים אותו, חלקם מציעים לנו לא לייחס לו יותר מדי חשיבות וחלקם סבורים שהוא רב־משמעות. גם אם יש להם הצעות שונות מאוד לעתיד, כך גילינו, לא מעט מהם חושבים שהגיע הזמן לשקול לאן ממשיכים מכאן, איזה סוג של מדינה ישראל רוצה להיות. על הדרך, הצלילה לתוך כלל ההוצאה מבהירה לא רק מה המדיניות הכלכלית של ישראל וממה היא מושפעת, אלא גם איך היא נקבעת, איך היא מנוהלת, ועד כמה הדברים נעשים באופן שקוף, או אולי דווקא ללא דיון ציבורי אמיתי. וכל זה מקופל בכלל ההוצאה.

נתניהו מציג את משל השמן והרזה, מרץ 2003. "ישראל היתה אדם שמן מאוד שצריך לעשות דיאטה, אבל הפריז ונכנס להפרעת אכילה קשה" צילום: עטא עוויסאת

המנהל האמיתי של התקציב

נניח שאשה או איש שמנהלים משק בית מחליטים לחסוך כסף לדירה, וקובעים לעצמם חוק: בחמש השנים הבאות הם יקפיאו את ההוצאות. גם אם ההכנסה תעלה, הם לא יוציאו יותר. זה מה יש, ועם זה נחיה. ובכן, בלי לדעת הם קבעו לעצמם כלל הוצאה.

זה בערך ההיגיון שעובד גם ברמת המדינה, אלא ששם מטרת־העל אינה לחסוך לדירה, כמובן. המטרה שהוגדרה עוד ב־2003 היא להוריד את היחס בין סך כל החוב של ישראל לסך כל התוצר שלה ל־60%. הסיבה שהחוב נמדד ביחס לתוצר היא פשוטה — התוצר (התמ"ג) הוא סך הסחורות והשירותים שהמשק מייצר, וככזה הוא מסמל את גודל המשק ולכן מעיד על יכולת ההחזר של הממשלה.

החשיבות של הורדת היחס בין החוב לתוצר נעוצה בצורך של המדינה ללוות כסף. באופן גס אפשר לומר שבשווקים מקובל לראות במדינה שבה החוב גדול מ־60% מהתוצר כלכלה לא יציבה, ובמדינה שבה היחס נמוך יותר כלכלה יציבה, כזאת שיכולה לעמוד בקלות בהחזר ההלוואות שלה (שאותן היא לוקחת לרוב באמצעות אג"ח בבורסה המקומית או בבורסה זרה). אם הסיכון שהמדינה תתקשה להחזיר חובות גבוה יותר היא תשלם ריבית גבוהה יותר על החוב, ולכן יהיה לה פחות כסף שתוכל להוציא על ביטחון, רווחה וכו', והיא גם תתקשה יותר למשוך משקיעים זרים. ולהפך, כמובן.

בשורה התחתונה, הורדת היחס בין החוב לתוצר היא יעד הברזל שקיבלו כל הממשלות מאז 2003, וגם כיום, כאשר היחס כבר הגיע לכ־62%, השאיפה היא להוריד אותו עוד, כדי להבטיח שגם במקרה של מיתון גדול או מלחמה ממושכת לא נעלה מעל ל־60%.

כדי להוריד את היחס בין החוב לתוצר אפשר להעלות את התוצר, להוריד את החוב או לעשות את שניהם. כלומר המשק צריך לצמוח, והגירעון צריך להישאר נמוך. הבעיה היא שישראל לא בדיוק שולטת בזרם ההכנסות שלה: משבר בוול סטריט או הסלמה ביטחונית, למשל, פוגעים בהכנסות ממסים, והמינוס גדל. ואם אי אפשר לשלוט בהכנסות — קשה מאוד לשלוט בגירעון.

אם השאיפה היא לשלוט בגירעון אבל אי אפשר לשלוט בהכנסות, הממשלה יכולה לפחות לשלוט בהוצאות. זה מה שכלל ההוצאה עושה: הוא קובע כמה הממשלה תוציא, בכך שהוא קובע בכמה יגדל התקציב הכולל בכל שנה (ולו רק כדי להמשיך לספק את השירותים הקיימים לאוכלוסייה שגדלה באופן טבעי). הוא יכול לקבוע, נניח, שבכל שנה התקציב יגדל ב־2% בלבד.

כלל ההוצאה אמור למנוע את הנטייה להפריז בהוצאות בזמנים טובים ולצמצם את הנטייה לקיצוצים דווקא כשהזמנים קשים (שבהם יציבות ההוצאות הכרחית כדי לאפשר גם התאוששות). הכלל מכתיב את התקציב, ולמשך זמן מסייע לשמור על הגירעון ברמה הרצויה. בסך הכל, נשמע כמו רעיון טוב, ולא בכדי הוא מתקיים ב־12 מדינות נוספות החברות ב־OECD, כולל ארצות הברית, גרמניה, צרפת, שבדיה ויפן. בישראל, אמרו לנו חלק מהמרואיינים, הוא חשוב במיוחד משום שהמערכת הפוליטית מורכבת מקואליציות שנשענות על מפלגות קטנות עם דרישות תקציביות גדולות, ולכן עם הקמה של כל ממשלה חדשה התקציב גדל באופן משמעותי אם אין איזשהו כלל חיצוני שמגביל אותו.

