"צריך לשאול איך באמת נקבעים חוקי המשחק"

"אנחנו במקצוע הכלכלה לפעמים עושים לעצמנו את החיים קלים באמצעות ההנחות שלנו, אבל במציאות החיים מסובכים", אומרת ענת אדמתי, פרופסור לכלכלה ולמימון בבית הספר למנהל עסקים של אוניברסיטת סטנפורד בארה"ב. למה הכוונה? למשל לאופן שבו משחקי הכוח הפוליטיים בין נבחרי ציבור, רגולטורים ותאגידים מעצבים את פני הכלכלה, מציאות שאיכשהו נעלמת מרוב המודלים של הכלכלנים. "הפוליטיקה משחקת תפקיד גדול יותר משאנו נותנים לה. הכלכלנים רוצים לעתים להיות ראש קטן, לתת הצעות בלי לבדוק שההנחות מאחוריהן מבוססות, ולהמשיך הלאה למחקר הבא", אומרת אדמתי.

אדמתי מובילה בשנים האחרונות מאבק חובק עולם לרפורמה במערכת הפיננסית, שבמסגרתו הופיעה בפני מחוקקים, מקבלי החלטות ואין־ספור מוסדות אקדמיים, ופרסמה את טיעוניה בספר העטור השבחים "בגדי הבנקאים החדשים". את הרעיונות שלה הציגה באופן אישי בבית הלבן לנשיא ארצות הברית הקודם ברק אובמה וליו"ר הפדרל ריזרב ג'נט ילן. ב־2014 נבחרה אדמתי לאחת ממאה האנשים המשפיעים בעולם של המגזין "טיים".

המציאות שאליה נחשפה במסגרת הקמפיין לשינוי מערכת הבנקאות, מספרת אדמתי, שינתה את הפרספקטיבה המקצועית שלה: "אני רואה עכשיו את הדברים באופן הרבה יותר עמוק ורחב מאשר בעולם המוגן של הכלכלנים". זה גם היה המסר שאותו ניסתה להעביר לעמיתיה בהרצאה שנשאה בכנס האגודה הישראלית לכלכלה, שהתקיים באוניברסיטה הפתוחה ברעננה בשבוע שעבר. לדבריה, הכלכלנים צריכים "לעזור לעולם, ולא להיות חלק מהבעיה ולהצדיק כטוב את מה שאנחנו רואים.

על טראמפ: "הוא לוקח את הכעס הציבורי למקומות אחרים, שלא יסתכלו על האוליגרכיה שהוא בעצמו מייצג ועל הערבוב של פרטי והציבורי שקורה עכשיו בבית הלבן" צילום: נמרוד גליקמן

״אפשר להסתכל על חלק מהתמונה, להיות בתוך הבועה שלך, ולכתוב לה את המתמטיקה הכי יפה. אני הייתי שם הרבה שנים", היא מסבירה, "ולחלופין אתה יכול להסתכל על מה באמת הבעיה ולראות שהיא יותר מסובכת, למשל, איך כותבים את החוקים, איך מונעים מהממשלה להיות שבויה של האוליגרכיה, כמה תקציב לתת לאכיפת חוק על צווארון לבן. כל אלה הן שאלות של מדיניות ציבורית. לכל אלה אנחנו הכלכלנים בדרך כלל לא מתייחסים, אבל שם בדיוק נמצאות המון בעיות מעניינות, ואת זה אנחנו צריכים להבין יותר".

חופשי זה לא לגמרי לבד

את הקריאה שלה לכלכלנים להתחבר למציאות ולהבין איך הדברים עובדים באמת, אדמתי מציגה בהרחבה במאמר אקדמי אותו השלימה לאחרונה, ושאותו היא חותמת בקריאת תיגר על רעיונותיו של הכלכלן חתן פרס הנובל מילטון פרידמן, נביא השוק החופשי. אחת האמירות המפורסמות של פרידמן, משנת 1970, היא שהאחריות החברתית של מנהלי תאגידים היא "לעשות כמה כסף שניתן כל עוד הם מצייתים לחוקים הבסיסיים של החברה", כשהוא מניח שהתאגידים פועלים בסביבה של "תחרות חופשית ופתוחה".

"פרידמן אמר שאם יגיע מנכ"ל מטיף שמדבר על אחריות חברתית, זה יזמין את 'אגרוף הברזל של הביורוקרטים'", אומרת אדמתי. "הוא הרי שנא את הממשלה. אבל אדוני, מי ישמור על התחרות? מי יביא לשוקים חופשיים אם לא הביורוקרטים האלה שיעשו הגבלים עסקיים? בשביל חוקי משחק בסיסיים, בשביל שוקים תחרותיים, בשביל שלא יהיו רמאויות, אתה צריך ביורוקרטיים אמיצים. פרידמן פשוט מניח כדבר נתון שהשווקים נעשים תחרותיים מעצמם. אבל זה הרי לא דבר מובן מאליו שקורה מעצמו. וההנחה השנייה שלו היתה שאיכשהו יוצא שלא מרמים. אבל הרי אנחנו יודעים שלפעמים כן מרמים".

וכשמכירים בכך שהשווקים לא נעשים תחרותיים וחופשיים מעצמם?

"מה שאני אומרת זה שהממשלה היא שקובעת את חוקי המשחק, מה שצריך לשאול זה איך חוקי המשחק האלה נקבעו? האם הם החוקים הטובים ביותר שיכולים להיות? וזה מוביל לשאלה איך נוצרים החוקים. זה מה שנקרא כלכלה פוליטית: מה האינטרס של האנשים שקובעים את החוקים לעצב אותם באופן מסוים. האם הם אוכפים את החוקים כפי שהם או שיש להם תמריצים, מוטיבציה, לחתוך פינות או לעשות דילים עם האנשים ששולטים בתאגידים".

לאדמתי יש שפע דוגמאות ל"עסקאות הפוליטיות" המעצבות את הכלכלה, למשל אלה שנעשו באירופה, שבה קיימים "יחסים סימביוטיים חזקים במיוחד בין הבנקים לבין הממשלות", כהגדרתה. אבל הבנקים הם רק דוגמה אחת, היא מדגישה, למשחקי הכוח בין התאגידים והממשלות. היא מזכירה למשל את מנגנוני יישוב הסכסוכים בהסכמי הסחר החופשי שכבר איפשרו למשל לתאגיד פיליפ מוריס לתבוע את ממשלות אוסטרליה ואורוגוואי על כך שפרסומות נגד עישון פגעו לכאורה ברווח העתידי של התאגיד. דוגמה אחרת שאדמתי נותנת היא התחרות בין מדינות להציע תנאי רישום נוחים יותר לתאגידים, שהביאו למציאות אבסורדית שבה במדינת דלאוור בארצות הברית רשומים מאות אלפי תאגידים באותה כתובת.

"יש כל מיני דברים שגורמים לך לשאול: מה טוב בזה ולמי זה טוב. בכל תופעה כזו שמתחילים לפרק רואים את הכלכלה הפוליטית. המטרה שלי היא לעורר עניין, להביא לתשומת הלב של הכלכלנים שכל הדברים האלה קורים".

גם אי עשייה היא עשייה

ההכרה בכך שהממשלה קובעת את החוקים בכלכלה, אדמתי מדגישה, לא בהכרח קשורה לשאלה הנפרדת של מה המשקל הרצוי של המגזר הציבורי בכלכלה. "אני לא יודעת מי עושה דברים טוב יותר: הממשלה יכולה לעשות דברים טוב, והשוק הפרטי גם יכול לעשות דברים טוב. מה שאני יודעת הוא שהממשלה קובעת את החוקים, ואין לנו בריחה מהממשלה. יש את אלה מאסכולת שיקגו, שטוענים שכשהממשלה תצא מהתמונה העסק יעבוד. זו ראייה מוטעית של העולם. כי גם בכך שהממשלה עושה וגם בכך שהיא לא עושה היא יכולה לטעות".

יש קצת אמביוולנטיות בעמדה שלך לגבי הממשלה.

"לא רק שצריך ממשלה, צריך ממשלה טובה, שכל ההתקשרויות שלה עם המגזר הפרטי נעשות לטובת הציבור הרחב. וצריך גם שהאזרחים יבינו איפה הממשלה נכשלת". מבחינת אדמתי, תובנה זו מקבלת משנה תוקף בימים אלה: "ואז מגיע מישהו כמו טראמפ, שלוקח את כל הכעס הציבורי הזה למקומות אחרים, שלא יסתכלו על כל האוליגרכיה שהוא בעצמו מייצג ועל כל הערבוב של פרטי וציבורי שקורה עכשיו בבית הלבן".