השאלה היא איזה כלל הוצאה קובעים. כי הוא יכול, למשל, להכתיב שהתקציב יגדל בהתאם לקצב הצמיחה (ויקפא אם אין צמיחה כלל), וכך להבטיח שבתקופות שגשוג ההשקעה באזרחים תגדל יחד עם המשק. לחלופין, הוא יכול לקבוע שההוצאה הממשלתית תהיה קבועה בלי קשר למצב הכלכלי, או תגדל בכל שנה בפער מסוים מהצמיחה, או כל סידור אחר שקובעי המדיניות מחליטים עליו. כאמור, כלל ההוצאה הוא בסך הכל כלי ליישום מדיניות עקרונית, ולכן בשביל להבין מה בדיוק היתה המדיניות הכלכלית האמיתית, זו שמאחורי המילים, צריך להבין מה קרה לכלל ההוצאה הישראלי במשך השנים, מי השתמש בו, איך ולמה.

נוסחה שמשתיקה פוליטיקאים

"זו היתה תקופה של חשש מקריסה כלכלית של המדינה", חוזר אורי יוגב אל הרגע שבו כלל ההוצאה נולד. האינתיפאדה השנייה והתרסקות בועת הדוט.קום, הוא מסביר, יצרו בישראל "משבר כלכלי חריף ביותר, ונכנסנו למיתון קשה. יחסית לתוצר, הממשלה כאן היתה כמעט הגדולה ביותר בעולם, מתחרה רק בגודל הממשלה של השבדים: יותר מ־50% מהתוצר היה הוצאה ממשלתית. היחס בין החוב לתוצר היה מאה ומשהו אחוז, שני רק ליפן. השווקים הפסיקו להאמין ביכולת של הממשלה להחזיר חוב". הריבית שאותה נדרשה ישראל לשלם בשוקי האג"ח באותה תקופה, מזכיר יוגב, "היתה 12%, מספרים שמתאימים לשוק האפור".

יוגב, כיום מנהל רשות החברות הממשלתיות, היה אז ראש אגף התקציבים באוצר, תחילה תחת שר האוצר סילבן שלום ואחר כך תחת נתניהו. ההתמודדות עם המשבר הכלכלי כללה אז, הוא מזכיר, שורה של מהלכים דרמטיים: קיצוצי עתק בתקציבים של משרדי הממשלה, הפרטות, הלאמת קרנות הפנסיה, העלאת גיל הפרישה ומעל הכל, מבחינתו, הרפורמה בשוק העבודה, שכללה קיצוץ בהבטחת ההכנסה ובדמי האבטלה וטיפול אגרסיבי בעבודה זרה. התוצאה, הוא אומר, היתה "מעבר מעולם של קצבאות לעולם של עבודה, שלטעמי זה ההסבר העיקרי לשיעורי הצמיחה הטובים של ישראל".

לצד המהלכים האלה, יוגב הגה את כלל ההוצאה. "הרעיון בסופו של דבר היה שלי", הוא אומר, ומסביר שהמטרה היתה "להוכיח לעולם, לשווקים, למלווים, שישראל נהפכת למדינה עם משמעת תקציבית".

בתחילת הדרך, כלל ההוצאה קבע שתקציב המדינה יגדל ב־1% בלבד בכל שנה. התוצאה המיידית היתה שנוצר פער בין קצב הצמיחה של הוצאות הממשלה, שהיה אטי יחסית (1% בשנה, כאמור), לקצב הצמיחה המהיר במשק בתחילת העשור הקודם (5%). במיליארדים העודפים שנוצרים כתוצאה מהפער הזה היה אפשר להשתמש גם להורדת מסים (מהלך שנולד בימי סילבן שלום) "בתור דרייבר לצמיחה של מגזר פרטי", וגם להורדת רמת החוב הלאומי. "היום זה נשמע פנטזיה", מזכיר יוגב, "אבל הריבית על החוב היתה עשרות מיליארדי שקלים, יותר גדולה מתקציב הביטחון".

לא היתה בעיה מיוחדת להביא את שרי הממשלה להסכים לכלל ההוצאה, הוא אומר, גם משום ש"היו אז מהלכים כלכליים שנראו הרבה יותר הזויים", וגם כי בסופו של דבר "אלה פוליטיקאים, לא בטוח שהם יהיו שם עוד שנה, שנתיים, שלוש. השרים לחוצים מהתקציב של השנה ופחות מהמהלכים קדימה", וכוחו של כלל ההוצאה היה בכך שביסס מגבלה שנים קדימה.

במילים אחרות, קל להעביר היום את המגבלות על התקציב של מחר. פרופ' יוג'ין קנדל, שהיה יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה בין 2009 ל־2015, מוסיף עוד תובנה: נוסחה עדיפה על מספר. במקור, כאמור, כלל ההוצאה היה מספר — 1% בתחילה, ואחר כך, בממשלת אולמרט, 1.7%, כלומר פחות או יותר קצב גידול האוכלוסייה. "אבל כל אחד מבין במספרים. כל שר, כל חבר כנסת, כל פקיד, אם אתה אומר 1.7 הם יכולים להגיד 1.8, וכל הזמן אתה רב".

ראש אגף התקציבים יוגב (מימין) עם שר האוצר שלום, אוקטובר 2002. "הרעיון היה להוכיח שישראל מדינה עם משמעת תקציבית" צילום: עמית שאבי

על נוסחה קשה יותר לריב. וכך המועצה הלאומית לכלכלה, בתחילה בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג ואחר כך בראשות קנדל, קידמה את המעבר לנוסחה, שנולדה ב־2009 ונכנסה לתוקף בתקציב 2011. זו היתה נוסחה פשוטה יחסית (התוספת לתקציב באחוזים תהיה שווה לתוצאה המתקבלת מהכפלת קצב הצמיחה ארוך הטווח בחוב הרצוי וחלוקת התוצאה בחוב בפועל), שהמשמעות שלה היתה שהגדלת התקציב תפגר אחרי קצב הצמיחה כל עוד החוב לא יירד לרמה הרצויה, שהיא 60% מהתוצר. קנדל מספר שהיא עמדה במבחנים פוליטיים, למשל המחאה החברתית ב־2011, ומוסיף שהשימוש בנוסחה מקנה לכלל "הילה של מדעיות, ואנשים מכבדים את זה. אני זוכר שכמה שרים ניגשו אליי לפני החלטת הממשלה בעניין וביקשו ממני להסביר להם מה המשמעות של זה. הסברנו להם מה הכלל יעשה אם יהיה ככה ואם יהיה אחרת — והם הבינו".

כשהממשלה מוציאה פחות, הציבור מוציא יותר

מאז חקיקת כלל ההוצאה ב־2003 כל הממשלות אימצו אותו, גם אם הנוסח שלו השתנה במשך השנים (כמעט כל ממשלה אימצה נוסח אחר). ואף שהכלל אמור להציב גבול קשיח להגדלת התקציב, הממשלות גם מצאו דרכים לעקוף אותו, באמצעות "קופסאות" חוץ־תקציביות לצרכים מיוחדים, למשל תוכנית ההתנתקות.

אבל גם אם יש הוצאות מחוץ לכלל ההוצאה, וגם אם ממשלות שונות שינו את הכלל, בסופו של דבר הוא השיג את מטרתו המקורית: הגבלת ההוצאות והמסר לשווקים של ניהול תקציבי מוקפד אפשרו להשתלט על החוב הלאומי, ובהמשך להוריד אותו באופן דרמטי. "ב־2002 אפילו לא חלמתי שב־2016 נהיה עם חוב שמתקרב ל־60% מהתוצר", אומר יוגב.

טרכטנברג (מימין) וקנדל בוועדת טרכטנברג, ספטמבר 2011. "הציבור לא הבין שמקטינים את השירותים הציבוריים" צילום: אלכס קולומויסקי

במקביל, לכלל ההוצאה היתה תוצאה נוספת: ההוצאות של הממשלה על שירותים אזרחיים כמו בריאות, חינוך, תשתיות ועוד (הנקראות בז'רגון התקציבי "ההוצאות האזרחיות") נשחקו עם השנים. המדידה המקובלת לכך היא של הוצאות הממשלה ביחס לתוצר, כלומר הוצאות הממשלה ביחס לגודל המשק. במקרה של ישראל מדובר על לא פחות מצניחה בהוצאות האלה.

בשנים האחרונות ההוצאה של הממשלה (שכוללת את ההוצאה האזרחית, הוצאות הביטחון והחזר החוב) הגיעה ל־39%, כ־6% פחות מהממוצע במדינות ה־OECD. כשמביאים בחשבון שכל אחוז מהתוצר הוא כ־10 מיליארד שקל, מבינים שהירידה הזאת בהוצאות משמעותית. זה הרבה מאוד כסף שלא הולך לציבור. כדי להבין מה המשמעות של הסכומים האלה כדאי למשל להקשיב למשה בר סימן טוב, מנכ"ל משרד הבריאות ובעבר סגן ראש אגף התקציבים באוצר. "אם אתם רוצים שלא תהיה זקנה במסדרון של בית החולים, כלומר שהעומס בשיא יהיה סביר ויהיה אפשר להתמודד איתו, המערכת צריכה להוסיף כל שנה 400 מיטות (כל מיטה כוללת גם תקני כוח אדם) במקום 200, ואת זה עושים בפחות ממיליארד שקל ועוד מקבלים עודף. 5 מיליארד שקל שמתווספים לתקציב הקבוע של מערכת הבריאות, בהדרגה על פני כמה שנים, כבר יכולים לעשות שינוי דרמטי במערכת". 5 מיליארד שקל הם תוספת של עוד 0.5% מהתוצר בשנה להוצאה האזרחית. המיליארד שיוציא את הזקנה מהמסדרון הוא תוספת של 0.1%.