לדבריה, מכאן עולה הצורך לוודא שהכעס הציבורי מופנה לכתובת הנכונה. כדוגמה היא נותנת את סרטו של הבמאי זוכה האוסקר אדם מקיי "מכונת הכסף", המתאר את התתפתחות משבר הסאב־פריים.

"הסרט נגמר בשאלה למה אף אחד לא הלך לבית סוהר. ראיתי את הסרט יחד עם מקיי", מספרת אדמתי, "ואחריו אמרתי לו: 'גמרת את הסרט בלהפחיד אנשים ולגרום להם לכעוס שוב. וזה טוב. לכעוס זה טוב. אבל כעס לא ממוקד הוא דבר לא טוב. אמרת להם: למה אף אחד לא הלך לבית סוהר?. זו שאלה טובה, וצריך לכעוס על זה. אבל למען האמת הבעיה עמוקה יותר: רוב מה שהראית בסרט הוא חוקי, והשאלה היא איך זה הפך לחוקי'".

לפי אדמתי, לכלכלנים, במיוחד כאלה שמעמדם באקדמיה כבר מובטח, יש תפקיד אפשרי: להציג את הדברים כפי שהם, לעזור ליידע את הציבור וכך לסייע לו "לכעוס על הדבר הנכון", כפי שהיא מנסחת זאת. "אני רוצה שהדמוקרטיה תעבוד, כדי להביא לממשלה טובה שתעשה חוקים טובים עבור כולם, אזרחים וחברות. זה הרבה, וזה קשה, אבל זה מה שאנחנו צריכים לרצות".

סיכון לא סביר

לסיכום אנחנו חוזרים לרפורמה במערכת הפיננסית, שמצבה לא נראה מזהיר בימים אלה. בבית הנבחרים האמריקאי כבר עבר חוק המבטל חלקים מחוק דוד־פרנק, הרפורמה במערכת הפיננסית שעברה בתרופת ממשל אובמה, וקרויה על שם שני המחוקקים שהובילו אותה. אדמתי מכהנת בוועדות ייעוץ לרגולטורים על יישום חלקים מהחוק, הנוגעים לפירוק מוסדות פיננסים שכשלו, וגם הוזמנה לאחרונה למשרד האוצר בממשל טראמפ, לסיעור מוחות על שינויים ברגולוציה.

מה דעתך על היוזמה להחלפת חוק דוד־פרנק?

"אני לא חסידה של כל החלקים של דוד פרנק. הוא נכתב באופן כל כך מסובך, שאת חלקו אי אפשר ליישם בצורה טובה, אבל החוק שהועבר עכשיו בבית הנבחרים במקומו נראה לי קצת יותר גרוע. באופן כללי גישת האנטי־רגולציה, המאפיינת את הממשל הנוכחי, היא מוטעית. רגולציות אפקטיביות בתחום הבנקאות הן דבר חיוני, כך שאני מודאגת".

אם לסיים בהקשר המקומי: מה דעתך על סוגיית הסדר החוב של איש העסקים אליעזר פישמן?

"אני שמחה ששואלים שאלות, ושלא נותנים להחביא את זה מתחת לשטיח, שזה מה שקורה לפעמים בכל מיני הסכמי טיעון. צריך להגיע לרקע של איך זה קרה, ולחקור עד הסוף: מי קיבל החלטות ואיפה, מה זה אומר על הממשל התאגידי של הבנקים ועל צורת קבלת ההחלטות בהם, ואם היתה טעות בקבלת ההחלטות. יש לבדוק אם אנחנו מוגנים מפני טעויות כאלה בעתיד. צריך ללמוד לקחים מדברים כאלה.

"אני לא נגד סיכון באופן כללי, אבל השאלה היא אם זה היה סיכון סביר לקחת, ואם מי שמרוויח מהסיכון הוא גם זה שמפסיד כשהדברים נכשלים, כלומר יש לוודא שאין אנשים שחולקים רק בהפסדים. אם בחוקי המשחק מותר להתמנף ולחשוף את הציבור ליותר מדי סיכון, אז צריך לחשוב על חוקי המשחק".