עדי ברנדר. "הכלל הוא רק ייצוג למה שהיו עושים ממילא" צילום: עומר מסינגר

בהוצאות, צריך לזכור, אין ואקום. כשההוצאה הציבורית יורדת, זה בדרך כלל אומר שההוצאה הפרטית עולה. כלומר כשהממשלה מוציאה פחות על שירותים לאזרח, האזרח מוציא עליהם יותר. טרכטנברג, כיום ח"כ מטעם המחנה הציוני וחבר ועדת הכספים של הכנסת, מפרט ומדגים: "מתחילת העשור הקודם וביתר שאת בעשר השנים האחרונות אתה מוציא מהכיס שלך הרבה יותר, אבסולוטית ויחסית, על חינוך ובריאות, על סיעוד ותחבורה וכו' וכו', וכמובן יש את מפלצת הדיור. בואו ניקח לדוגמה משפחה נורמטיבית, עם שני הורים עובדים ושני ילדים צעירים, שההכנסה נטו שלהם היא 19 אלף שקל, או אולי 17 אלף שקל, זו הכנסה משמעותית. כמה מסים ישירים הם משלמים? רק 2,500 שקל, כולל מס הכנסה, מס בריאות, ביטוח לאומי. אבל כשאתה רואה כמה הם מוציאים על חינוך, בריאות, תחבורה ודיור, עוד לפני שהלכת לסופרמרקט, נגמרה ההכנסה. זה כל הסיפור".

טרכטנברג לא עוצר כאן, אלא טוען שגם הישג המקרו המפואר, הורדת החוב הממשלתי, גולגל אל הציבור -בדמות משכנתאות. "מה עשתה הבעלים של הקרקע, מדינת ישראל, כל השנים, עד תוכנית מחיר למשתכן? המדינה מכרה את הקרקע במשורה לכל המרבה במחיר -והתוצאה היתה זינוק במחירי הדיור. ומה המדינה עשתה עם הכסף הזה? שני דברים: חלק מהתקבולים של רשות מקרקעי ישראל הולכים לפיתוח, שזה בסדר, וחלק מהתקבולים, לפעמים חלק הארי שלהם, הלך להורדת החוב. ובמקביל החוב של משקי הבית על דיור עלה. מדינת ישראל פשוט החליפה את החוב הציבורי בחוב פרטי. על ידי ניהול הנכס הזה (הקרקעות) לא למטרת פתרונות דיור, אלא למטרת הורדת החוב, שהיא מטרה ראויה, היא דפקה את כולם. כך שאותו הישג מקרו כלכלי מדהים הוא בחלקו אחיזת עיניים. הקרבת את המיקרו על מזבח המקרו".

האם זהו תוצר הכרחי של כלל ההוצאה, או שהוא נגזר מהמדיניות שעושה בכלל הזה שימוש מסוים? יעל מבורך, ראש צוות מקרו באגף התקציבים של האוצר, סבורה שדווקא כלל ההוצאה במתכונתו הנוכחית יכול לתת מענה טוב יותר לצרכים האזרחיים, ובמקביל גם לצרכים הביטחוניים ולצורך להישאר עם חוב נמוך. "גם בקרב כלכלני האוצר, גם בבנק ישראל וגם אצל כלכלנים אחרים יש תמימות דעים שהצמיחה הממוצעת של התוצר בישראל בטווח הארוך היא 3% לשנה. כלומר אם המשק צומח ב־3% וכלל ההוצאה מאפשר גידול בתקציב של 2.7% (התוצאה שמתקבלת היום מהנוסחה הקיימת), זה כלל שבעינינו הוא נכון. כך האזרחים מקבלים את מרבית הצמיחה ורק חלק קטן ממנה הולך להפחתה של החוב. במקביל גם התמהיל של הוצאות הממשלה משתנה, וההוצאות על החוב ועל ביטחון יורדות ביחס לתוצר, מה שמאפשר להסיט את הכסף שמתפנה לתקציבים אזרחיים". מבחינת האוצר, אם כן, המיקרו לא משלם מחיר על המקרו, אלא נהנה מחלק גדול משמעותית מהצמיחה.

אין ויכוח על כך שהתקציבים למערכות החברתיות אכן גדלו בשנים האחרונות (ועל כך עוד בהמשך), אבל הטענות של אנשים כמו טרכטנברג ואפילו נגידת בנק ישראל קרנית פלוג הן שמדובר בטיפה בים אל מול הצרכים האמיתיים, שההשקעה בהם נשחקה מאוד בשנים של הצמצום התקציבי. זה בא לידי ביטוי בין השאר בקביעה של בג"ץ ב־2012 כי הייבוש הכספי של קופות החולים מביא לכך ש"הזכות לבריאות מתרוקנת אט אט מתוכן", ובדו"ח של מבקר המדינה מלפני שנתיים שלפיו בתי החולים פועלים בעולם של "מצוקה תקציבית". מבורך צודקת באומרה שגם בתקציב שגדל ב־2.7% (בערך כ־10 מיליארד שקל בשנה) אפשר לספק לא מעט מהצרכים שמתווספים כל שנה ולחפות על פערים שנפתחו בעבר, אבל אין שום דבר שמבטיח שעוגת התוספת לתקציב תחולק בהתאם לצורכי המערכות האזרחיות ולא תיבלע בידי צה"ל או שותפים קואליציוניים, או מלכתחילה בכלל תופנה למקומות מעודדי צמיחה או כאלו שמספקים שירותים אזרחיים חיוניים.

כלי שקוף או מסיכה על אג'נדה נסתרת?

בקרב המומחים שאיתם דיברנו הסתמנו שתי גישות מרכזיות: אחת טוענת שכלל ההוצאה מסווה את מטרתו האמיתית, שהיא אג'נדה של הקטנת המגזר הציבורי, היישר מבית מדרשו של רונלד רייגן, והאחרת סבורה שמדובר במדיניות שקופה וברורה. קנדל מסביר שהכלל "נוסח בשיתוף פעולה בין בנק ישראל לאגף התקציבים והמועצה לכלכלה, והלכנו איתו לממשלה ולחברי הכנסת שאישרו אותו. אני לא חושב שיש פה ניסיון להסתיר מהציבור משהו". המטרה של הכלל, הוא מדגיש, "היתה בפירוש להקטין את יחס החוב־תוצר. לא היתה כוונה דווקא להקטין את אחוז ההוצאה מהתוצר, זה היה תוצר לוואי".

שמחון. "הטעות היא להניח שעצם הגדלת התקציבים משפרת את השירותים" צילום: אלכס קולומויסקי

מהצד האחר אפשר למצוא למשל את פרופ' אביה ספיבק, מי שכיהן כמשנה לנגיד בנק ישראל בתקופה שבה נולד כלל ההוצאה ומי שבתקופת המחאה החברתית עמד (עם פרופ' יוסי יונה, כיום ח"כ מהמחנה הציוני) בראש הצוות הכלכלי האלטרנטיבי לוועדת טרכטנברג. ספיבק לא מהסס לכנות את השימוש שנעשה בכלל ההוצאה "טכניקה של הולכת שולל", כי לדבריו מאחוריו פועלת אסטרטגיה שממוקדת בהורדת מסים ובהקטנת הממשלה, ברוח רייגן. במקרה האמריקאי, הוא מסביר, "מקטינים מסים ואז נוצר גירעון ואז צריך לקצץ את ההוצאות". בישראל, להבדיל, השיטה עבדה הפוך: "קודם מקטינים הוצאות, ואז יש עודף חס ושלום וצריך להחזיר אותו לציבור" — בצורת הורדת מסים. התוצאה בשני המקרים זהה: הקטנת המגזר הציבורי והפחתת מסים.

ואילו טרכטנברג, שכאמור ניסח בעצמו את אחת הגרסאות של הכלל, אומר שהוא "חושב שצריך כלל הוצאה, אבל הוא צריך לשרת מטרות שקופות ולעשות את זה בשום שכל, ולא יכול להיות שיש כלל אקראי שמשרת אג'נדה נסתרת". קצפו של טרכטנברג יוצא בעיקר על העובדה שהכלל שלו, ששאף להצמיד בסופו של דבר את הוצאות הממשלה לקצב הצמיחה, הוחלף ב־2013 מסיבות טכניות (כגון עדכון אופן מדידת התוצר בלמ"ס). הכלל החדש היה מצומצם יותר, ובאותה הזדמנות גם הוריד את יחס החוב הרצוי מ־60% ל־50%. "אתה גורם ככה לתופעות כמו הקטנה של השירותים הציבוריים, שאם הציבור היה מבין את זה, היו זורקים אותם מכל המדרגות", הוא אומר ושולח חץ לכיוון האוצר.

אבל יש מי שמזכיר שהשקפת העולם הכלכלית של נתניהו מוכרת, ומתייחס בספקנות לטענות על אג'נדה נסתרת ואף יותר מכך. "אני חושב שבסך הכל כולם מבינים שכלל ההוצאה משקף מדיניות של צמצום הוצאה. כל הממשלות האחרונות מעולם לא הסתירו את דעתן שצריך לצמצם את ההוצאה, ולכן אני לא חושב שיש פה איזו הסתרה מהציבור", אומר ד"ר עדי ברנדר, מנהל אגף מקרו כלכלה בחטיבת המחקר בבנק ישראל.

ברנדר, שהשתתף בדיונים על הכלל במשך השנים, מוסיף גם שלא צריך לתלות הכל בכלל ההוצאה. "בסופו של דבר המגבלה האפקטיבית על ההוצאות היא מה הממשלה רוצה לעשות ולא הכללים הפורמליים. כבר הרבה שנים שהממשלות רוצות קודם כל להפחית מסים. זאת האג'נדה שלהן. לא הכלל קובע לממשלה שהיא תפחית מסים, אלא שמשום שהממשלה רוצה להפחית מסים היא קבעה את הכלל הזה. הכלל הוא רק ייצוג למה שהיו עושים ממילא". דברים דומים אומר גם אורי יוגב: "בחלק גדול מהממשלות, ראשי הממשלה ושרי האוצר האמינו שזו מדיניות כלכלית נכונה, מכל הזוויות. זה לא רק כלל ההוצאה. הוא רק סמל".

במילים אחרות, יכול להיות שגם בלי הכלל הממשלות השונות היו בוחרות להקטין את ההשקעה בשירותים לאזרח ולהפחית מסים. אבל ספיבק מתעקש שלכלל בכל זאת יש חשיבות: "היתרון הגדול של כלל ההוצאה הוא שהוא נתפס ככלי אובייקטיבי שאין מה לעשות איתו. הוא מבוטא באחוזים, הוא מסובך, וכולם עומדים דום מולו. אם היית אומר 'השנה לא הייתי מעלה את הוצאות הממשלה ביותר מ־5 מיליארד' יכול להיות שהיו צעקות. כלל, כאמצעי ניהול ואמצעי תעמולה, זה דבר יוצא מן הכלל".

הכלל נפרץ? האוצר יוסיף לו גידורים

בשנים האחרונות נראה שהאפקטיביות של כלל ההוצאה נחלשה. זה קרה, קודם כל, בעקבות המחאה החברתית, כשלתקציב נכנסו תוספות למימון מעונות יום וגני הילדים וסבסוד תחבורה ציבורית, לצד תוספות שכר גבוהות יחסית לרופאים ולמורים. ב־2012 ההוצאה למטרות אזרחיות גדלה ב־7.9% לעומת 2.5% שדורש הכלל; ב־2013 העלייה היתה של 5.8%; בשנתיים שאחר כך היא ירדה לכ־3.5%, שעדיין היו יותר מקצב העלייה בתוצר; וב־2016־2017 שוב נרשם זינוק, ליותר מ־6%. הפעם ה"אשמים" היו ההסכמים הקואליציוניים, עם סעיפים כמו הגדלת קצבאות הילדים.

אלא שכשמסתכלים בנתון שבו נהוג להתמקד, ההוצאה הציבורית כחלק מהתוצר, נתון שכיכב בגרף אחרי גרף בשנים האחרונות, לא רואים את השינוי הזה. לא נראה שההוצאה גדלה. ההסבר טמון בעניין טכני: העלייה בהוצאה הציבורית צמודה למדד המחירים לצרכן (ומדובר בשנים של אינפלציה שלילית), ואילו התוצר נמדד בצמוד למדד מחירי התוצר. בפועל, אם בסיס ההשוואה של שני המספרים היה זהה, היה נראה שההוצאה הציבורית כן עלתה ביחס לתוצר.

יעל מבורך ואמיר לוי, ראש אגף התקציבים, נובמבר 2015. "האזרחים מקבלים את מרבית הצמיחה ורק חלק קטן הולך לחוב" צילום: עומר מסינגר

באוצר לא נתנו לפערי המדדים לבלבל אותם, והבחינו היטב בעובדה שכלל ההוצאה נפרץ. לשם כך נולדו כלים חדשים שנועדו לחזק אותו, ובראשם "הנומרטור", שלמעשה מונע מהממשלה לקבל החלטות חדשות אם אין להן מקור תקציבי, כי הוא בודק באופן שוטף שההתחייבויות הקיימות לא גדולות יותר ממה שהממשלה קבעה לעצמה, ואם כן הוא מחייב לקצץ את התקציב בהתאם. אפשר לראות בנומרטור מעין מנהל חשבונות שהתפקיד שלו הוא לדאוג שבעתיד הקרוב לא תוציא יותר מסכום מסוים שנקבע מראש.

במילים אחרות, נסיבות כאלה ואחרות רופפו את המשמעת של כלל ההוצאה, אבל באוצר פעלו כדי למנוע התרופפות כזאת בהמשך. "יש טענה שכלל ההוצאה לא בר־קיימא, אבל ברמה המקצועית הוא בהחלט בר־קיימא", אומרת מבורך מהאוצר. "קודם כל הוא מהווה סוג של עוגן, כמו שהגדרה של יעד גירעון לממשלה יוצרת סוג של עוגן, גם אם עורכים בה תיקונים מדי פעם. שנית, יש לנו את חוק הנומרטור והאחריות לעמוד במסגרות התקציביות הרב־שנתיות משנת 2019. לכן כלל ההוצאה הוא מגבלה אפקטיבית וחשובה מאוד".

אפשר בכלל לסמוך על הממשלה עם כסף?

בר סימן טוב. "כדי שלא תהיה זקנה במסדרון צריך פחות ממיליארד שקל" צילום: עמית שעל

כלל ההוצאה, אם כן, נועד להפגין מדיניות כלכלית מוקפדת ולשלוט בתקציב ובגירעון, ואולי גם, תלוי את מי שואלים, לאפשר לממשלה, באופן מכוון, לצמצם את ההוצאה הציבורית. אפשר לראות בו כלי כלכלי אחראי ואפקטיבי, אבל יש מי שרואה בגרסתו המקומית אמצעי שבמסווה של אובייקטיביות מסתיר אג'נדה, ומקשה על הציבור להבחין במהלך מתמשך שמעמיס הוצאות, וחובות, על כיסו הפרטי. כך או כך, כלל ההוצאה מספק הצצה למדיניות הכלכלית העמוקה של הממשלה, כולל המחירים שהיא מצפה מהציבור לשלם עליה, וכן לאופן החמקמק שבו המדיניות הזאת מחלחלת אל הציבור.

השאלה היא מה עושים עם כל זה עכשיו. מבחינת יעדי המקרו, מדיניות הממשלה עדיין מבקשת להוריד את הגירעון (מיעד של 2.9% השנה ל־2% בשנים הקרובות ו־1.5% בטווח הארוך) ואת היחס בין החוב לתוצר מ־62% כיום לקרוב ל־50%. כשאלה היעדים, הממשלה יכולה להחליט להגדיל את ההוצאות האזרחיות — לצמצם את הצפיפות בבתי החולים או בכיתות, למשל, לקצר המתנה לתורים ועוד — באמצעות העלאת מסים, או שהיא יכולה לבחור להמשיך בהידוק ההוצאות האלה, כך שידביקו את קצב הגידול הטבעי בהכנסות ממסים, לא יותר. הפוליטיקאים, במיוחד במדינה שהולכת לבחירות לעתים קרובות, מעדיפים לא להעלות מסים, והציבור, עושה רושם, מעדיף שלא יעלו לו מסים. כך אנחנו ממשיכים באותה מגמה שהתקיימה בכל השנים האחרונות, של הוצאה אזרחית נמוכה מאוד.

בשנה שעברה ההוצאה האזרחית בישראל היתה 30.6% מסך התוצר. זה מיקם אותנו במקום השלישי מהסוף בקרב מדינות ה־OECD (אחרינו רק קוריאה, 30.1%, ואירלנד, 26%), אפילו אחרי ארצות הברית הידועה בסלידתה מהוצאות ממשלתיות (31.6%). גם אחרי התוספות של תקציב 2018-2017 הצפי הוא ש"משקל ההוצאה האזרחית בתוצר עדיין יהיה כמעט הנמוך ביותר בקרב מדינות ה־OECD", לפי הסקירה של בנק ישראל משבוע שעבר.

האם צריך לשנות את זה, ואם כן איך? גישה אחת דוגלת בהישארות ברמת ההוצאה הציבורית הנוכחית (מה שידרוש שינוי קל בכלל ההוצאה) אבל עם שינוי סדרי העדיפויות. קנדל, למשל, מדבר על הצורך להשקיע יותר בבריאות. יוגב מדבר על השקעה מסיבית בתשתיות ככלי לצמצום פערים בין הפריפריה למרכז, וגם מסביר שבאופן כללי יותר גובה התקציבים אינו בהכרח הבעיה, אלא האפליה באופן שבו הם מחולקים. לפי גישה אחרת, צריך לשנות את הנוסחה של כלל ההוצאה כך שהיא תאפשר הוצאה קצת יותר גבוהה, וגם להעלות מסים בהתאם — כדי לא להגדיל את הגירעון. זה למשל מה שמציע טרכטנברג, שמדבר על הוספה הדרגתית של 30 מיליארד שקל לתקציב המדינה (כלומר 3% תוצר), עם העלאת מסים, כי "אני לא מוכן לעשות גירעונות יותר גדולים". בר סימן טוב ממשרד הבריאות מזכיר שאחוזים יחידים הם כסף גדול לשירותים לאזרח, אבל לא המון מבחינה אחרת: "כל אחוז תוצר זה 10 מיליארד שקל, אז אם במקום 30% (הוצאה אזרחית) היינו ב־32% או 33%, מה היה קורה? קרן המטבע לא היתה נוזפת בנו, ה־OECD גם לא. שום אסון לא היה קורה, אבל עם עוד 20 מיליארד שקל בבסיס אתה יכול לעשות פה מדינה כמו שוויץ".

בממשלה, עושה רושם, לא שוקלים אף אחת מהאפשרויות האלה. הנה, רק לפני שבועיים הודיעו ראש הממשלה ושר האוצר על כוונתם להוריד מסים, מהלך שהולך בדיוק בכיוון ההפוך מהגדלת ההוצאה הציבורית. פרופ' אבי שמחון, ראש המועצה הלאומית לכלכלה, כלומר היועץ הכלכלי של נתניהו, מספק הצצה להיגיון שמאחורי המהלך: "כשהמשק גדל, ולממשלה יש יותר הכנסות, אנחנו צריכים לחלק את ההכנסות בין שיפור השירותים האזרחיים להגברת היכולת של המשק לצמוח יותר בעתיד", ולפי שמחון "גם הפחתת מסים היא סוג של השקעה בצמיחה". בחזון שלו, אם הצמיחה תוביל לירידת חלקה של ההוצאה האזרחית בתוצר (כי זו לא תגדל מהר כמו התוצר) זו לא בהכרח בעיה, כל עוד השירותים עצמם אינם נשחקים. "השאלה היא בכמה משפרים אותם. אבל אני ודאי לא חושב שצריך לתת להם להישחק. אני כן חושב שיש עוד הרבה מאוד מקום לייעול".

במילים אחרות, לדעתו של שמחון אפשר גם להקטין את משקל הממשלה בתוצר וגם לשמר ואף לשפר את השירותים לאזרח. מה שברור הוא ששמחון לא מקבל את הרעיון שצריך להגדיל את ההוצאה הציבורית במיליארדים רבים. "צריכה להיות התבוננות מהותית. קחו כדוגמה את תקציב החינוך: בשבע השנים האחרונות הוא גדל בכשני שלישים, זה המון. האם מערכת החינוך השתפרה בשני שלישים או אפילו בחצי מזה? ספק רב. אם היו מביאים עכשיו לראש הממשלה, לשר האוצר, לממשלה, הצעה להגדלת ההוצאות שהם היו משתכנעים שאכן תגדיל את הרווחה של אזרחי המדינה באופן משמעותי יכול להיות שהם היו מסכימים. אבל להגיד בואו נגדיל את התקציב הזה וההוא, כאילו עצם הגדלת התקציב משפרת את השירות שמקבל האזרח — זה הטעות".

וגם הציבור, הוא סבור, מקבל את ההיגיון הזה. "נכון, אנשים רוצים להגיע לבית חולים טוב, ומערכת חינוך טובה, אבל הם גם רוצים שלא אתם או שלי יחימוביץ' יחליטו עבורם מה לעשות עם הכסף שלהם. הם רוצים להחליט בעצמם מה לעשות איתו. ובשביל זה צריך להוריד את המסים — במידת האפשר".

רק שעושה רושם שגם הכוונה להוריד מסים, שעליה הוכרז לאחרונה, לא ממש בת־קיימא. ניתוח של תקציב המדינה האחרון על הוצאותיו השונות מעלה שאם הממשלה רוצה להישאר עם גירעון נמוך ואפילו להקטין אותו, היא תצטרך דווקא להעלות מסים בעתיד הלא רחוק — או לקצץ בתקציב. ואם זה המצב, ברור שהגדלה משמעותית של ההוצאה האזרחית תחייב העלאת מסים גדולה עוד יותר.

הנקודה ששמחון מעלה, בכל מקרה, היא קריטית, ומרואיינים נוספים נגעו בה, מד"ר ברנדר מבנק ישראל ("אם מסתכלים על כל מיני פרמטרים, אנחנו לא ברמה סבירה של הוצאה אזרחית, אבל כנראה יש קונצנזוס ציבורי די רחב לא להעלות מסים: אנשים רוצים עוד שירותים ולא רוצים לשלם עוד מסים. כשרמת ההוצאות כל כך נמוכה זה שילוב קשה להשגה") עד פרופ' קנדל. "אני לא כל כך מבין את אותם אנשים שתוקפים את הממשלה על זה שהיא לא יעילה ועובדת לא נכון ובאותה נשימה אומרים בואו נעלה את ההוצאה הציבורית ב־40 מיליארד שקל", אומר קנדל. "אותם אנשים שצועקים על פקידי ממשלה שהם מושחתים ואז דורשים שתהיה פה מדינת רווחה וניתן לאותם פקידים לנהל את הכסף. אני לא יודע אם צריך להגדיל את ההוצאה הממשלתית, זו לא שאלה כלכלית. אבל אתה לא יכול לחבוט בממשלה ואז לדרוש שהיא תגדל משמעותית".

כך, כלל ההוצאה, מתברר, חושף לא רק את המדיניות הכלכלית הדומיננטית וההיגיון המושל בה, את אופן ההתנהלות של מקבלי ההחלטות הכלכליות ואת השאלה מה הם חושבים שבאחריות הממשלה לספק לאזרחיה. הוא גם מחייב את הציבור להבין איפה הוא עומד, ולאן הוא רוצה שיחסיו הכלכליים עם הממשלה ילכו מכאן.

***

בתגובה לשאלה אם השגת היעדים המקרו־כלכליים של ישראל הביאה לחשיבה מחודשת על יעדים אלה, נמסר ממשרד ראש הממשלה: "ראש הממשלה ושר האוצר קבעו יעדים כלכליים, לרבות שיעור הגירעון, מסגרת ההוצאה ויחס חוב־תוצר במסגרת תקציב 2018-2017, וכן הנהיגו נומרטור כדי לדאוג לעמידה ביעדים בשנים הללו וגם בשלוש השנים הבאות. ראש הממשלה ציין בעבר כי אחד מיעדיו הוא שיפור ברמת התוצר לנפש מול מדינות ה־OECD. ראש הממשלה מוביל, זו השנה החמישית, את משרדי הממשלה לקבוע לעבודתם יעדים כמותיים, לרבות בתחום הכלכלי. כמו כן, חשיבה כלכלית אסטרטגית ארוכת טווח מתקיימת במועצה הלאומית לכלכלה על מגוון סוגיות אסטרטגיות שאושרו בידי הממשלה".